財稅政策助力頁巖油上產步入快車道

近十年來，頁巖氣這一神秘的氣體，成為能源界最熱的詞匯，并且改變了全球能源格局。

美國能源情報署（EIA）預測，中國頁巖氣儲量約占全球20%，高達36萬億立方米，位居世界第一。世界能源研究所（WRI）研究表明，中國頁巖氣儲量高達30萬億立方米以上，居全球第一，幾乎是美國的兩倍。相比幾十萬億立方米儲量，我國頁巖氣勘探開采尚屬新領域、新大陸。“我國頁巖油開發存在前期投入資金高、風險高、技術難度高的‘三高’特點，經濟有效開發難度大。為了端穩‘能源飯碗’，必須加大頁巖油勘探開發，進一步提高國內油氣自給能力。”全國人大代表、中國石化總經理助理孔凡群建議，一是實施頁巖油開發財政補貼政策。類比頁巖氣、煤層氣，出臺鼓勵支持頁巖油勘探開發的補貼、稅收減免政策。二是給予頁巖油開發資源稅優惠政策。根據《資源稅法》規定，對低豐度、三次采油、深水油氣田及稠油、高凝油實行不同程度資源稅減征政策，頁巖氣資源稅減征30%。建議將頁巖油納入減征范圍，鼓勵企業加大勘探開發力度。

目前國內具備頁巖氣獨立勘測開發能力的企業僅有中國石油和中國石化。中國石油擁有頁巖氣礦權11個，面積5.1萬平方千米，其中在四川盆地及鄰區頁巖氣礦權10個，面積4.6萬平方千米；頁巖氣生產主要布局在長寧、威遠、昭通三個地區，2020年累計投產井數超過820口，建成150億立方米的產能。中國石化涪陵頁巖氣田于2012年12月開始建設，2018年、2020年、2021年累計產氣分別突破200億立方米、300億立方米、400億立方米，大踏步邁過4個百億產量階梯，實現跨越式發展。

“我國頁巖氣開發總體取得的成績還是令人滿意的，僅用了10年左右時間，完成了從大區評價，到早期勘探開發試驗，到現在的規模化生產。去年產量超過百億立方米。但如果與美國7000多億立方米相比，自然差距較大；與國內與日俱增的天然氣需求相比，也存在較大距離。因而，加速我國頁巖氣開發，不僅需要政策扶持，還需要更多油氣公司參與。”中國工程院院士邱愛慈表示。

“我國頁巖氣開發面臨的問題：一方面是成本高；另一方面，由于我國頁巖氣富集區地質條件復雜，從而導致開采技術難題。”馬永生表示。

“在價格、產量、經營成本相對固化的情景下，頁巖氣開發項目盈利能力敏感性因素是：財政補貼、投資控制、稅收優惠。與美國對于非常規天然氣在財政補貼和稅收優惠、基礎研發支持、金融支持、價格優惠上的政策相比，我國相關政策在力度、對象范圍、時效、層次、多元性方面都有差距。”中國石油規劃總院經濟所所長徐東表示，從建模分析可以看到，頁巖氣開發項目盈利能力敏感性因素排序應該是：財政補貼＞投資控制（支持）＞稅收優惠。也就是說，在頁巖氣價格、產量、經營成本相對固化的情景下，關注程度應該從政府財政補貼、基礎投資支持、稅收優惠依次降序排列。

可見，在當前條件下，財政補貼是推動頁巖氣開發最主要影響因素。

目前，國家對頁巖氣行業扶持主要體現在財政補貼和稅收減免兩個方面。財政部文件顯示，2012年至2015年中央財政補貼標準為0.4元/立方米。“十三五”期間，頁巖氣補貼標準調整為前3年0.3元/立方米、后兩年0.2元/立方米。2016年至2018年，國家給予每立方米頁巖氣0.3元的補貼，2019年至2020年，降低到每立方米0.2元。

一個產業從雛形到成熟，表面上是市場需求和技術推動，實際上是政策導向的結果。政府調整稅負杠桿，更多是體現政策對產業的價值取向：是放水養魚還是竭澤而漁？目前我國天然氣對外依存度超過45%，預計未來一段時期，我國天然氣消費需求保持旺盛，供應形勢依然趨緊。而從供給側來分析，天然氣進口終端和儲氣庫建設都無法在短期內見到效應，常規氣產量增長乏力，煤層氣上產緩慢，致密氣資源量有限，頁巖氣將肩負起國內天然氣保供的重任，亟需快速上產。而要激活市場活力，推動資本向非常規天然氣領域傾斜，政策導向是不二的選擇。