增值稅留抵退稅政策運行現狀及推進建議研究

文/劉小艷（上海成郗環保成套設備有限公司）

在稅制改革過程中，減稅降費政策不斷出臺執行，特別是2018年針對高新技術企業、先進制造企業等推行的增值稅期末留抵稅額予以退還政策，其在促進改革和優化營商環境方面作用顯著，但是，增值稅留抵退稅政策運行中仍存在一定的短板，完善增值稅留抵退稅政策并加快執行是當前稅制改革的主要任務之一。

一、增值稅留抵退稅政策概述及其運行意義分析

（一）增值稅留抵退稅政策概述

增值稅留抵退稅政策是在國內外經濟形勢、社會形勢以及稅務改革等的影響下提出和執行的，在增值稅留抵退稅政策全面執行期間，受經營環境影響和留抵退稅政策制度化影響，國家財政部門、稅務部門、海關部門等聯合出臺有關深化增值稅改革的公告文件，對增值稅留抵退稅政策的具體內容、要求規定等進行明確和強調，在公告文件中指出解除增值稅留抵退稅的行業限制，從2019年4月1日起對于符合增值稅留抵退稅政策要求的納稅人給予申請退還留抵稅額的機會。同時，《國家稅務總局關于辦理增值稅期末留抵退稅有關事項的公告》中詳細說明留抵退稅的基本流程和原則規定，為納稅人申請增值稅留抵退稅提供有效依據。

（二）增值稅留抵退稅政策運行意義

增值稅留抵退稅政策的運行意義主要表現為：第一，優化營商環境，吸引國外資本流入市場。根據資本逐利性來看，國外資本傾向于進入營商環境優質的國家，重視投資收益是否最大化、投資成本最小化，而影響投資成本的關鍵因素是稅收，具體反映為應繳稅額、納稅人遵從稅法規定而產生行政成本以及稅收遵從成本。近幾年來我國的營商環境質量快速提升，在世界多個經濟體中，我國營商環境較為優質，在世界排名靠前，但是，在對營商環境指標量化后，其中的納稅指標排名靠后，如果增值稅留抵不退將直接影響納稅指標排名和營商環境排名。因此，為引入更多的國外資本流入經濟市場，首要任務是通過優化納稅指標提高營商環境質量，全面實施增值稅留抵退稅制度，促使納稅指標排名提升，提高稅收競爭實力；第二，縮小區域財政收入差距，解決地區經濟發展不均衡問題。增值稅是財政稅收的核心，在稅收總額中占比將近40%，任何針對增值稅的政策都將影響財政部和各地區政府的收入，而且由于增值稅稅基流動性和各地區產業結構、經濟體量差異的影響，必然出現銷項稅形成地區和進項稅產生地區不同的問題，即在某一地區征稅，留抵稅額在另一地區。實行增值稅留抵退稅政策對各地區財政收入分配影響較深，假若留抵不退，則將因生產力、經濟實力差異導致各地區財政收入不均衡，地區經濟差異過大，加劇社會發展和經濟發展矛盾。因此，為縮小各地區財政收入差距以及解決各地區經濟發展不均衡的問題，必然要實行增值稅留抵退稅，將超額進項稅退還給納稅人。

二、增值稅留抵退稅政策運行現狀

（一）針對特定納稅人、涉稅事項實施留抵退稅政策

早期留抵退稅政策適用于特定納稅人的涉稅事項，納稅人的留抵稅額基本是一次性退還，此階段的增值稅留抵退稅政策內容完善性、規范性不足，作用范圍小，但是為后續的留抵退稅制度化夯實基礎。

比如，政府部門為了扶持和鼓勵集成電路行業發展，針對其在經營過程中因采購高價值設備而引起的增值稅進項稅占用資金問題，從2011年開始面向集成電路相關企業對外采購設備產生的增值稅留抵稅額進行退稅返還。

（二）對于部分行業的存量留抵稅額實行退稅

在營改增全面執行以來，增值稅抵扣鏈條已經在所有行業中打通，納稅人經營過程中產生的增值稅留抵稅額逐年增長，雖然減稅降費政策不斷提出和執行，但是高額的增值稅留抵稅額并未使納稅人的稅負顯著降低，仍然深受稅負過重的困擾。為進一步深化減稅降費政策作用，在2018年相關部門將增值稅留抵退稅政策適用范圍逐步擴大至制造行業、現代服務行業、電網企業等，按政策要求的比例面向符合條件的納稅人企業退還2015-2017年的存量留抵稅。此項舉措表明我國的增值稅留抵退稅制度建設更進一步，留抵退稅范圍將不再局限于特定納稅人、涉稅事項，影響范圍擴大，同時精準解決存量留抵稅額過多問題，解決納稅人的稅負沉淀，減輕其稅負壓力。

（三）全行業實行增值稅留抵退稅政策

2019年4月1日增值稅留抵退稅制度在全行業范圍內試行，相關部門通過對財政承受力、騙稅風險進行研判，針對申請增值稅留抵退稅的納稅人制定條件，并且規定按照60%進項稅比例退還增量留抵稅。同時，政府對增值稅留抵退稅的資格條件、退稅額計算、退稅程序、出口退稅申報等提出明確規定，方便納稅人按流程操作。現階段國內增值稅留抵退稅政策基本完善，留抵退稅制度全面實行，行業限制已取消，退稅申請操作指引清晰，現代增值稅管理制度基礎已基本建立，增值稅管理已向國際發展趨勢靠攏。

三、增值稅留抵退稅政策推進建議策略

（一）拓寬政策限制條件，制定長期留抵退稅制度

增值稅留抵退稅政策的落實執行效果直接影響財政分配，在財政資金有限的條件下，增值稅留抵退稅政策是否合宜、是否惠及各行業領域、是否可以促進經濟發展，都是目前稅制改革的重要課題。

目前增值稅留抵退稅政策符合我國基本國情，從國家層面來看，政策相對合理，但是，從納稅人角度分析，增值稅留抵退稅中的限制條件，無疑對納稅人享受優惠造成阻礙，對此，為進一步強化增值稅留抵退稅政策在減稅降費方面的效力，政府部門可在考慮實際環境的基礎之上，適度拓寬政策限制條件，進一步加大留抵退稅力度。

具體建議如下：

第一，將“連續六個月均產生留抵稅額”條件調整為“留抵退稅額累計達到50萬”，避免納稅人在前五個月均產生高額增值稅留抵稅額而第六個月未產生留抵稅額的情況下無法通過留抵退稅申請；

第二，拓寬納稅人納稅信用等級限制，可將納稅信用等級為M級的納稅人納入政策適用范圍，以此避免M級納稅人因新采購物資而產生大量留抵稅額卻無法享受退稅政策的情況；

第三，取消退稅計算時的60%比例限制條件，現階段的留抵退稅政策主要針對增量留抵稅額，而增量留抵稅額的體量有限，加之農業、服務業等行業在經營過程中所產生的增值稅留抵稅額較少，因此，取消60%比例限制條件是財政可承受的。

我國對增值稅留抵退稅政策的優化調整從未停止，最后必然形成相對完善、可長期留存的增值稅留抵退稅制度，在制度形成期間，需要建立政策制定、執行、反饋循環系統，從而精準優化政策內容，提高政策的實用性。

在政策制定、執行、反饋的循環系統中，反饋環節最易被忽視，增值稅留抵退稅政策在執行期間客觀存在滯后性，政策內容落后于稅收實際，從而出現政策與實際剝離的風險，因此，應當盡快建立完善的反饋機制，快速地將增值稅留抵退稅政策執行中產生的問題反饋至相應部門進行處理，夯實建設長期留抵退稅制度建設基礎，強化基層稅務機關的執行力。關于增值稅留抵退稅政策執行反饋工作，在實務中應當注意以下內容：

第一，深度調查政策執行機構的意見、基層部門稅收執法問題，將意見問題整合匯總后向上級部門反饋；

第二，基層稅務機關所反饋的政策運行問題，以及納稅人意見，需要經專人整理后傳遞給各稅收業務司局，由其對信息進行研判處理，并將處理意見下達至各處；

第三，各基層部門收到處理意見之后進行落實，在實際征管中進入下一循環。完整的循環系統能夠實時調整增值稅留抵退稅政策，摸索建立適合國情的長期留抵退稅制度，逐步提高政策運行質效。

（二）借助信息化手段精簡政策執行流程

增值稅留抵退稅政策的執行流程越復雜，則政策執行效率越低，整體效益難以達到預期，影響基層稅收執法機關和納稅人的政策執行積極性，對此，建議采用信息技術手段進一步簡化增值稅留抵退稅政策執行流程，最大限度地降低政策執行難度和成本。首先，推行線上辦稅，縮短辦理增值稅留抵退稅的時間，降低退稅成本以及執法人員的工作壓力，在辦理增值稅留抵退稅過程中充分利用信息技術手段，便于納稅人快速了解政策內容、退稅流程、退稅計算等，并且實時關注退稅業務辦理進度；其次，利用信息管理系統對增值稅留抵退稅申請執行過程進行審核，基于增值稅期末留抵退稅中的風險點建立風險模型，將其融入金稅四期系統，在處理納稅人退稅申請時，由系統自動審核風險點，向存在風險的納稅人提醒風險點，警示稅收管理人員在審批時重點核查相關風險，判斷是否通過審批。

（三）建立政策執行績效考核標準

通過績效考核能夠促進提升增值稅留抵退稅政策執行效率，以及政策執行積極性有效減少政策執行期間的不作為現象。針對增值稅留抵退稅政策執行建立績效考核標準，具體可從以下幾方面入手：

第一，設計差異化績效考核標準，增值稅留退稅政策目前面向全行業，而且納稅人的經營規模、經營業務類型、經營情況、進項稅構成、銷項稅構成等各有不同，申請增值稅期末留抵退稅的額度也有所差異，如果統一規定退稅業務辦理時間，則可能出現部分納稅人無法成功辦理留抵退稅業務。對此，應當在固定辦理時間基礎之上，提出可申請延期政策，便于經營業務復雜、申請退稅額度較高的納稅人可向當地稅務機關申請延期退稅，如此即可保證納稅服務和納稅時限不受影響，也可實現人性化稅收執法，給予存在特殊情況的納稅人充足的繳稅時間。同時需要在稅收管理系統內設計監督模塊，對超期辦理的退稅業務進行跟蹤監管；

第二，突破固定形式標準，將增值稅留抵退稅政策執行績效考核落在實處，建議相關部門對績效考核標準形式化問題進行解決，比如，將人工指導納稅人增值稅期末留抵退稅，調整為利用稅務企業號、信息管理平臺等形式向納稅人推送政策、可申請的退稅額度、申請方法程序、申請時間限制等，再利用手機短信向納稅人提醒查收相關信息。同時，針對部分行業的100%退稅規定，在此基礎上加入容錯區間，并對留抵退稅金額多且時間長的納稅人重點指導，要求其保留相關資料以待查驗，對于留抵退稅金額較少或時間短的納稅人，則可靈活退稅或是繼續留抵；

第三，建議增加質量性標準的權重，目前對于增值稅留抵退稅政策的績效考核標準主要停留在時間和完成度等數量性標準，建議增加留抵退稅審批質量標準，從嚴控制審批工作，嚴防不作為風險。

（四）配備優質人才適應政策執行要求

人才是執行增值稅留抵退稅政策的關鍵基礎，在政策執行期間基層稅務機構的員工對政策執行效率起決定性作用。

就目前實際情況而言，基層稅務機構中人才缺口較大，對此，相關部門在人才資源分配時應當適度向基層稅務機構傾斜，均衡稅務機構人員的工作量，減輕員工的工作壓力。針對基層稅務機關人力資源分布不平衡問題，應當及時采取有效措施進行調整，比如，在分配人力資源時，將稅務機構人均管戶數量作為主要的分配標準，適度增加人力資源分配數量，配備足夠多的優質人才，在增值稅留抵退稅政策執行中形成合力。

（五）引入稅務中介機構協助企業執行政策

在西方國家，引入中介機構協助執行稅收政策、完成征納已是常態，但是，我國稅務中介行業的發展尚未成熟，市場中的稅務中介機構質量參差不齊，稅務中介機構按照節稅比例向企業收取服務費用，一般情況下節稅比例越高，則收費越低，通常懂得風險控制的中介機構，往往選擇與企業協商合理的服務價格，不按比例收取費用，如此即可控制自身風險，也可控制企業風險，但是部分中介機構風險控制水平低，且在利益驅動下，對企業的計稅基數進行調整，以此增加節稅額，期望多收服務費用，導致企業面臨補稅、滯納金、罰款等風險。同時國內大多數納稅人無法長期聘用專業財稅人員，缺少專業人員則難以應對增值稅留抵退稅政策執行，如果納稅人能夠從相對專業的稅務中介機構中聘請財稅會計，既能夠合規申請增值稅期末留抵退稅，依法納稅，也能夠促進國內稅收事業更上一層樓。因此，政府部門可鼓勵稅務中介機構發展，并對其采取監督管理措施，逐步完善對稅務中介行業的監管，將稅務中介機構作為納稅人和稅務機關的溝通橋梁，充分發揮稅務中介機構的作用，利用其規范征納行為，提高稅收經濟效率，同時促進提升納稅人的增值稅期末留抵退稅申請規范性以及會計處理合規性，切實保護征納雙方的合法權益。

四、結語

綜上所述，隨著稅制改革持續深化，各級稅收機關積極執行稅收優惠政策，促進發揮稅收在國家治理中的作用，在市場經濟高質量發展要求下，現階段國家減稅降費力度不斷加大，逐步強化減稅效應，通過擴大減稅降費范圍、力度支持市場經濟發展，不斷增加的減稅降費需求促使增值稅留抵退稅政策穩定運行和發展。

增值稅留抵退稅政策能夠有效解決納稅人現金流壓力過大問題，支持納稅人加大產業投資力度、技術設備創新，進一步激發市場活力，為國內市場發展、營商環境優化奠定基礎，輔助實現國家提出的穩定市場、保證就業、助企紓困目標。