新生代社區工作者的職業激勵與職業發展
——兼論面向社區治理現代化的干部培養路徑

□王德福

（武漢大學 社會學院，湖北 武漢 430072）

一、問題提出

社區治理是國家治理的基礎，社區工作者是社區治理的中堅力量。截至2020年底，全國社區工作者已達433.8萬人。《“十四五”城鄉社區服務體系建設規劃》（以下簡稱“《規劃》”）要求，2025年每萬城鎮常住人口基本實現擁有社區工作者18人，比2020年配置標準增加20%。廣大社區工作者在抗擊新冠肺炎疫情中發揮了巨大作用，習近平總書記稱其“充分彰顯了打贏疫情防控人民戰爭的偉力”[1]（p13）。《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》強調，要加強基層治理隊伍建設，研究制定加強城鄉社區工作者隊伍建設政策措施。《規劃》提出“十四五”期間啟動社區人才隊伍建設行動，健全社區工作者職業體系，建立崗位薪酬制度并完善動態調整和職業成長機制。構建面向社區工作者的更加完善的職業激勵體系，是推進社區治理現代化的題中應有之義。

社區工作者，一般簡稱“社工”①這個稱呼容易與“社會工作者”混淆，但為了表述方便，本文采用這個說法，表述中還會使用“基層社工”，兩者意思是一樣的。隨著很多地方推動社區工作者考取社會工作師證，“基層社工”與“專業社工”出現了身份交叉，但后者主要集中在社會工作專業機構，二者還是容易區分的。，是指通過政府招聘，在社區從事公共服務和社會治理的專職工作人員。社區工作者包括社區黨組織和居民委員會專職組成人員（俗稱的“居委會干部”）、負責某項或若干項公共服務職責的社區干事（有的地方稱為“專干”）、職能部門派駐社區的協理員等，近年來各地也陸續將專職網格員納入社區工作者管理。盡管社工群體是一個數量龐大的存在，但相關研究較薄弱。正如有學者指出，大量研究關注到社區結構的“形”，忽視了社區工作者這個核心動力[2](p163-169)。多數研究在“問題描述—原因分析—解決建議”框架內，呈現社工群體的職業困境，其共識是“兩低一窄”，即薪酬待遇低、社會認同度低、晉升通道狹窄[3](p18-27)，解決辦法也多從策略層面出發，如完善考核制度[4](p73-77)、加大資金投入支持力度[5](p77-83)等。這類研究對社工職業性質存在一些誤解，將其混同于一般職業，提出的建議表面看來有針對性，卻可能“南轅北轍”。

近年來，一些相對深入的研究開始注意到社工的身份和行為邏輯，揭示其在行政體制中的“從屬”“邊緣”地位，剖析其在體制與社會縫隙中的策略行為。王學夢將該群體稱為“社區代理人”，認為其角色自1949年以來經歷了“階級凈化型”“生產營利性”“職業經紀型”到“全能專業型”的轉變，當前基層社工已成為深度依附于科層組織系統的“行政化附屬”[6](p108-118)。劉莉等也認為基層社工出于“無職而有責”的身份失衡狀況，在經濟—社會、政治和關系網絡上對政府存在制度性依賴[7](p69-78，108-109)。許寶君指出基層社工處在壓力型體制結構之中，屬于“體制內邊緣性群體”，這塑造出其“非制度性軟抗爭”的行為邏輯[8](p97-103)。王海宇認為基層社工在結構性約束中呈現出能動性與結構性相結合的“有限度的自主”[9](p67-76，96)。孫旭友發現職業認同和定位等塑造了新一代社工刻意保持與社區距離的“脫域”風格，采取“去人情化”的工作方式，并分析了其可能對社區治理造成的影響[10](p49-55)。蘆恒則通過對社區干部的敘事實踐，刻畫了社區干部抱怨和夸大困境的“訴苦”現象，并富有啟發地揭示了“為什么基層社區干部工資低，又沒有‘體制內身份’，卻可以堅持做下去”的心理動因[11](p11-22，105-106)。在這些研究中，“體制”“結構”對社工來說似乎是消極的、限制性的，“從屬”“依附”“邊緣”“抗爭”等話語，折射出研究者對行政體制或明或暗的批判。包括前述研究在內，這些研究盡管確實“說出”了部分事實，卻都有“夸大”的嫌疑，因為其面臨以下解釋上的困境：現實中，社區工作者崗位對相當部分群體顯示出較強的職業吸引力，而且，盡管存在職業不穩定性，但畢竟有大量社工將其確立為終身職業，這應該如何解釋呢？

近年來，學界對于中國特色干部選拔和人事激勵制度與實踐進行了大量研究，很多研究關注到“臨時工”[12](p130-147，9)、“編外人員”[13](p100-106)、“政府雇員”[14](p24-38)等特殊群體。社工群體與這些群體有相似之處，都不屬于嚴格意義上的編制內人員，而且處于“基層”這個治理場域中。但社工又與其存在重要差別，比如，上述群體只是部門正式人員的補充力量，社工是社區的主體力量。社工雖不具有行政體制意義上的正式編制，卻具有政治體制意義上的正式地位，是執政黨基層戰斗堡壘的中堅力量，是國家與群眾聯系的“最后一公里”紐帶，是人民群眾當家作主的人格化代表。也是在這個意義上，對社工群體的研究就不能將其簡單等同于一般職業群體，而應該深入探討其內含的基層人事激勵與干部選拔邏輯及意義。筆者以為，學界目前尚未對社工群體的職業屬性給出契合本土情境的學理認識，因此對其特有的人事激勵邏輯存在誤解，過度夸大了困境，忽視了現有激勵機制的合理性及其隱含的基層干部培養與選拔意義，本文試圖彌補上述不足。“政治路線確定之后，干部就是決定的因素。”[15](p526)實現社區治理現代化，同樣需要從廣大社區工作者中培養和選拔一大批優秀社區干部，本文最后將對如何構建適應社區治理現代化需要的干部培養機制做些必要但簡要的討論。

二、社區工作者的代際更替與工作嬗變

作為一項正式職業，“社區工作者”是伴隨社區建設誕生的。1999年，民政部在《全國社區建設實驗區工作實施方案》中首次提出建立職業化的社區工作隊伍。2000年《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》中正式提出建立“社區工作者”隊伍。在此之前，只有“居委會干部”的說法。隨著社區職能的擴展，社會保障、社會救助、計劃生育等部門職能向社區下沉，社區工作人員超出“居委會干部”所能界定的范圍，需要用更具包容性的“社區工作者”來統稱社區工作人員。這里使用“社區工作者”指稱居委會和社區基層工作者，包括社區體制確立前的居委會時代的基層工作者。考察社區工作者群體與工作內容的歷史演變，有助于更恰切地認識其職業特點，理清“人”與“事”是如何相互塑造的。

（一）代際更替

1954年，全國人民代表大會常務委員會通過《城市居民委員會組織條例》，居民委員會體制正式形成。一直到2000年社區體制確立前，這段時間都可稱為“居委會時代”，2000年至今則進入“社區時代”。社區工作者的組成結構大致經歷了三次變化，呈現出明顯的代際更替特征，可分別稱為“老一代社工”“中生代社工”和“新生代社工”。

老一代社工，即俗稱的“居委會大媽”，其構成以職工家屬和家庭婦女為主，大多數是中老年女性，工作帶有較強的公益性，其報酬屬于“務工補貼”性質，標準較低。這一代社工橫跨多個重要歷史時期，其構成因時因地會有變動，比如上海曾經有社會閑散人員加入[2](p163-169)。“居委會大媽”成為全社會對其職業形象的集體記憶，她們留下了深遠的社區工作遺產，尤其是其工作方式和工作作風，至今仍然影響著一些老年居民對社區工作的評價和期待。從全國來看，老一代社工自20世紀90年代中期開始，陸續退出社區工作一線，開始被中生代社工取代，到21世紀初期，兩代社工的代際更替基本完成。

中生代社工是第一代職業化社區工作者，其構成以中年女性為主，是政府面向社會公開招聘的專職社區工作者，大多數屬于國企下崗再就業人員，社區工作從此成為一項正式職業。中生代社工最早產生于北京、上海等大城市，政府從國有企業從事黨群工作的中低層管理人員中，招聘了第一批專職社工充實到居委會中。隨著社區建設的展開，中生代社工逐漸成為社區的中堅力量。同老一代相比，中生代社工更加年富力強，受教育水平明顯提升①比如武漢市江漢區經過招聘后，社區居委會成員平均年齡由55歲下降到38歲，大專以上文化水平的從5%上升到20%。參見多吉才讓主編：《城市社區建設讀本》，中國社會出版社2001年版，第633頁。。中生代社工在21世紀初取代老一代社工成為社區主力，到2010年左右，中生代社工開始陸續被新生代社工替代。

新生代社工是當前社區工作的中堅力量，其構成以中青年人為主，女性仍然占多數。新生代社工主要包括兩個群體，一是初次就業的應屆大學畢業生，二是主動進行職業轉型的中青年。新生代與中生代社工的主要區別有兩點，一是新生代基本屬于主動選擇，而中生代較為被動；二是新生代的職業經歷與社區工作關聯度更弱，中生代則大多來源于國企，有過黨群工作經驗。同老一代和中生代相比，新生代社工的職業穩定性較差，但若細分初次就業群體和職業轉型群體的話，會發現二者的職業穩定性存在巨大差異，筆者將在后文深入探討。

三代社工的代際更替，背后反映的是城市社區治理的深刻轉型。社區治理轉型需要適配相應類型的社區工作者，社區工作者的代際更替又反過來塑造了社區治理風格的時代差異。

（二）工作嬗變

社區是基層治理的最小單位，是連接政府與社會的樞紐節點，實際集成了基層治理、基層自治、公共服務和居民生活等多種功能[16]（p47）。基于此，基層社工承擔的工作大致可以分為三類，行政任務、公共服務和居民事務。行政任務即政府交辦的需要在居民中貫徹實現并匹配相應考核要求的事務，既有城市管理等常規性事務，也有臨時性、階段性交辦的任務，比如城市創建、重大活動保障等。公共服務是政府面向居民提供的具有公共品屬性的教科文衛等民生類服務，主要涉及社會保障、民政、計生、文體、醫療衛生等方面。居民事務則指居民生活中產生的超出一家一戶解決能力，但又不屬于政府公共管理和公共服務范疇的社區性公共事務。上述類別并非截然分開，實踐中會有交差重合，但大致可用來認識和評估基層社工工作內容及其演變。

老一代社工工作內容的特點是技術化、文牘化程度比較低，行政事務和公共服務工作以面對面動員為主，可以與居民事務較好地融合起來，實際中甚至沒有明顯區分。客觀來說，老一代社工的管理和服務對象規模比較小，一個居委會管轄的范圍只有幾百戶，居民的主要事務在單位辦理，老一代社工就有足夠的時間和精力去做面對面的動員工作，能夠與居民建立起比較密切的關系，對居民的家庭情況、性格愛好等關鍵人格化信息較為熟悉。20世紀80年代開始，國家開始推進社區服務，社區承擔的任務量開始迅速增加，且其面對的群體結構也開始復雜化，老一代社工逐漸不適應新的工作需要。

中生代社工工作內容的最大變化是公共服務事項增多。這一時期隨著單位制解體，原本由單位承接的公共服務向社區轉移，城市社會保障和社會福利制度建立并向社區延伸，公共服務從動員型轉型為分配型，技術化、文牘化程度開始迅速增強，這也是政府招聘社工時對年齡和學歷提出更高要求的原因。這時期行政任務也在增加，社區行政化問題開始凸顯，但其嚴重性并沒有特別突出，社工仍有足夠的時間和精力去做面對面動員群眾的工作。這時期正處于劇烈社會轉型期，下崗工人再就業和社會穩定等壓力比較大，需要社工去做大量的社會情緒安撫和維穩工作，可以毫不夸張地說，中生代社工充當了“社會心理治療師”的角色，成為這一時期的城市“社會減壓閥”。

新生代社工工作內容的特點是各項事務全方位地空前增加，以技術化、文牘化、規范化為標志的社區行政化日益深重，工作負荷遠超前兩代社工。一方面，城市化發展到新階段，城市管理要求更加精細和高標準，社區承擔的行政任務迅猛增加，“創文”“創衛”等長周期、高強度任務向絕大多數城市蔓延，同時公共服務事項在總體成熟定型后也開始追求更加精細、規范的分配，除了國家層面的公共服務，具有城市特點的地方公共服務也隨著城市財力的提升而增加。另一方面，隨著住房市場化發展，新型商品房小區產生的業主維權、業主自治等事務成為社區工作面臨的新型挑戰，而2000年前的居住小區陸續老化，老舊小區管理也成為社區工作的重要內容。也就是說，新生代社工同時面臨文牘化工作和動員性事務雙重增加的挑戰。于是，社區內部會形成有趣的群體分工：以初次就業為主體的年輕社工應對文牘化工作，以職業轉型為主體的中年社工應對動員性事務。群體分工是正確認識新生代社工職業發展問題的前提。

基層社工的代際更替與工作嬗變表明，不能簡單用靜態僵化的視角看待其面臨的職業發展問題。社區工作是社工（“人”）與社區事務（“事”）的結合，人在變，事也在變。所做之事不同，做事之人從中獲得的激勵與發展就不同。社工的職業激勵，也就是人事激勵，本質上是實現人與事的匹配，即合適的人做合適的事。

三、新生代社工：職業分化與職業篩選

正如前文所述，現有研究幾乎都認為新生代社工遭遇到職業發展困境。筆者經過多年社區調研也發現，新生代社工普遍表露出“訴苦”“抱怨”“不滿”等情緒，大多數社區工作者都對職業現狀不滿。可是，也有相當多的社區工作者表達了較強的職業認同感與成就感。我們當然不能否認“問題”的真實性，但也不能把“問題”簡單化、擴大化，應該辯證地看待社工面臨的職業困境，尤其是要注意到其背后被掩蓋的職業分化與職業篩選功能。

（一）職業發展：困境還是分化？

社工面臨的職業困境，歸結起來大致表現在以下方面：

經濟待遇問題。從絕對收入來看，筆者調研的部分城市的普通社工月收入大致在2000—3000元，隨著工作年限和職務職級增加，做到社區主職干部，月收入相比普通社工可以翻番。許多城市還制定了獎勵政策，比如考取專業社會工作師可以給予每月不等的補貼。此外還有年終績效獎金和一些不確定的獎勵（如各類創建活動的獎金）。近年來各地都在提高社工收入，筆者所在的武漢市，就在2020年初之后大幅提升了社工待遇，全市社區工作者年人均應發報酬增加3.41萬元，達到7.36萬元。客觀上，經濟待遇不斷提高，可許多社工主觀上仍有不滿。這主要來自相對剝奪感和付出回報失衡。產生相對剝奪感是因為許多社工認為他們的工作負荷并不低于公務員，但經濟待遇差距懸殊。付出回報失衡是因為一些社工認為其收入與其工作投入不相匹配，特別是連續遇到重大行政任務需要長期加班，失衡感加劇。

發展前途問題。近年來，一些城市不斷完善社區工作者管理制度，比如武漢市為了給社工提供更廣闊的職業發展空間和更清晰的發展預期，制定了“四崗十八級”的職級體系。職務職級既能直接影響經濟待遇，還意味著身份地位的改變。社工職業體系內部的職業流動渠道是暢通的，普通社工到居委會成員再到副職、主職之間的通道是敞開的。社工對職業發展前途的不滿主要來自編制壁壘。社工屬于政府聘用人員，與公務員、事業編存在難以打破的編制壁壘。多年來，一直有地方在探索給予優秀社工事業編或考公考編的政策傾斜，但比例小，門檻高①以湖北省為例，全省在編社區工作者3.6萬多名，享受事業崗位待遇的2493名，有546名社區黨組織書記被聘為事業編制人員。參見《湖北546名社區書記聘為事業編制人員》，長江云http://news.hbtv.com.cn/p/2193978.html.。

職業倦怠問題。社工的職業倦怠表現為工作懈怠、無力和低成就感。許多社工陷入文牘工作中無法抽身，疲于應付，以至于形成一種工作慣習，即安于坐在辦公室里做文案工作，回避做群眾工作，不敢直面居民事務中的各類矛盾和挑戰，反而托詞于“行政事務纏身”。但是，這些工作難以產生價值和意義感，加劇了社工對職業的厭倦，并使其對待遇和發展問題產生更多怨氣。

與上述問題同時出現的是新生代社工較高的職業不穩定現象。這主要表現在前文所說的初次就業的普通社工身上，有些社工從入職開始就為換工作做準備，主要是參加公務員或事業編考試。筆者在調研中訪問了許多社工，他們表示，只要年齡沒有超限（一般是35歲，有的地方針對特定群體會放寬到40歲）就會一直考。這其中也有政策導向的影響，從“大學生村官計劃”開始，國家和地方政府就鼓勵應屆大學生到基層社區工作，可以享受公務員考試傾斜的照顧政策。按照一般的職業發展規律，初次就業的社工都是從負責某項公共服務工作開始，經過幾年的多崗位歷練后，如果表現較好，就可以作為黨委或居委會候選人，通過選舉后進入“兩委”班子，成為干部序列。職業不穩定不僅會打斷干部培養節奏，也會影響其所在崗位的工作，畢竟新人又要從頭開始熟悉各類政策和工作方法。另一類職業不穩定的群體是社區主職干部。筆者只在杭州調研時（2016年）發現過這一現象，當時上城區某街道五年時間里先后有四五位社區書記或主任辭職，一位已經工作十年的社區書記說“好多優秀的人都走了”“留下來七八個優秀的人怨氣都很大”。這批人正值年富力強，他們的離職原因并非是考編進體制，而是“下海”到企業工作。兩個群體職業不穩定問題的性質是不同的，不能混為一談。主職干部流失問題，筆者在其他地方調研時暫未發現，其涉及的干部培養選拔問題，后文再詳細討論。

新生代社工職業不穩定現象是否應視為問題呢？既有研究對此基本是肯定的，并將其與前述幾個問題關聯起來，認為應該通過提高待遇、拓展發展空間等解決問題。但在筆者看來，職業不穩定非但不是問題，反而是一種正常現象。職業不穩定并非社區工作獨有，而是一種普遍現象。社工的職業不穩定主要發生在初次就業群體中，而在職業轉型群體中并不明顯。換句話說，構成新生代社工的兩大主要群體在職業發展過程中出現了分化或分流，初次就業群體的職業忠誠度較低，更容易流失；職業轉型群體職業忠誠度更高，成為基層社工更可靠的中堅力量。把不穩定現象視為問題，進而提出的那些解決措施，實質上是在重塑社工職業。或者說，目前的經濟待遇水平和職業發展前途，已經構成了社工的職業屬性。筆者以為，我們需要在正確理解社工職業屬性的前提下，重新認識職業不穩定背后的群體分化現象。

（二）職業篩選

任何職業都存在兩種機制：篩選機制和激勵機制。篩選機制是一種“推力”，將那些不太適應職業需要的人篩選出去；激勵機制是一種“拉力”，讓那些適合職業需要的人留下來。兩種機制共同作用，實現人與職業的雙向匹配。當然，實踐中兩種機制不一定能完美發揮作用，難免出現錯配或配置低效。具體到社區工作，筆者認為其篩選機制大體上是有效的，職業篩選結果便是初次就業群體的流失與職業轉型群體的穩定，也就是前文所說的職業分化。相比之下，激勵機制還沒有充分釋放其效能，不過，其主要影響不在職業分化，而在職業發展，或者說干部成長，筆者將放在下一節討論。

社區工作的篩選機制就是其內生的“職業門檻”，是由其職業特性產生出來的。社區工作兼具行政性和社會性兩種屬性。行政性即國家下沉的行政任務與公共服務職能，其所需要的職業素養可稱為行政素養，要求社工具備較強的學習能力，能夠及時掌握不斷調整和日益精細化、專業化的政策法規知識，要具備適應日益現代化、規范化和技術化的常用辦公技能，還要具備項目和活動的策劃與組織能力。社會性即與基層社會中的各類群眾打交道的能力，其所需要的職業素養可被稱為社會素養，也就是通常所說的群眾工作能力。群眾工作能力是基層或者一線工作的基本能力，完成居民事務和國家任務都需要具備一定的群眾工作能力。行政素養和社會素養不是靜態的，是可以在工作實踐中逐步養成并提高的。從初始素養來看，行政素養可以通過學校教育和專門培訓掌握，但社會素養很難通過這種渠道獲得，更依賴于個體社會生活的實踐經驗。職業素養的后天提升也需要社工主動、積極地參與工作實踐，在實踐中鍛煉和積累經驗。

初次就業群體職業素養的特點是行政素養強，社會素養弱。職業轉型群體的行政素養并不一定比初次就業群體差，但其社會素養一般來說是更強的。社區在進行工作崗位分工時，一般是將初次就業群體安排在以行政事務為主的崗位上，將職業轉型群體安排在兼顧居民事務或者以居民事務為主的崗位上。這種分工方式有利有弊。利在于能夠發揮不同群體初始職業素養的比較優勢，弊端在于不利于職業素養的后天提升。專職做行政事務的社工，盡管也要接觸群眾，但更多是照章辦事，無法實質性地提高群眾工作的能力。相比之下，職業轉型群體在工作實踐中能夠得到更多素養提升的機會，從而更加適應社區工作要求。在社區中心工作中，所有人要打破日常分工，全部參與到群眾工作中，社會素養的強弱就會充分顯露出來。在社區工作環境中，中心工作比常規工作更容易塑造出職場壓力，這對初次就業的社工是不利的。正是在這個意義上，真正制約社工職業發展的不是那些表面問題，而是其職業素養的后天提升是否有充分的機會和暢通的渠道。在缺乏這種機會和渠道的情況下，社工的職業素養會被鎖定在一定水平上“內卷”，即工作負荷再多，也只是簡單機械的重復勞動，難以對其產生正向激勵，反而會放大其對待遇、壓力等直接問題的敏感性，從而被“推力”推走。

職業素養的篩選作用還體現在另一個方面，就是讓那些不適合或不喜歡群眾工作的人主動選擇離開。群眾工作所需要的社會素養與社交愛好和社交能力緊密相關。筆者在調研中經常聽到對年輕社工的一種評價，“現在有些年輕人比較宅，不夠主動”，這揭示了一種性格特質，即不夠外向，社交意愿低。性格特質無所謂好壞，關鍵在于是否跟職業需要適配。社區工作的職業素養恰恰要求社工具備較高的社交意愿和能力，一些人在了解到這一點之后，選擇主動退出也是正常的。

當然，除了上述兩種篩選外，前述社工職業存在的待遇低等問題，客觀上也發揮了篩選作用，讓那些更看重經濟待遇和職業前途的人離開社工隊伍，留下來的便是相對可以接受和容忍、本質上對社工職業更具熱情和忠誠的人。

正是經過這樣三個方面的篩選，社工隊伍不斷進行著自我凈化。這樣的篩選當然難免會出現一些差錯，但總體而言，仍呈現“局部流動、大局穩定”的結果。在一些地方，社工崗位甚至存在比較激烈的競爭，其職業吸引力并不低，也說明不能將其存在的問題簡單化。

四、混合式激勵與干部成長

社工職業的激勵機制在既有研究中尚未得到充分揭示，大多只注意到經濟待遇和職業發展空間。楊華認為基層人事激勵存在配套式激勵與內涵式激勵兩種類型，配套式激勵是指正式的、制度性的激勵機制，經濟待遇和職業發展空間就屬于此類激勵，其缺陷是越到基層激勵資源越稀缺，激勵效果就越差，因此基層發展出內涵式激勵機制，將工作人員的內部因素作為動力和資源，激活其自我實現的內在需求和動力，彌補配套式激勵的不足[17](p32-43)。兩種激勵類型的區分揭示出基層人事激勵的特性，基層所擁有的配套式激勵資源天然不足，這是由中國行政體制“責權利層級不對稱”決定的[18](p5-7)，某種意義上講是很難改變的。經濟待遇和職業發展空間等屬于典型的配套式激勵資源，其增加必然受“責權利層級不對稱”原理約束，存在“天花板”，僅從這個角度認識社工職業的激勵機制是不夠的。

社工職業的激勵機制是混合式的。不同于楊華的分類，筆者從激勵來源角度將其區分為體制激勵、自我激勵和社會激勵三個維度，社工職業的激勵來源于體制、自我和社會三個方面。既有研究大多局限于體制激勵，忽視了其他兩種激勵。應該說，所有職業激勵都存在混合性，但三種激勵的影響權重是不同的。從體制內工作來看，絕大多數職業的激勵是以體制內激勵為主的，其他激勵是附屬性的。但對于處于“體制邊緣”位置的基層社工來說，自我激勵和社會激勵是主要的，體制激勵反而是次要的。社工職業特有的混合式激勵機制，也塑造出與之相適配的干部成長路徑。

（一）混合式激勵

體制激勵即體制提供的物質待遇、職業發展、政治榮譽等激勵。老一代社工的體制激勵主要是政治榮譽，從中生代社工開始，物質待遇和職業發展的激勵作用開始建立并凸顯。體制激勵存在層級不對稱，越到下層激勵資源越少。基層社工獲得體制激勵存在明顯“天花板”，其體制身份是半正式的，性質上屬于聘用人員，進入體制內流動的渠道極其狹窄。按照正常發展規律，一位基層社工從入職開始，如果能夠進入社區干部培養序列，大概十年左右可以成長為主職干部，正值其職業黃金期。今后的職業發展空間只有兩條路：一是職位不變的情況下，更換到更重要崗位，比如從普通社區到重要社區、明星社區，蘇南一些城市還開放出街道內設部門的中層領導崗位來“制造流動”[19](p37-50+2)。二是獲得正式體制身份，或者獲得相當于相應級別體制身份的待遇。實踐中，第一種更容易操作，第二種渠道受到嚴格控制。

自我激勵是社工從職業工作中獲得的個性化體驗與回報，主要包括情感回報與價值實現兩方面。社區工作具有較強的情感勞動特征，而且屬于比較積極的情感勞動。社區工作的情感勞動是一種具有典型中國文化特色的人情化運作，一方面是指社工與社區居民之間在日常工作中結成的非正式人情化關系及其情感反饋，另一方面是其工作環境或者說職場環境的日常互動具有較強人情化色彩。“社區”是一種不同于“公司”“機關”等正式組織和科層組織的特殊職場，“分工不分家”“都是兄弟姐妹”等實踐話語背后，是“社區”職場的合作性關系和工作氛圍，同一般職場中競爭性關系與工作氛圍存在重要差異。除了情感反饋外，社區工作提供的價值實現意義也不容忽視。社區工作中包含非常強的“助人”“奉獻”意義，能夠產生被需要、被肯定的價值感。社區工作直接面向服務對象，價值實現同情感反饋可以即時獲得、直接體驗，并不斷再生產。不過對情感反饋與價值實現的需求程度、收獲多少具有較強個體性，主要取決于社工本人，且具有一定可選擇性，因此本質上屬于自我激勵。

社會激勵是指社工扮演的社會角色（主要是家庭角色）對其職業角色產生的正向反饋。人們同時扮演多重角色，職業角色和社會角色是最主要的角色。一般來說，工作與生活的張力很容易導致角色沖突，角色關系的平衡是個人進行職業選擇的重要考量。社工的重要職業優勢就是更有利于平衡角色關系，對那些社會角色任務較重的人來說尤其如此。具體地，社區工作同機關和企業工作相比，其比較優勢表現在以下方面：工作強度相對較低，工作節奏周期性明顯，往往只是在遇到中心工作或特定時間時，會出現階段性工作負荷驟增，比如低保工作是在每年年審期間工作量較大。當然，遇到突發事件，社區進入應急狀態后，工作負荷也會比常規時期驟增。2020年武漢就先后遭遇春季疫情防控、夏季防汛抗洪以及文明城市復檢等不間斷中心工作，但這種情況還是比較少見的。常規時期，社區工作是比較從容的，社工是具有一定工作自主權的。因此，社工就可以比較好地兼顧家庭事務。這尤其表現在女性群體身上，現代社會的“母職密集化”造成女性職業角色與家庭角色嚴重沖突[20](p61-67)，之所以會有大量女性在職業轉型時選擇社區工作，就是基于對社區工作比較優勢的認同。另外，社區工作對社工社會角色扮演也具有正反饋作用。社區工作的對象和工作方式等與個體的社會生活具有高度重合性，社區工作環境與日常生活環境都是居住的小區，社工在社區工作中積累的經驗有助于提高其對自身生活和角色扮演的反思能力和應對能力。

在體制激勵相對較弱的情況下，自我激勵和社會激勵產生了替代效應，塑造了社區工作的職業形象：跟群眾打交道，能夠照顧家庭。于是，全國各地普遍出現社區工作者女性化現象。混合式激勵也會產生職業篩選作用，那些將體制激勵看得比自我激勵和社會激勵更重要，或者對自我激勵與社會激勵需求較弱的群體，更容易選擇離開。新生代社工中，初次就業群體處于職業生涯起步階段，大多也還沒有組成家庭，尚未面臨職業角色與社會角色的沖突，其生命周期的階段性任務是為職業發展和組建家庭盡可能積累更多的資源，自然更看重體制激勵，其職業穩定性就會比較差，他們還需要通過試錯進行職業選擇。職業轉型群體就不同了，該群體大多處于家庭生命周期的關鍵階段，養老育小責任較重，家庭性別分工面臨重新抉擇，其結果就是女性選擇職業轉型，社區工作的自我激勵和社會激勵對其重要性就高于體制激勵。

（二）干部成長

在篩選機制和混合式激勵機制的共同作用下，社工職業與社工群體會實現雙向匹配，那些喜歡并且善于社交，社會性職業素養較高的群體，能夠從社區工作提供的自我激勵和社會激勵中獲得足夠的工作動力，成為社工隊伍中比較穩定的組成力量。實踐中，這個群體主要是通過職業轉型進入社區工作的中青年女性。當然，這不是說初次就業群體全部都會流失，如有些社工產生了職業認同感，愿意留下來，有些社工考編失敗，也會選擇留下來。因此，簡單說社工“兩低一高”，職業穩定性差，吸引力不足，是不準確的。筆者在蘇南和珠三角一些城市調研時發現，社工已成為當地年輕大學生初次就業的群體偏好之一。社工職業的社會形象并不差，前文所述的職業優勢已得到越來越多的社會認可，社工職業已具備“準白領”的社會地位。當然，其中確有相當一部分人是以社工職業為進入體制的跳板。從社區工作長遠發展需要來看，職業轉型群體應該作為社區干部培養的重點對象。

實踐中，社區干部一般是指社區黨組織與居民委員會成員，俗稱“兩委委員”。兩委委員有主職、副職和普通委員，目前社區黨組織書記和居民委員會主任一般實行“一肩挑”，副職設置一般是黨組織和居委會各1—2名，副書記和副主任可交叉任職，普通委員也大多實行交叉任職。絕大多數城市的社區干部由專職社區工作者構成，通過社區黨員和社區居民（或居民代表）選舉產生。杭州多年前開始試行居民委員制度，會提供1—2名居委委員會職數給社區居民，居民委員的主要職責是聯系居民、定時值班、接待群眾來訪，如遇到問題，可以直接解決，也可以向社區其他干部和書記、主任反映，政府為居民委員發放一定補貼。深圳曾實行居民委員會直選，居委會成員全部從居民中直接選舉產生，為保證黨的領導，居委會主任由社區黨組織書記兼任，副主任負責日常工作，主要就是組織居民開展文體活動和自治活動，社區工作者則進入社區工作站，承接上級政府安排的行政事務。深圳“居站分設”改革在全國影響較大，有許多城市借鑒，但基本只是借鑒了社區工作站經驗，實行居委會直選的幾乎沒有。從筆者有限的調研經驗來看，除深圳和杭州外，全國城市的社區干部都是從社區工作者成長起來的。

普通社工到社區干部的成長路徑是比較清晰的。首先要在社區干事崗位上經過若干年多崗位歷練。多崗位一般是“條線工作”與“社區工作”相結合，所謂“條線工作”即民政、社保、計生等自上而下下沉到社區的公共服務類工作，“社區工作”則是黨務、群團、文體宣傳、環境衛生、綜治調解等黨群與管理類工作。條線工作具有較強政策性和專業性，除非出現人員空缺，一般以穩定為主。近年來一些城市推行“AB崗”“全科社工”，即要求社區干事不僅能夠辦理本條線業務，還要熟悉其他條線業務，目的是讓居民來社區辦理相關業務時，可以找任何一位社工，提高辦事便利性。這種做法固然有利于鍛煉社工多方面能力，但也存在一定難度。所以多崗位歷練主要是調整和變換社區工作的分工，比如分管一段時間的環境衛生工作后，再去做一段時間綜治調解工作，目的是鍛煉社工的工作能力，讓他們更加熟悉社區工作情況，同時發現其專長。經過若干年歷練后，較為成熟和優秀的社工就可以通過街道考察，參與社區“兩委”選舉，若選舉成功，就進入社區干部序列。進入干部序列，一般就不再直接負責條線工作，而以分管社區工作為主，并且進入街道辦事處重點培養范圍，可以在全街范圍內流動。一般來說，每逢任期屆中或換屆前，街道都會調整部分社區干部的崗位，調整一般意味著對其有進一步考慮或提拔。

從干部成長階段來看，社區干事階段負責條線工作，參與社區工作。條線工作主要與街道辦事處對應部門打交道，面對群眾也是照章辦事，鍛煉的職業素養主要是行政素養。參與社區工作只是在熟悉和學習群眾工作方法，初步培養社會素養。在這個階段，一名社工是否具備社區工作所需要的社會素養要求，或者其社會素養提升的空間有多大，通過其參與社區工作中的表現基本可以判定。社工本人也會確立自我認知，進而對其職業發展空間形成判斷。職業分化就發生在這個時期。社區干部階段，社區工作分工就從“參與”升級為“分管、負責”，對其職業素養中的社會素養要求會大幅提高，同時其能得到的群眾工作鍛煉機會也會增加，工作能力迅速提高。

正如前文所述，對社工來說，社會素養要比行政素養更加重要。要想成為一名優秀的社區干部，必須具備較強的社會素養，善于做群眾工作。一旦具備了這樣的素養，社區工作所能提高的自我激勵和社會激勵也會產生更強的激勵效應，社工就會進入職業黃金期。

五、面向社區治理現代化的干部培養路徑

實現社區治理現代化目標，需要一大批能夠勝任社區治理現代化要求的社區干部。構建更加完善的社區干部激勵機制和培養機制，應該是社區治理現代化建設的題中應有之義。

城市社區治理體制自2000年確立以來，一直深受過度行政化的困擾。過度行政化對社區工作的影響是，基層社工主要精力分配在完成自上而下的行政任務和公共服務上，應對自下而上的居民事務的精力嚴重不足。其結果是，社區組織缺乏居民的廣泛認同，缺乏對居民自治尤其是住宅小區業主自治的有效介入，社區組織幾乎“懸浮于”基層社會之上；基層社工疲于應付各類行政事務，職業成就感和居民認同度低，不同程度產生職業倦怠，混合式激勵中的自我激勵和社會激勵效應無法充分發揮，放大了體制激勵不足的負面影響，一定程度上影響了社工職業忠誠度；基層社工陷入行政事務，無法深度介入和參與居民自治尤其是業主自治，也就難以獲得充分的群眾工作鍛煉，職業素養中的社會素養提升受到制約，影響了社區干部的培養和選拔。

因此，構建適應社區治理現代化要求的干部激勵和培養機制，就不能僅從提高待遇、拓展職業發展空間等體制激勵措施入手，治標不治本，治標的短期效果也會很快被抵消，社工對體制激勵的預期只會越來越高，直到觸及“天花板”，屆時治標也將無計可施。關鍵是要找到治本之策。治本之策，一破一立，相輔相成，缺一不可。“破”就是“行政精簡”，而非“去行政化”。多年來，各地一直在推進社區“去行政化”改革，但效果一直不理想[21](p32-38)，根本原因在于行政屬性已構成社區組織屬性之一，行政素養也是社工基本職業素養，“行政化”無法“去”掉。現實策略是精簡社區承擔的行政任務和公共服務職能，將街道辦事處和社區作為基層治理共同體[22](p84-89)，對二者職能分工統籌進行優化和重置，尤其是通過強化街道辦事處的行政治理與公共服務能力，減輕社區一級行政負擔，將社區從繁重的行政事務中適度解放出來，將主要工作放在更能發揮其優勢的居民自治事務上。

“破”的同時，要做好“立”的改革。過去一些地方在實施“去行政化”改革后，居委會被“邊緣化”，其原因就在于沒有找到介入居民自治事務的有效路徑。當前，社區居民自治最重要的領域是住宅小區管理，建立在物權法律體系基礎上的業主自治是其具體實現形式。但一直以來，業主自治陷入陌生人社會的“結構性困境”[23](p88-96)，僅靠業主群體自身力量，難以克服普遍的“搭便車”問題，更難以建立集體行動成功必需的“選擇性激勵機制”[24](p77-86)。社區組織有效介入業主自治的形式，筆者稱為“催化合作”，即社區組織承擔奧斯特羅姆意義上的社會合作“催化者”角色[25](p197)。催化作用的發揮關鍵在于識別和發現業主群體中的“關鍵群體”，將其動員出來，并為其提供有效激勵和保護。按照集體行動理論，關鍵群體是集體行動得以成功的關鍵力量，關鍵群體發揮作用的前提是能夠得到有效的激勵，并在其積極性受挫時能夠得到保護。陌生人社會難以內生出選擇性激勵，容易造成關鍵群體激勵失效而退出。社區組織的優勢在于，能夠提供比陌生人社會更穩定更有效的激勵與保護。

實現催化合作需要社工做好扎實的群眾工作。現代都市社會里，市民生活的獨立性、私密性程度高，以頻繁、親密的面對面互動為特點的傳統群眾工作方法不再適用。群眾工作方式必須轉型，社工的群眾工作能力也面臨新挑戰。老一代甚至中生代社工善于做群眾工作，這與當時仍然處于單位體制的時代環境有關，單位內相對緊密的人際關系和生活方式，為社工做群眾工作提供了客觀上的便利條件。新生代社工必須適應現代社會和居民生活特點，創新群眾工作方式。對新生代社區干部的培養，也應該重點鍛煉其在催化業主合作中的工作能力。具體來說，就是要熟悉居民，能夠將積極的關鍵群體識別出來，動員他們承擔業主合作的組織者角色，在必要的時候為其提供激勵和保護。以關鍵群體識別為例，傳統的群眾工作幾乎可以做到熟悉群眾的全部人格信息，比如家庭與工作情況、個人興趣愛好、脾氣秉性、社會關系等。現在居民的隱私意識增強，社工很難再去掌握居民全部的人格信息，熟悉居民只需要掌握其關鍵人格信息就可以了。關鍵人格信息就是影響社會合作的信息，比如其是否有公益心、是否具備作為社會合作組織者所需要的專業技能、是否遵守社區公共規則等，通過關鍵信息基本可以將關鍵群體識別出來。

在業主自治事務上發揮催化合作作用，現在的社區工作和社工的群眾工作不能平均用力、四面出擊，而應抓住主要矛盾，有所側重，從而起到四兩撥千斤的效果。住宅小區管理是居民關切度最高的事務，社工能夠做好這些工作，就能夠獲得居民的認可，社工職業的自我激勵和社會激勵也就可以為其提供超過體制激勵的工作動力和價值，再加上適度充實體制激勵措施，就可以建立起比較完善的職業激勵體系。如此一來，社工干部就能不斷成長和涌現，社區治理也能實現正向循環。