協同治理視域下城市建筑垃圾處置對策研究

程穎卿

(廣西財經學院研究生院，廣西 南寧 530003)

1 概述

隨著我國城市化進程的不斷加快，城市建設如火如荼地進行，舊城改造、新區開發及市政基礎設施建設遍地開花，但隨之產生的建筑垃圾也以驚人的速度在增長。相關數據顯示，近年來，我國城市建筑垃圾的年均產量超20 億t，約為生活垃圾的10 倍，在城市固體廢棄物總量中約占40%[1]。長期以來，建筑垃圾產量大、難消化，其處置問題成為現代城市治理的一大難點。

建筑垃圾是指構筑物(所有類型的建筑物及市政基礎設施) 在新建、修建、擴建和拆毀活動中產生的廢棄物[2]，主要由混凝土塊、碎石塊、廢砂漿、渣土、磚瓦碎塊、瀝青塊等組成。我國傳統的建筑垃圾處置方式以簡易填埋和露天堆放為主，粗放的處理方式不僅浪費自然資源，還對生態環境造成了嚴重破壞，阻礙了經濟社會高質量發展。為加強建筑垃圾治理，2018 年3 月，住房和城鄉建設部組織上海、南寧等35 個城市(區) 開展建筑垃圾治理試點探索工作。試點城市因地制宜開展建筑垃圾綜合治理，積累了一定的創新治理經驗。有數據顯示，截至2019 年底，我國建筑垃圾資源化處置率約為35% ～40%[3]，遠低于日本(97%) 、歐盟(90%) 、美國(70%) 等發達國家和地區[4]。黨的十九大報告指出，要著力解決突出環境問題，加強固體廢棄物和垃圾處置。建筑垃圾作為我國城市單一品種排放數量最大、最集中的固體廢棄物，其產生及處置涉及資源利用、能源消耗、生產建設、社會管理等諸多領域。因此，實現建筑垃圾處置的協同治理，構建政府主導，企業為主體，社會組織積極參與的協同治理系統，是解決建筑垃圾處置難題的有效對策。本文通過對城市建筑垃圾處置現狀進行分析，運用協同治理理論的基本內涵，探討解決建筑垃圾處置困境的協同治理路徑。

2 城市建筑垃圾處置現狀

1) 建筑垃圾產出持續增長。目前，我國各大城市正值快速發展更新之際，伴隨著城市日新月異而來的建筑垃圾產量也在高速增長。在增速方面，從2006 年到2014 年，我國建筑業房屋施工面積呈指數型增長。在建筑垃圾總量方面，有數據顯示，我國建筑垃圾年產出量約為15 億t ～25 億t。據前瞻產業研究院發布的《中國建筑垃圾處理行業發展前景與投資戰略規劃分析報告》顯示，未來十年我國建筑垃圾產量將持續攀升。2026 年我國建筑垃圾將突破40 億t，2030 年將達到73 億t[5]。

2) 建筑垃圾處置現狀。面對龐大的產量，我國的建筑垃圾處置能力卻不容樂觀。當前，我國建筑垃圾主要采用回填標高、圍海造地、堆山造景和回收利用等處置方式，簡單填埋仍是當下建筑垃圾處置最主要的方式。自2018 年全國35 個城市開展建筑垃圾治理試點工作以來，政府及企業通過多方探索實踐，推進了建筑垃圾的綜合治理工作向縱深發展。為加快我國建筑垃圾綜合治理，國家及地方政府出臺了一系列有關建筑垃圾減量及資源化利用的法律法規; 制定了相關政策促進建筑垃圾的綜合利用，構成了我國建筑垃圾管理的法律規范體系。在政策推動下，部分城市開始規劃或興建建筑垃圾資源化處理廠，積極開展建筑垃圾減量化、資源化、產業化布局。此外，在政府的扶持下，有關建筑垃圾處理的專利技術也得到了快速發展。

有數據指出，2018 年以前我國建筑垃圾資源化率不足10%，近幾年，部分試點城市在推進建筑垃圾處置方面積累了一定經驗，建筑垃圾資源化利用率達到了35% ～40%。但相較于歐美日韓等發達國家的70% ～97%，仍存在明顯差距。目前，我國建筑垃圾處置存在以下三方面的問題:

a．處置能力不足。我國僅有部分城市的建筑垃圾資源化處置率為40%左右，60%以上的建筑垃圾主要依靠填埋。這對土地資源和生態環境均產生不良影響，處置能力與處置率亟待提升。

b．處置過程薄弱。當前，首先，我國各級政府對建筑物的管控力度較弱，建筑物的平均壽命不到40 a[6]，而歐洲建筑物的平均壽命可達到80 a 以上。大量的“短命建筑”產生了海量建筑垃圾。其次，我國建筑垃圾缺乏源頭分類管理，目前仍以混合收集為主，增大了無害化、資源化的難度。最后，我國現階段的處置消納技術落后，再生產品推廣應用較少，消納場及設施建設滯后，直接導致了建筑垃圾的無害化、資源化的發展。

c．處置效果不明顯，我國建筑垃圾處置距實現“減量化、無害化、資源化”的目標還有很長的路要走，社會效益及經濟效益尚未顯現。尤其是在建筑垃圾治理政策、處置技術、回收利用體系建設和過程管理等方面還存在很大的可提升空間。

3 建筑垃圾處置問題根源分析

1) 協同治理理念尚未形成，多元主體尚未形成共同目標。

富馬酸喹硫平首先由英國阿斯利康制藥公司研制并于1997年在美國上市，2000年進入中國市場，商品名為思瑞康（Seroquel）。富馬酸喹硫平在水極微溶解，按照生物藥劑學分類系統（BCS）（Amidon1995）為2類即低溶解性‐高滲透性藥物，溶出可能是限速藥物吸收的步驟，會直接影響到藥物在體內的吸收與利用。因此溶出度試驗是評價口服固體制劑內在質量的重要手段，同時也是評價藥物在體內釋放及吸收的有效方法之一［4‐6］。本文通過與國外原研制劑在4種不同介質中溶出曲線的比較，以期為質量一致性評價工作以及該制劑生產工藝提供參考，同時對自研富馬酸喹硫平的臨床安全用藥有效提供重要依據。

建筑垃圾的處置是復雜的系統性事務，涉及到資源利用與消耗、生產建設、社會管理等諸多領域，需要政府、企業、科研機構、社會組織、公眾充分發揮各自的資源優勢，制定科學、完善、有效的治理規則，采取行之有效的治理措施，達到治理目標。建筑垃圾治理主體間合作目標一致，方能使得各主體積極互動，協同合作有效整合多方資源，促進建筑垃圾協同治理的良性發展。

然而由于參與建筑垃圾治理的政府、企業、科研機構、社會組織、公眾等多元主體在相對獨立、封閉的體系下運行，在價值追求、組織文化、治理理念等方面存在較大差異，難以形成彼此認同的價值目標。當前我國建筑垃圾治理過程中，利益相關者認為政府和企業是治理的責任主體，其他利益相關者對治理效果影響不大，導致協同治理理念未能深入各主體，協同治理體系未能建立。

2) 治理規則體系不健全，無法提供有力的制度保障。

建筑垃圾治理是系統性工程，涉及面廣、利益相關者眾多，需要在法律、行政管理及技術相結合的基礎上制定科學、完善、有效的治理規則，以明確參與主體的權責關系，協調參與主體間的關系，實現治理目標。

建筑垃圾協同治理規則體系包括相關法律法規、政策文件、規劃和標準等。首先，我國建筑垃圾的處置需要法律法規的規范與支持，目前從中央到地方，雖有少數法律文件在處置原則和大方向上做了規定，但缺乏強制性規定對資源開采和建筑垃圾的產出進行限制，社會約束力較弱。其次，我國在國家層面，缺乏一部關于建筑垃圾處置的專門的法律法規，而有部分內部涉及的法律法規雖然對建筑垃圾收集、運輸、末端處置及資源化利用中涉及到的內容有了明確規定，但較籠統、分散，針對性不強，且多為鼓勵性與倡導性的規定，我國尚有許多城市未對建筑垃圾治理編制專項規劃，對減量化相關指標，資源化利用方式及相關指標也沒有明確規定。治理規體系不完善，給我國建筑垃圾處置帶來了巨大的困難。

3) 主體間協同聯動不足，協同治理機制尚未形成。

建筑垃圾的處置涉及多頭管理，而各大城市現行的建筑垃圾管理規定大部分未對相關的政府職能部門職責分工做出明確定位，組織協調機制缺失，制約多元主體及主體內部協同聯動缺乏協同聯動機制。此外，政府部門與部門間，政府與企業之間缺少信息共享平臺，造成建筑垃圾治理主體間不能及時進行資源信息交互與溝通，甚至可能存在信息壁壘，使得建筑垃圾協同治理陷入困境。

4 基于協同治理理論的建筑垃圾處置建議

綜合前文的分析，結合協同治理理念，現從理念、制度體系、機制等方面對城市建筑垃圾處置提出相關對策建議:

1) 深化協同治理理念。建筑垃圾處置是一項復雜的、綜合性的公共事務，涉及政府、企業、公眾等多元主體，當前這些主體思想認識相對僵化，因而應提高多元主體的理性認知，使其充分認識到建筑垃圾的戰略性、必要性和重要性，增強多元主體的認同感，責任感，使命感，樹立協同治理理念，營造共同參與、協同共治的良好氛圍。

政府各行政職能部門需在協同治理理念指導下破除組織壁壘，協同推進建筑垃圾處置從“減量化、無害化”向“資源化、生態化”轉型。各職能部門通過跨部門協商制定支持多元主體參與建筑垃圾治理的可行性政策法規和配套政策措施，促使建筑垃圾治理向更深、更實的層面推進。

2) 健全治理規則體系。規則體系是進行建筑垃圾治理的根本依據和最終保障，結合國內外成功的經驗可知，要實現建筑垃圾的有效治理，須完善建筑垃圾處置相關法律法規、規劃、政策、行業標準，提高政策法規的執行力。本文建議，國家層面需出臺一部有關建筑垃圾治理的專門的法律，并制定強制推行建筑垃圾資源化、生態化的配套的行政法規，使得建筑垃圾治理有法可依、有法必依。同時，地方政府出臺適應本地實情的，具有可操作性的地方性法規及實施細則。將建筑垃圾治理納入法定規劃體系。

此外，還需將建筑垃圾治理納入法定規劃，從總體規劃、詳細規劃、專項規劃各個層面對建筑垃圾的綜合治理進行引導和管控[7]。地方政府還需協調各職能部門在土地、稅收優惠、經營模式、金融支持等方面給予建筑垃圾處置企業政策支持，優化資源配置，推動建筑垃圾治理產業化的發展。

3) 多元主體協同聯動，構建協同治理機制。

建筑垃圾治理作為城市治理的重要部分，需要積極發揮政府的主導作用，同時加強企業主體作用，充分發揮社會組織及公眾的參與作用。

政府作為建筑垃圾治理的核心主體，不同部門單向政策的制定和落實無法滿足建筑垃圾綜合治理的需求，因此發揮政府行政職能時需要中央層面和地方層面政府以及各級層面政府內部不同部門間協同合作、共同治理，建立健全建筑垃圾治理服務及監管機制，設立建筑綜合整治管理辦公室，協調建筑垃圾的排放、清運、回收、消納、資源化利用等環節中各主管部門間的關系，牽頭處理建筑垃圾協同治理治理過程中出現的各種問題[8]。同時加強聯合監管機制，保證政策法規法規能有效推行，并加強全過程監管平臺建設，完善監管體系來確保建筑垃圾治理的有效實施。

企業是建筑垃圾治理的重要主體，企業的運營能力直接決定了建筑垃圾治理的發展態勢。企業應積極參與建筑垃圾處置設施的投資、建設和運營，不斷進行技術升級，提高資源利用效益，以專業化和規模化生產減少生產成本提高自身的經營利潤，進而推動整個產業的發展。

社會組織主要是指行業協會、學校、科研單位等為代表的第三方社會組織，也是建筑垃圾的重要參與者。行業協會可以規范業內建筑垃圾規范中存在的不當行為，同時也能夠適時發崛建筑垃圾管理行業中政策的變動、市場的變化等信息，并能夠調節各方矛盾，找到共贏的辦法來推動行業的發展。學校與科研單位主要是以研發新技術、創建治理新理念、新設備、新工藝等，這就需要政府、相關企業的資金資助與場地支持，給研發人員提供充足的科研動力以及良好的科研條件。

公眾作為建筑垃圾治理的直接利益相關者，他們發揮了不可或缺的作用。可采用積分額度來刺激公眾的參與度，具體做法為:在有關APP 上開通環保類的賬號，呼吁大眾將建筑垃圾放在就近的處理中心，在其賬號上增加積分，當達到所設定的額度時，可換取相應的日常用品。當然，公眾作為監督者，政府要保證公眾舉報的正確途徑以及保證其信息的安全性與隱私。同時，公眾要提高對再生產品的接受度，這離不開政府與媒體的有效宣傳與引導以及產品自身的質量保證。