整體性治理視域下少數(shù)民族流動人口的城市融入機(jī)制

馬雅琦 馬素珍 彭 謙

2019年9月，在第九次全國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會上，習(xí)近平總書記指出“70年來特別是改革開放以來，各民族在社會生活中緊密聯(lián)系的廣度和深度前所未有，我國大散居、小聚居、交錯雜居的民族人口分布格局不斷深化，呈現(xiàn)出大流動、大融居的新特點(diǎn)。我們要順應(yīng)這種形勢，出臺有利于構(gòu)建互嵌式社會結(jié)構(gòu)的政策舉措和體制機(jī)制，完善少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理體系，促進(jìn)各民族共建美好家園、共創(chuàng)美好未來”，[1]少數(shù)民族流動人口城市融入治理再次成為全社會高度關(guān)注的重要議題。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國少數(shù)民族流動人口已突破2600萬，且主要流入少數(shù)民族世居人口相對較少的東部、中部城鎮(zhèn)，因生活場域改變引發(fā)生產(chǎn)、生活方式的不適應(yīng)以及心理、觀念調(diào)適困難，加上城市相關(guān)部門大多缺乏經(jīng)驗(yàn)，內(nèi)地居民缺乏相應(yīng)心理準(zhǔn)備等，造成當(dāng)前城市民族工作遇到了許多新的難題，這是新時期居民結(jié)構(gòu)日趨多元的中部、東部城市社會在實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)追求中面臨的亟待破解的治理課題。

學(xué)界圍繞少數(shù)民族流動人口城市融入展開了一系列研究。從總體看，少數(shù)民族流動人口已初步融入城市，但城市融入水平不高。[2]在政治方面，政治參與意識薄弱，參與渠道少、參與度很低，以致難以真正參與到社區(qū)政治活動中；[3]在經(jīng)濟(jì)方面，總體就業(yè)質(zhì)量不高，收入較低，簽訂勞動合同意識薄弱，游離于城市勞動力市場制度的保護(hù)之外；[4]在文化方面，因文化差異和文化沖擊，對新的生活環(huán)境難以適應(yīng)；[5]在社會方面，其交往具有內(nèi)聚性，融入城市社會初級關(guān)系網(wǎng)絡(luò)難，其中部分群體和個體甚至還存在難以在短期內(nèi)克服的語言障礙，[6]隨遷子女受教育存在入學(xué)難、成績差、失學(xué)率高等問題；[7]在心理方面，少數(shù)民族流動人口缺乏對城市認(rèn)同和歸屬感。[8]可見，少數(shù)民族流動人口城市融入問題主要可以歸結(jié)為兩個方面，一是城市社會環(huán)境問題，如社會制度不健全、公共治理機(jī)制不完善、教育公共資源配置不均；二是少數(shù)民族流動人口自身問題，如綜合素質(zhì)不高、民族文化差異、缺乏城市生活經(jīng)驗(yàn)、法治意識薄弱等。這些從不同維度呈現(xiàn)的少數(shù)民族流動人口城市融入問題，導(dǎo)致其產(chǎn)生既有社會制度設(shè)置排斥、社會資本欠缺、文化差異等深層原因，也有媒體片面導(dǎo)向和少數(shù)民族流動人口自身適應(yīng)能力薄弱等表層原因。[9][10][11]145一些學(xué)者認(rèn)為，戶籍制度制約著少數(shù)民族流動人口轉(zhuǎn)換社會角色、扮演市民身份、享受城市同等待遇。[3]另一些學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)代文明素養(yǎng)與少數(shù)民族流動人口身份轉(zhuǎn)換和從業(yè)能力成正相關(guān)，[12]對異文化適應(yīng)能力較弱和缺乏專業(yè)技能是少數(shù)民族流動人口社會競爭能力不足的內(nèi)在原因。[13]

少數(shù)民族流動人口進(jìn)入城市謀生，既增加了家庭經(jīng)濟(jì)收入，改善了生活質(zhì)量，也拓寬了生活空間和視野，增強(qiáng)了融入現(xiàn)代城市社會發(fā)展進(jìn)程的能力。針對少數(shù)民族流動人口城市融入存在的上述問題，學(xué)界從不同層面提出了對策和建議。在宏觀視角上，有學(xué)者提出構(gòu)建政府、社會、個體三維一體的社會支持網(wǎng)，[14]構(gòu)建跨地域聯(lián)動機(jī)制、跨功能對接機(jī)制、跨部門合作機(jī)制，[15]建立互嵌的社區(qū)環(huán)境和社會結(jié)構(gòu)，[16]培植接納與包容文化。[17]在微觀視角上，認(rèn)為需要借助法律和政策解決社會融入的制度性問題，[18]或通過教育提高少數(shù)民族流動人口勞動技能和收入水平，[20]或提高少數(shù)民族流動人口城市平等融入能力，[19]進(jìn)而實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族認(rèn)同與國家認(rèn)同整合。[21]

總體而言，少數(shù)民族流動人口城市融入研究成果較多，有宏觀與微觀視角分析，也有理論與實(shí)證研究。但是，城市融入問題和原因分析多側(cè)重于少數(shù)民族流動人口自身和社會制度方面，而對發(fā)揮政府引導(dǎo)與管理作用關(guān)注不多；路徑設(shè)計有多種思路，如朱維群在《城市少數(shù)民族流動人口工作重在交融》中強(qiáng)調(diào)應(yīng)建立社區(qū)與社會互嵌，馬偉華在《社會支持網(wǎng)構(gòu)建:少數(shù)民族流動人口城市融入的實(shí)現(xiàn)路徑分析》中提出構(gòu)建社會支持網(wǎng)，而嚴(yán)慶在《接納與包容：城市民族工作需要的社會心態(tài)與風(fēng)尚》中則主張文化培植，其中都涉及到政府維度，但對少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理中存在的政府部門條塊分割、分散治理、公共資源配置不均等碎片化問題尚未深入探討。筆者認(rèn)為，少數(shù)民族流動人口城市融入治理的碎片化問題不僅是研究上的薄弱環(huán)節(jié)，同時也正是治理實(shí)踐的問題關(guān)鍵，因此，本文擬就如何整合政府內(nèi)部、政府與社會、政府與個體做進(jìn)一步探討，并從整體性治理視角構(gòu)建解決少數(shù)民族流動人口城市融入問題的治理模型。

一、整體性治理理論

整體性治理(holistic governance)的提出是基于新公共管理的式微與信息技術(shù)之興起。[22]20 世紀(jì)70 年代，西方政府為解決傳統(tǒng)公共行政危機(jī)，將“市場機(jī)制”引入公共管理，構(gòu)建了分散、競爭、激勵的新公共管理模式。[23]467-494到90年代，新公共管理模式遭遇危機(jī)，治理碎片化問題凸顯，西方以整體性治理范式推動公共管理領(lǐng)域進(jìn)行了無聲革命。

(一)整體性治理要義

面對政府部門中心主義與公共治理碎片化問題，如責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給其他機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目互相沖突、重復(fù)建設(shè)、缺乏溝通、對社會回應(yīng)部門各自為政、無法滿足公眾需求、因干預(yù)而導(dǎo)致服務(wù)不理想。[24]37-3920世紀(jì)90年代中后期，以英國學(xué)者希克斯(Perri 6)和鄧?yán)S(Patrick Dunleavy)為代表，經(jīng)過對傳統(tǒng)行政與新公共管理問題反思，提出了整體性治理理念，主張從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合[22]。整體性治理以整體性思維為基礎(chǔ)，以整合為內(nèi)核，以全方位和多層次的跨界合作(cross boundary governance)為路徑，以協(xié)同為主要方法，以向公眾提供無縫隙的公共服務(wù)為目標(biāo)，構(gòu)建政府、社會、個體跨界協(xié)同、多元共治和網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)行的公共治理模式。[25]17-29

整體性治理主張的“整合”具有多維意涵：(1)縱向整合，即不同層級主體間整合，如中央政府與地方政府、地方政府不同層級間整合；(2)橫向整合，即同級治理功能整合，將不同政府部門間具有相同職能的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合于同一部門；(3)協(xié)同與跨界，多層次整合，政府部門間協(xié)同合作、政府與社會、個體間跨界協(xié)同合作。[24]29其實(shí)，整體性治理的實(shí)質(zhì)是通過整合政府、社會、個體各類資源，實(shí)現(xiàn)跨界合作。正如kirk Emerson、Tina Nabatchi、Stephen Balogh認(rèn)為整體性治理是一種跨界合作，這種治理超越政府各層級、各部門之間的界限以及公私領(lǐng)域間的界限，各行動者為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)而共同努力[26]。此外，整體性治理在治理過程中，還注重主體間的信任與責(zé)任感。

簡而言之，我們可以認(rèn)為整體性治理是以整體性思維為基礎(chǔ)，通過整合政府、社會、個體資源，實(shí)現(xiàn)多元主體跨界合作協(xié)商共治，以達(dá)到向公眾提供無縫隙公共產(chǎn)品和服務(wù)之目的。在當(dāng)代中國，整體性治理是對民族事務(wù)治理理論的一種補(bǔ)充和修正，是分析和構(gòu)建現(xiàn)代城市民族事務(wù)治理體系的必備理論工具。在治理結(jié)構(gòu)上，跨界構(gòu)建政府、社會、個體三者平等協(xié)商對話機(jī)制，有助于充分尊重社會多樣性與發(fā)揮多元主體在公共治理中的功效；在治理方式上，法治、數(shù)字、網(wǎng)絡(luò)等治理工具有機(jī)結(jié)合，有助益構(gòu)建法治化、專業(yè)化、社會化、智能化的現(xiàn)代城市民族事務(wù)治理體系；在治理目標(biāo)上，全面統(tǒng)籌與整合治理力量和社會資源，合理高效配置公共資源，有助益鑄牢中華民族國家認(rèn)同意識與增進(jìn)各民族有機(jī)團(tuán)結(jié)。

(二)整體性治理域外實(shí)踐

為應(yīng)對新公共管理中出現(xiàn)的政府空心化和治理分散化問題，英國、澳大利亞、加拿大等國政府開展了一場以“整體性治理理念”為核心的公共管理改革，形成了英國“協(xié)同政府”、澳大利亞“整體政府”、加拿大“橫向治理”、美國“協(xié)作治理”等治理模式。[27]英國政府于1997年首次將“協(xié)同政府”引入公共管理，加強(qiáng)縱向與橫向協(xié)調(diào)，消解部門間張力，合理配置資源，為公眾提供無縫隙的而非互相分離的公共服務(wù)，[28]突出強(qiáng)化中央政府權(quán)威，建立戰(zhàn)略小組、實(shí)施審查回顧、達(dá)成公共服務(wù)協(xié)議。[29]澳大利亞推行“整體政府”，在中央部門內(nèi)建立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)內(nèi)閣的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地位；推動政府部門協(xié)同與跨界合作，提供一站式公共服務(wù)，如建立類似中國政務(wù)服務(wù)中心的“聯(lián)合中心”。[30]加拿大強(qiáng)調(diào)治理實(shí)效，側(cè)重于橫向治理，將其作為重要議題，在技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域、反貧困領(lǐng)域和氣候變化領(lǐng)域進(jìn)行了橫向管理的革新。[31]美國推動“協(xié)作治理”，在大城市治理方面，華盛頓特區(qū)委托授權(quán)協(xié)作治理，在縱向上，以國會為最高權(quán)威機(jī)構(gòu)，授權(quán)市政府實(shí)施市政治理；在橫向上，加強(qiáng)區(qū)域間政府合作，建立大都市政府委員會(MWCOG)。[32]西方國家的整體性治理模式，對中國創(chuàng)新社會治理有一定借鑒意義，但也要從我國的實(shí)際出發(fā)。

(三)整體性治理與少數(shù)民族流動人口關(guān)聯(lián)

整體性治理經(jīng)過20多年的理論探討與實(shí)驗(yàn)，已成為一種相對成熟的公共管理范式和解決跨界治理難題的理論工具。其中，在行政體制改革、城市公共危機(jī)治理、跨區(qū)域協(xié)同治理等城市治理領(lǐng)域已積累許多寶貴經(jīng)驗(yàn)，也為解決治理碎片化問題提供了參考。

城市化過程中，由于工業(yè)化加速對勞動力的需求和民族地區(qū)耕地面積減少而產(chǎn)生了剩余勞動力，在城市與農(nóng)村推拉效應(yīng)的共同作用下，農(nóng)牧區(qū)大量少數(shù)民族精壯勞動力流入城市創(chuàng)業(yè)就業(yè)。他們進(jìn)入城市后，為了更好地適應(yīng)城市，需要在城市公共生活空間跳出身份和文化的原生藩籬，習(xí)得城市文化，認(rèn)同城市規(guī)范，建立適應(yīng)性行為模式，逐步嵌入社會并實(shí)現(xiàn)城市融入。[33]面對少數(shù)民族流動人口城市融入中因政府部門條塊分割、分散治理、資源配置不到位等碎片化管理方式造成的服務(wù)管理效能低下等問題，需要從整體性視角入手，借助整體性治理理論工具分析和構(gòu)建少數(shù)民族流動人口城市融入治理模式以提高公共治理效能。在此模式中，政府部門、社會組織、社會成員將實(shí)現(xiàn)跨界協(xié)同治理公共事務(wù)，既能克服傳統(tǒng)公共管理模式存在的部門中心主義、社會組織弱化、個體參與公共事務(wù)治理不足等缺陷，也能有效整合與合理配置公共資源，提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，滿足少數(shù)民族流動人口城市融入各方面需求，不斷提高城市融入能力，促進(jìn)其順利融入城市。

二、少數(shù)民族流動人口城市融入問題及成因

流動人口是越過一定地界而不改變定居地和戶口性質(zhì)的群體。[33]

改革開放以來，越來越多的少數(shù)民族流向城市，這既有利于城市和民族地區(qū)發(fā)展，也有利于打破城鄉(xiāng)異質(zhì)文化隔閡，促進(jìn)民族間交往交流交融，但也帶來牽涉民族因素的城市治理難題。

(一)少數(shù)民族流動人口城市融入的主要問題

移民的社會融入是社會學(xué)研究的重要課題，發(fā)端于西方社會對族裔移民的社會融合研究。John Goldlust and Anthony H.Richmond提出7個分析移民適應(yīng)社會的因素，客觀方面有經(jīng)濟(jì)、文化、社會、政治要素，主觀方面是社會心理認(rèn)同層面，涉及主觀認(rèn)同、內(nèi)化、滿意度。[34]中國流動人口城市融入是一種整體性融入，學(xué)界提出不同主張。如朱力的“融合遞進(jìn)”說涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會、心理；[35]楊菊華的“互動融入”說包涵經(jīng)濟(jì)、社會、文化、心理；[36 ]周皓的“四維度”說涉及經(jīng)濟(jì)、社會、政治、文化。[34]在比較借鑒中西方研究的基礎(chǔ)上，本文欲從經(jīng)濟(jì)、社會、文化、心理、政治五個變量分析少數(shù)民族流動人口城市融入問題。

其一，經(jīng)濟(jì)融入難。經(jīng)濟(jì)融入，指少數(shù)民族流動人口就業(yè)能力和消費(fèi)水平與當(dāng)?shù)厥忻翊篌w相當(dāng)，享受同等的社會福利和社會保障。[34]研究表明，少數(shù)民族流動人口受教育程度普遍較低，職業(yè)技能缺乏或與市場需求不對稱，市場求職競爭能力弱，就業(yè)質(zhì)量總體不高，平均收入比較低，大多數(shù)從事中低端、重體力、低收入、保障差的工作，權(quán)益意識淡漠，未簽訂勞動合同與參加社會保險比例高。[4][37]隨著家庭型流動人口數(shù)量攀升，少數(shù)民族流動人口隨遷子女受教育也成為城市融入的重要問題，流入地基本能保證隨遷子女之義務(wù)教育，但他們很難享受到優(yōu)質(zhì)教育資源，使得二代、甚至三代流動人口的就業(yè)競爭力也不能得到有效提升，經(jīng)濟(jì)融入難的問題在代際持續(xù)傳遞。

其二，文化融入難。文化融入，指少數(shù)民族流動人口習(xí)得和認(rèn)同城市文化，遵守城市社會規(guī)范、參與城市文化活動，但并不完全丟棄原有的文化認(rèn)同。[33][38]他們進(jìn)入城市攜帶的鄉(xiāng)土文化與城市文化發(fā)生碰撞，原有文化形塑的社會行為模式與城市社會規(guī)范發(fā)生沖突。因?qū)υ形幕c價值的深層認(rèn)同，以致他們對城市的社會規(guī)范、法律法規(guī)、道德規(guī)約、城市公共文化等學(xué)習(xí)與內(nèi)化之主動性不夠、認(rèn)同度不高，進(jìn)而出現(xiàn)了一些少數(shù)民族流動人員違法違規(guī)經(jīng)營、聚眾鬧事、不依法解決問題等現(xiàn)象，也使城市居民對這一外來群體持有刻板印象。此外，有些少數(shù)民族對城市社區(qū)的公共文化娛樂活動參與意愿不足，仍難跳出自身攜帶原生文化的影響。

其三，社會融入難。社會融入，指少數(shù)民族流動人口與異質(zhì)性個體密切互動交往、建立朋伴關(guān)系、認(rèn)同族際通婚、融入城市社會初級群體。[39][40]419-427少數(shù)民族流動人口在社會互動中傾向于同質(zhì)性的社會成員(同族、同鄉(xiāng)、親戚)交往，這種內(nèi)聚性社會交往形成的具有地緣、族緣、親緣關(guān)系的“內(nèi)卷化”社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，不僅會減少與異質(zhì)社會成員建立朋伴關(guān)系和融入城市社會初級群體的機(jī)會，也會弱化少數(shù)民族流動人口對社會的認(rèn)同，制約和延遲其對城市社會的融入。研究表明，少數(shù)民族流動人員對族際通婚認(rèn)同度較低，在語言、宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣差異較大的民族中尤為明顯。[8]

其四，心理融入難。心理融入，指少數(shù)民族流動人口在城市互動中獲得具有政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會意義的心理體驗(yàn)，形成的自我認(rèn)同與心理歸屬感。[2]馬斯洛認(rèn)為歸屬感是人基于生理與安全之上更高層次的心理需要，少數(shù)民族流動人口對城市的融入還體現(xiàn)在認(rèn)同與歸屬感上。受制度設(shè)置、文化差異、競爭能力、社會交往等因素影響，他們在物質(zhì)與精神方面與城市居民形成明顯反差，經(jīng)濟(jì)收入平均水平低于市民，政治權(quán)利行使、社會福利待遇、社會保障享受等與市民未能同等，這些不利因素造成其心理失衡，具體表現(xiàn)在價值觀層面、人格層面和社會心理適應(yīng)能力層面，如學(xué)習(xí)城市文化主動性積極性缺乏、城市文化內(nèi)化為行為模式效率低、長期居住城市意愿不足、自我城市身份認(rèn)同程度不高、缺少對城市的依賴與歸屬感等。

其五，政治融入難。政治融入，指少數(shù)民族流動人口取得城市居民身份，享有參與城市政治活動的機(jī)會，并積極主動參與[33]。少數(shù)民族流動人口因不具備城市戶籍身份，其政治參與受到一定限制。民政部關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民工融入城市社區(qū)的意見規(guī)定，流動人口居住滿1年有權(quán)申請參加本社區(qū)選舉。少數(shù)民族流動人口流動性強(qiáng)，居住期限短，居住不滿1年者占有較大比例，根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定這部分人無法參與城市社區(qū)選舉。加之，他們政治參與意識淡薄，即使居住滿1年具備參與選舉資格，也很難參與到城市社區(qū)選舉、民主政治協(xié)商、公共治理等方面。戶籍制度對行政轄屬范圍之外的部分社會成員政治權(quán)利行使的排斥不僅影響著少數(shù)民族流動人口參與城市政治活動的主動性與積極性，也成為其與市民享受同等政治權(quán)益的制度壁壘，并導(dǎo)致他們成為城市的邊緣人與城墻內(nèi)的城外人。

(二)少數(shù)民族流動人口城市融入問題成因分析

從影響城市融入的五個變量研究發(fā)現(xiàn)，少數(shù)民族流動人口城市融入總體現(xiàn)狀為“融入難”。結(jié)合現(xiàn)有研究，將從生成問題的外因與內(nèi)因兩個維度探究城市融入難的深層次原因。

首先，制度性排斥是城市融入難的外因。社會排斥理論認(rèn)為，任何社會都會借助制度或政策將有限的社會資源限制在某些社會群體內(nèi)部以排斥其他群體共享。[41]11-13中國的戶籍制度被認(rèn)為是一種“社會屏蔽”(social closure)制度，將部分人屏蔽在分享城市的社會資源之外，[42]是限制流動人口享受城市公民待遇的根本原因，同時戶籍是市民身份的象征與合法化標(biāo)志，影響著公民的政治參與、就業(yè)、社會保障、接受教育等一系列權(quán)益。少數(shù)民族流動人口是未取得城市戶籍者，無法與市民享受同等的社會福利、社會保障等相關(guān)待遇，在行使選舉權(quán)、享受公共資源、城市社會保障方面與城市居民存在不同程度差異，這種制度排斥與先賦因素(ascribed factors) 共同造成少數(shù)民族流動人口與市民社會地位差距進(jìn)而產(chǎn)生的心理距離，進(jìn)一步加劇了他們對城市的疏離感、焦慮感、失意感(self dissatisfaction on status)，導(dǎo)致其缺少對城市的依賴與歸屬感。

此外，立法工作滯后，城市民族工作條例1993年頒布至今，仍未完成修訂工作，其條款對少數(shù)民族流動人口權(quán)利與義務(wù)設(shè)置缺位，對法律主體轉(zhuǎn)換社會角色的行為模式規(guī)范保障有限。政府部門整合度有待提升，民族工作全域化意識欠缺，部門中心主義突出，溝通協(xié)作不緊密，致使治理分散，難以向公眾提供高效無縫隙的公共服務(wù)。如對流動人口免費(fèi)職業(yè)教育提供不足、隨遷子女難以享受均衡教育資源等。這種社會制度保障缺位與公共資源配置不均所產(chǎn)生的腐蝕性劣勢，進(jìn)一步加劇和固化了少數(shù)民族流動人口在城市中的弱勢地位，成為延滯城市融入的重要原因。

其次，文化差異是城市融入難的又一外因。文化沖擊理論認(rèn)為個體進(jìn)入陌生的文化場域，因失去對熟悉社會交流符號與手段而產(chǎn)生迷失、疑惑、排斥甚至恐懼的感覺。在跨文化適應(yīng)中，文化沖擊強(qiáng)弱程度與原生文化和陌生文化的差異成正相關(guān)。[43]177-182由于他們攜帶的原生文化、鄉(xiāng)土文化、農(nóng)牧文化、民族文化(如宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣、民族語言)與城市現(xiàn)代文化存在較大差異，當(dāng)其進(jìn)入新的生活場域，這些文化與現(xiàn)代城市各類文化碰撞產(chǎn)生較強(qiáng)的文化沖擊，他們會對城市文化產(chǎn)生排斥或不安，使其對城市的社會規(guī)范、價值觀、文化短期內(nèi)難以適應(yīng)。這種不適應(yīng)是雙向的，由于政府和社會對民族知識和民族文化宣傳不夠，市民缺乏對少數(shù)民族文化了解，從而易產(chǎn)生誤解和刻板的族際印象，并進(jìn)一步影響到城市對這一群體的接納。

可見，這種城鄉(xiāng)文化距離、異質(zhì)文化距離、現(xiàn)代傳統(tǒng)文化距離的三重疊加拉大了少數(shù)民族流動人口與市民的心理距離，也進(jìn)一步增加了他們?nèi)谌氤鞘械碾y度。

再次，個體平等融入能力不足是城市融入難的內(nèi)因。可行能力平等理論認(rèn)為人們有按自由的意愿過有價值生活的實(shí)質(zhì)自由，但對有些人而言，他們不具備參與社會發(fā)展進(jìn)程的基本能力(basic capabilities)，也就不可能有條件與機(jī)會創(chuàng)造有尊嚴(yán)的生活。[44]3-30[45]126-129少數(shù)民族流動人口大多來自偏遠(yuǎn)或落后的農(nóng)牧區(qū)，由于受價值觀和社會條件影響，普遍受教育程度較低，有些不能熟練使用國家通用語言，社會互動能力弱，這些因素共同作用造就了他們綜合素質(zhì)偏低的現(xiàn)狀，使其難以具備與城市居民共同參與社會競爭的平等能力，也很難獲得參與城市發(fā)展的機(jī)會和為自己創(chuàng)造良好生活的社會條件。顯然，他們?nèi)狈ζ降雀偁幠芰?dǎo)致其在城市社會處于弱勢，進(jìn)而使其很難創(chuàng)造和獲取與市民相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)地位和社會地位。社會交換理論認(rèn)為人際交往是社會資源的互換，而這種互換更強(qiáng)調(diào)“對等”。他們所處的弱勢社會地位限制著對社會資源的分配和占有，也影響著與市民階層的互動交往和向社會上層流動，這也成為制約族際交往與社會融入的無形“堅鐵”。顯而易見，缺乏平等競爭能力是阻礙他們城市融入的重要原因。

總之，制度排斥、文化沖擊、平等競爭能力薄弱三者相互疊加形成了城市接納與少數(shù)民族流動人口融入的障礙，阻礙與延緩了他們的城市融入。

三、少數(shù)民族流動人口城市融入的整體性治理

少數(shù)民族人口流動既是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，又是社會進(jìn)步和民族發(fā)展的重要標(biāo)志。[38]從當(dāng)前形勢看，我國東西部、城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民收入差距在短期內(nèi)還難以消除，隨著“一帶一路”等國家戰(zhàn)略的深入實(shí)施，地區(qū)間交流也勢必得到加強(qiáng)，因此，可以預(yù)期少數(shù)民族流動仍是未來發(fā)展趨勢，其服務(wù)管理依然是城市民族工作的重要內(nèi)容。

根據(jù)少數(shù)民族流動人口城市融入現(xiàn)狀，借鑒整體性治理理念，以解決融入治理碎片化問題為導(dǎo)向，嘗試設(shè)計城市融入整體性治理機(jī)制。本文提出的城市融入治理機(jī)制，涵蓋四個方面(如圖1所示)：一是縱向貫通。凸顯中央政府權(quán)威和領(lǐng)導(dǎo)地位，構(gòu)建縱向貫穿到底、責(zé)任落實(shí)到位的垂直工作機(jī)制。二是橫向整合。整合同級政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)相同公共管理職能于同一部門或構(gòu)建新的機(jī)構(gòu)；政府部門間、不同區(qū)域間加強(qiáng)協(xié)同，建立跨部門協(xié)作機(jī)制與跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制。三是多主體合作。政府與社會組織、社會成員個體建立跨界合作關(guān)系。四是法制保障。健全法律法規(guī)，依法明確治理主體權(quán)力邊界與責(zé)任歸屬。

(圖1)

通過三維一體的城市融入整體性治理機(jī)制，政府部門、社會組織、社會成員將共同致力于少數(shù)民族流動人口城市融入治理，促進(jìn)其在經(jīng)濟(jì)、文化、社會、心理、政治方面實(shí)現(xiàn)融入。

(一)政府維度：貫通整合與法制約束

1.構(gòu)建縱向政府貫通機(jī)制。有研究者對上海地區(qū)少數(shù)民族流動人口城市適應(yīng)程度進(jìn)行了定量研究，認(rèn)為制度因素比民族因素對其城市融入的影響更為顯著，[46]因此，促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)城市融入需要從制度保障入手，建立中央政府與地方政府縱向貫通機(jī)制，加強(qiáng)中央政府過程，凸顯中央政府權(quán)威，確保中央政府指令有效傳遞與有力執(zhí)行。具體而言，在中央政府與地方政府間，理順事權(quán)關(guān)系，建立國家民委與地方民族事務(wù)部門工作協(xié)調(diào)機(jī)制，監(jiān)督與指導(dǎo)地方民族事務(wù)部門貫徹執(zhí)行中央政策和決策部署；在地方不同層級政府部門間，建立縱向到底的垂直工作機(jī)制，由省級相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門牽頭，構(gòu)建省、市、縣(區(qū))、街道(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))、社區(qū)五級監(jiān)督和指導(dǎo)的服務(wù)管理工作機(jī)制。

2.構(gòu)建橫向部門整合機(jī)制。希克斯認(rèn)為，整合的程度越高，凝聚力就越強(qiáng)，各自為政就越少，連接就越緊密。[22]整合政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)相同公共管理職能或同級政府部門間相互重疊交叉的管理職能，優(yōu)化行政資源配置，進(jìn)一步提高政府公共管理效能。同一業(yè)務(wù)主管部門，可將不同內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)間涉及少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理的職能合并于同一內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或組建新的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。如甘肅、陜西、寧夏等省區(qū)設(shè)立的少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理辦公室。同級政府部門間相互交叉或同類行政職能整合，將其并入于同一部門或組建新的政府機(jī)構(gòu)。如在行政體制改革中，天津市為解決行政審批分散問題，率先在全國組建行政審批局，將各部門行政審批事項(xiàng)歸并于同一部門，實(shí)現(xiàn)集中辦理與一站式服務(wù)。協(xié)同是破除部門“各自為政”與分散治理問題的有效工具，強(qiáng)化黨政部門協(xié)同，構(gòu)建跨部門協(xié)作機(jī)制，形成由黨委部門牽頭，政府部門負(fù)責(zé)，相關(guān)部門實(shí)施，職責(zé)明確的工作機(jī)制。在實(shí)踐中，建立由黨委統(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭，民族事務(wù)部門負(fù)責(zé)，公安、教育、衛(wèi)計、民政、司法、市場監(jiān)管等相關(guān)部門協(xié)同的少數(shù)民族流動人口服務(wù)工作機(jī)制。

3.構(gòu)建跨區(qū)域聯(lián)動協(xié)作機(jī)制。流動人口是跨越一定時間長度與空間距離且未改變原有戶籍身份的社會群體，其空間位移的特點(diǎn)決定了流動人口涉及流入地和流出地兩個端點(diǎn)。[47]9克服其無序與盲目之流動，需兩地共享信息、共同發(fā)力、協(xié)同治理。支持跨區(qū)域跨行業(yè)有序流動，構(gòu)建少數(shù)民族流動人口跨區(qū)域聯(lián)動協(xié)作機(jī)制，[15]建立跨省區(qū)、跨省的設(shè)區(qū)市、跨省的縣區(qū)、跨省的街道間、跨省的社區(qū)間協(xié)作共管機(jī)制，加強(qiáng)流入流出地在教育培訓(xùn)、權(quán)益維護(hù)、信息共享、干部交流、矛盾糾紛調(diào)解等方面的協(xié)作配合。當(dāng)前，中國各省間、跨省的設(shè)區(qū)市間大部分簽訂了合作協(xié)議，建立了跨區(qū)域協(xié)作共管機(jī)制，有效發(fā)揮了區(qū)域協(xié)作治理功能。如新疆在流動人口輸出中，針對維吾爾族開展職業(yè)技能與語言培訓(xùn)教育，降低就業(yè)與語言能力薄弱造成的腐蝕性劣勢，鼓勵和支持他們跨產(chǎn)業(yè)跨行業(yè)就業(yè)，主動從第一產(chǎn)業(yè)向第二、第三產(chǎn)業(yè)流動。同時以干部交流的形式，派維吾爾族干部到東南沿海地區(qū)協(xié)助流入地做好維吾爾族流動人口服務(wù)管理工作。但是，縣、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、社區(qū)間建立跨區(qū)域(省)協(xié)作機(jī)制缺乏。因此，需要從少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理工作重心在基層的實(shí)際出發(fā)，加強(qiáng)跨省與省內(nèi)的縣、街道、社區(qū)間合作，建立協(xié)作共管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)流出地與流入地信息互通、共同導(dǎo)流、協(xié)同共治。

4.健全法律法規(guī)體系。完備的法律法規(guī)體系是依法治理的規(guī)范基礎(chǔ)和邏輯起點(diǎn)，是治理主體以法治思維和法治方式處理問題的基本依據(jù)。[48]鑒于當(dāng)前我國保護(hù)和促進(jìn)少數(shù)民族流動人口城市融入之法律法規(guī)不完善，多數(shù)地區(qū)均以規(guī)范性文件規(guī)范少數(shù)民族流動人口工作，這與依法治理民族事務(wù)之要求相符甚遠(yuǎn)，亟需從法律制度上解決。國家立法機(jī)關(guān)重啟城市民族工作條例和民族鄉(xiāng)行政工作條例修訂。在修訂草案中，充分結(jié)合當(dāng)前及未來民族工作發(fā)展趨勢，堅持一般性與特殊性相結(jié)合，完善和增加關(guān)于城市民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步教育、公共服務(wù)均等化、少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣保障等條款，體現(xiàn)“各民族平等對待、一視同仁”原則。以戶籍管理制度為標(biāo)志的城鄉(xiāng)分割制度是農(nóng)民流動的最大制度成本和城市融入的最大障礙。[49]151-167地方立法機(jī)關(guān)結(jié)合實(shí)際，從破解制約流動人口城市融入的戶籍制度著手，在地方立法中對流動人口的戶籍準(zhǔn)入適度放寬，從制度上確保少數(shù)民族流動人口與城市居民享有同等權(quán)利和義務(wù)。

(二)社會維度：跨界合作與輔助管理

社區(qū)是具有某種互動關(guān)系和共同文化維系力的人類群體及其活動場域，[50]232也是組成現(xiàn)代城市的基本單元，更是居民和流動人口的安身立命之所。社區(qū)作為城市基層自治組織與微型社會，流動人口的生活、工作與其密不可分，因此，社區(qū)既是城市融入的重要平臺，也是少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理工作的著力點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

1.政府部門與社會組織合作。社會組織是社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，非政府性、非營利性、公益性與獨(dú)立性等特征決定了其在現(xiàn)代社會治理中的重要地位。根據(jù)國家民政部公布，截止2017年底，全國共有社會組織80.3萬個，我國社會組織已進(jìn)入蓬勃發(fā)展階段。政府部門與社會組織開展合作，前提是釋放社會事務(wù)治理空間，提供更多參與公共事務(wù)治理機(jī)會，同時也要提供生長發(fā)育土壤，培育積極參與社會公共事務(wù)治理意識和擔(dān)當(dāng)社會責(zé)任之理性精神，增強(qiáng)獨(dú)立性，使之真正成為與政府對話合作的社會主體。其次，政府部門吸納與整合社會資源，鼓勵和支持社會組織參與城市融入治理，探索以資金資助或購買公共服務(wù)等方式與社會組織合作。在就業(yè)服務(wù)方面，流出與流入地人力資源和社會保障部門與科研院所、職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)合作，加強(qiáng)流動人口就業(yè)現(xiàn)狀調(diào)查研究，制定就業(yè)培訓(xùn)規(guī)劃，針對少數(shù)民族流動人口分層分類開展就業(yè)技能、政策法規(guī)、國家通用語言等培訓(xùn)，提高其市場就業(yè)平等競爭能力，逐步培育他們具備融入社會和參與社會進(jìn)程的能力。[45]126-129如以“拉面經(jīng)濟(jì)”聞名全國的青海省化隆縣，專門開展生產(chǎn)經(jīng)營清真牛肉拉面專業(yè)技能培訓(xùn)，有序向全國輸出大批具備一技之長的中青年勞動力。在維權(quán)服務(wù)方面，司法行政、民族事務(wù)、工會等部門與律師協(xié)會、商會、民族團(tuán)結(jié)促進(jìn)會等社會組織合作，幫助少數(shù)民族流動人口依法維權(quán)，有效化解矛盾糾紛和消除族際摩擦。受自身素質(zhì)等多因素限制，流動人口在勞動權(quán)益保障、依法維權(quán)等方面存在先天不足，如西北地區(qū)的建筑行業(yè)，公司拖欠建筑工人工資時有發(fā)生，部分少數(shù)民族流動員工會采取非理性、激進(jìn)、聚眾的方式討要工資，這種少數(shù)民族員工聚眾討薪的普通事件若處理不當(dāng)，也極易轉(zhuǎn)化為涉民族因素事件。對此類問題，需要民族團(tuán)結(jié)促進(jìn)會、老鄉(xiāng)會正確引導(dǎo)，積極協(xié)調(diào)，安撫工人情緒；也需要法律援助中心、律師協(xié)會協(xié)調(diào)社會法律服務(wù)資源，提供法律援助，幫助其依法維權(quán)。在心理健康服務(wù)方面，衛(wèi)生計生、民政等部門與心理援助專業(yè)機(jī)構(gòu)、志愿者服務(wù)組織、心理援助熱線合作，以社區(qū)為依托設(shè)立心理咨詢室，開展心理健康宣傳教育，對流動人口及時進(jìn)行心理疏導(dǎo)和援助。在合作中，政府部門提供服務(wù)場地和資助經(jīng)費(fèi)，社會組織提供心理健康咨詢與治療服務(wù)，這種互信互助的心理援助合作模式，既可消解少數(shù)民族流動人口的心理困境，引導(dǎo)和幫助他們培育理性、積極、健康的社會心態(tài)，提高融入城市的幸福感，也有利于激發(fā)社會組織服務(wù)社會的主動性和積極性，培育其參與社會公共事務(wù)意識與責(zé)任感。

2.政府部門與新社會企業(yè)合作。公共治理的核心在于多主體平等參與，實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)協(xié)商共治。[51]165-170新社會企業(yè)作為國家治理體系的有機(jī)組成部分，在社會治理中具有不可替代作用。大數(shù)據(jù)在社會各領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，不僅促進(jìn)了生產(chǎn)方式的快速調(diào)整，也倒逼著社會治理思維模式轉(zhuǎn)變，已成為現(xiàn)代城市治理不可或缺之工具。大數(shù)據(jù)因其所具有的廣泛性、動態(tài)性與精準(zhǔn)性等特點(diǎn)與社會治理主張的開放、參與、高效等理念高度契合，其與城市社區(qū)基層治理結(jié)合，將進(jìn)一步凸顯基層自治組織自治特點(diǎn)和提高專業(yè)化服務(wù)水平。在城市社區(qū)治理中，政府部門積極與大數(shù)據(jù)服務(wù)企業(yè)合作，借助大數(shù)據(jù)服務(wù)平臺，為社區(qū)構(gòu)建數(shù)字化、網(wǎng)格化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化的公共服務(wù)系統(tǒng)。一是建立流動人口信息數(shù)據(jù)統(tǒng)計系統(tǒng)，采集少數(shù)民族流動人口信息，準(zhǔn)確掌握其基本情況，打破信息流通壁壘，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門、跨層級信息共享。通過“相關(guān)性分析”，準(zhǔn)確預(yù)判少數(shù)民族流動人口規(guī)模、人口結(jié)構(gòu)、民族成分、地區(qū)分布，進(jìn)一步預(yù)測就業(yè)、住房、就學(xué)、醫(yī)療等相關(guān)公共需求，以此為城市公共治理決策提供重要參考。二是有效整合與重組社區(qū)公共資源，制定資源清單，推進(jìn)社區(qū)各類資源合理配置與高效供給，為居民提供差異化與個性化服務(wù)。社區(qū)可根據(jù)流動人口數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)計信息，針對不同流動人口需求，“一對一”推送就業(yè)、教育培訓(xùn)、子女入學(xué)、就醫(yī)、法律援助、心理咨詢等相關(guān)服務(wù)信息，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化服務(wù)。如深圳將社區(qū)微信平臺與公共服務(wù)中心結(jié)合，建立面向社區(qū)居民和全覆蓋社區(qū)所有公共服務(wù)的信息網(wǎng)絡(luò)平臺，實(shí)現(xiàn)社區(qū)各類服務(wù)事項(xiàng)網(wǎng)上辦理，形成了在線服務(wù)社區(qū)居民的“南山模式”。三是建立暢通的網(wǎng)絡(luò)民主協(xié)商機(jī)制，向社區(qū)民居提供虛擬公共空間和互動參與機(jī)會，促進(jìn)社區(qū)各民族公民在網(wǎng)絡(luò)公域有效互動和正確表達(dá)訴求，積極參與社區(qū)公共事務(wù)協(xié)商治理，逐步引導(dǎo)和培育社區(qū)各族居民線上互動意識，促進(jìn)各民族間相互理解、相互尊重、相互包容，從而重構(gòu)社區(qū)民族關(guān)系與構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)社群。四是構(gòu)筑社區(qū)共同體精神家園，利用社區(qū)智能化的公共服務(wù)系統(tǒng)，統(tǒng)籌與共享社區(qū)內(nèi)機(jī)關(guān)、學(xué)校等單位公共文化活動空間，鼓勵流動人口與社區(qū)居民共同參加娛樂文體活動，促進(jìn)各民族公民在輕松快樂的文化娛樂活動中互動交融，進(jìn)而增強(qiáng)其 “美人之美，美美與共”的認(rèn)同意識。五是構(gòu)建預(yù)警與監(jiān)測機(jī)制，通過網(wǎng)格化的數(shù)據(jù)資源管理方式，利用云計算精確分析社區(qū)各子系統(tǒng)相關(guān)問題，清晰素描社區(qū)不穩(wěn)定問題軌跡與成因，研判應(yīng)對與預(yù)防策略。

(三)個體維度：跨界合作與主動融入

1.政府部門與個體跨界合作。跨界合作被認(rèn)為是整體性治理的最高境界，[22]加強(qiáng)政府部門與社會成員合作，需從三方面入手。首先，培育公民參與社會治理意識。注重培育民眾公共責(zé)任理念、參與公共事務(wù)意識，喚醒和激發(fā)社會成員的城市主人翁意識，形成超越社會群體邊界的全局意識和責(zé)任精神，使其主動參與和融入社會事務(wù)治理。其次，吸納民眾進(jìn)入決策機(jī)制。將民主政治理念注入社會公共事務(wù)治理，鼓勵民眾積極參與社會公共事務(wù)，吸納其進(jìn)入公共事務(wù)決策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多主體協(xié)商共治社會事務(wù)。以現(xiàn)有聽證制度、人民代表大會制度、民主政治協(xié)商制度為基礎(chǔ)，吸納居民代表與少數(shù)民族代表進(jìn)入?yún)f(xié)商決策機(jī)制，與代表協(xié)商治理公共事務(wù)，尊重和保障流動人口權(quán)益，增強(qiáng)他們的城市主人翁意識和歸屬感。再次，發(fā)揮民族代表人士橋梁作用。民族代表人士是少數(shù)民族群體的精英，具有一定的社會聲望與信譽(yù)資本，對引導(dǎo)和促進(jìn)少數(shù)民族流動人口適應(yīng)城市具有正向引領(lǐng)作用。他們作為政府與少數(shù)民族聯(lián)系之紐帶，在法律范圍內(nèi)最大限度呈現(xiàn)其助力于政府治理社會之功效，需構(gòu)建政府部門與少數(shù)民族代表人士聯(lián)系機(jī)制，支持和鼓勵他們扮演好政府公共管理溝通的中間人角色。這需要深入了解與準(zhǔn)確掌握少數(shù)民族流動人口的實(shí)際需求，及時將有效信息傳遞至政府相關(guān)部門，為政府決策提供參考，也要發(fā)揮示范效應(yīng)，引導(dǎo)他們主動適應(yīng)城市生活。如寧波市鼓勵發(fā)展少數(shù)民族社會組織(少數(shù)民族聯(lián)誼會)，以此為平臺充分發(fā)揮民族精英作用，并形成了“1+9+N”服務(wù)少數(shù)民族的社會組織網(wǎng)絡(luò)。

2.個體主動參與和積極融入。城市融入是一個多向互動過程和多利益主體互動博弈之結(jié)果，[2]也是主體自我的再社會化(resocialization)過程。少數(shù)民族流動人口作為城市融入主體和被接納對象，實(shí)現(xiàn)城市融入既需要他者的包容與接納，更需要發(fā)揮自我的主觀能動性，須通過社會交互與主動學(xué)習(xí)，提高城市融入的社會資本與經(jīng)濟(jì)資本，最大限度發(fā)揮自致因素(achieved factors)積極作用與弱化先賦因素的消極作用。

第一，自覺參與社會交往。在與城市居民互動中，主動參與社會交往活動，擴(kuò)大族際交往范圍和社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建新的社會資本。通過交互促進(jìn)社會結(jié)構(gòu)漸進(jìn)性相互滲入，逐步由次級群體關(guān)系轉(zhuǎn)化為初級群體關(guān)系，生成具有理解、尊重、信任、包容等情感意義的社會關(guān)系，促進(jìn)其情感歸屬的“族外化”。當(dāng)前在全社會開展的民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動，是為促進(jìn)族際交往搭建的一個專門平臺，特別針對少數(shù)民族流動人口開展了一系列促進(jìn)民族相互了解、相互尊重、相互學(xué)習(xí)、相互幫助的活動，如新疆的“民族團(tuán)結(jié)一家親”、寧夏的“社區(qū)鄰里節(jié)”等富有特色的促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)活動。少數(shù)民族流動人口主動參與此類活動，在具體的活動中與市民交流互動，增進(jìn)與城市居民間的理解與尊重，消除彼此的心理隔閡與偏見，逐漸打破“內(nèi)卷化”交往形成的“族群邊界”，在潛移默化中逐步實(shí)現(xiàn)城市融入。

第二，主動接受社會教育。教育是一種孵化性運(yùn)作和人力資本獲得途徑，不僅有助于個人社會經(jīng)濟(jì)地位的提高，而且可以作為一種階層之間的準(zhǔn)入壁壘來消減下層對上層既得利益和各種生活機(jī)會優(yōu)勢的侵占、威脅和挑戰(zhàn)。[53]81積極獲取教育機(jī)會，通過提升自身與子女受教育水平，改變生存觀念，增強(qiáng)職業(yè)技能，提高參與社會平等競爭能力和經(jīng)濟(jì)收入水平，逐步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)融入。一方面，主動參與流出地、流入地政府、社區(qū)、企業(yè)開展的各類職業(yè)技能培訓(xùn)，提高職業(yè)技能和就業(yè)能力；另一方面，培育自學(xué)意識，在城市邊務(wù)工邊學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)城市的法規(guī)制度、城市的文化、專業(yè)技能等，促進(jìn)其理性、積極、主動適應(yīng)和融入城市生活。

第三，注重對隨遷子女的教育。引導(dǎo)子女與城市學(xué)生正確交往，學(xué)習(xí)尊重不同民族文化，與不同民族同學(xué)和睦相處。合理安排陪伴時間，關(guān)注孩子進(jìn)入城市后因生活場域改變引發(fā)的心理變化，疏導(dǎo)子女適應(yīng)城市生活過程出現(xiàn)的心理問題，提高自我情緒調(diào)解能力，幫助孩子健康成長與積極融入城市。

總之，少數(shù)民族流動人口實(shí)現(xiàn)城市融入，需要從全局考慮，以法制為保障，統(tǒng)籌社會各類資源，整合政府職能，建立多主體合作的整體性治理機(jī)制。

四、結(jié)語

在當(dāng)代中國，各民族向城市流動既是社會發(fā)展之需，也是歷史前進(jìn)之趨。少數(shù)民族流動人口已成為城市社會發(fā)展親歷者與實(shí)踐者，受社會文化外部因素與自身內(nèi)部因素相互制約影響，造成其難以適應(yīng)和融入城市的困難，如何破解城市“融入難”已成為當(dāng)前城市民族工作的重點(diǎn)與難點(diǎn)。習(xí)近平總書記指出，“對少數(shù)民族流動人口，既不能采取‘關(guān)門主義’的態(tài)度，也不能采取放任自流的態(tài)度，關(guān)鍵是要抓住流入地和流出地的兩頭對接。”立足新時代，我們要站在鑄牢中華民族共同體意識的高度，堅持普遍性與特殊性相結(jié)合，堅持各民族“一視同仁”與“尊重差異”相結(jié)合，堅持以人為本與依法治理相結(jié)合，推進(jìn)少數(shù)民族流動人口城市融入治理不斷創(chuàng)新。

本文認(rèn)為，城市融入的關(guān)鍵在于解決部門條塊分割、分散治理、資源配置不均等治理碎片化問題，對此，須借助整體治理理論工具與整體性治理思維，整合與重組各類資源，構(gòu)建城市融入整體性治理機(jī)制。在政府維度，構(gòu)建縱向貫通、橫向整合、跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制；在社會維度，構(gòu)建政府部門與社會組織、新社會企業(yè)合作機(jī)制；在個體維度，構(gòu)建政府部門與社會成員合作機(jī)制，以期提供高效無縫隙的公共服務(wù)，進(jìn)一步滿足他們在城市生活中的需求與激發(fā)城市主人翁意識，促進(jìn)其與他民族交往交流交融，促進(jìn)其在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、心理等方面逐步實(shí)現(xiàn)城市融入，從而使他們真正嵌入城市社會，成為真正的“城市人”。