社會治理視域下土地征收社會穩定風險評估探析

文/縱兆康 劉金明 耿偉

一、引言

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》著眼于高質量發展，提出“健全城鄉融合發展機制，推動城鄉要素平等交換、雙向流動”。長期以來，土地作為重要的基礎性資源，在推動城鄉融合高質量發展中扮演著重要角色，而土地征收是推動這一基礎性資源向市場化流動的重要途徑，亦是調節城鄉土地需求與供給關系的重要手段。近年來，在土地管理制度改革的推動下，新型城鎮化持續健康發展，鄉村振興戰略穩步實施。同時，為營造和諧穩定的土地征收環境，新《土地管理法》構建了社會穩定風險評估制度，作為土地征收的剛性程序。然而，在實踐過程中，土地征收社會穩定風險評估具體工作仍有待進一步規范。本文基于《土地管理法》的制度定位，梳理了土地征收社會穩定風險評估面臨的現實困境，提出優化土地征收社會穩定風險評估的對策建議。

二、土地征收社會穩定風險評估的制度定位

土地征收社會穩定風險評估制度是近年來我國多元化預防與化解土地征收社會矛盾糾紛的重要舉措。自2020年1月全面推開以來，雖然《土地管理法》明確了制度實施的必要性，但在實踐中廣泛存在形式化、片面化現象，并未真正發揮該制度的應有效能，地方政府及相關主體對其制度定位未予以深入理解。土地征收社會穩定風險評估是平衡權力與權利、規范政府行政行為與保障公民合法權益的法律制度，明確制度定位是保障該制度發揮效能及實現制度平衡的需要。

（一）土地征收行政決策的實質約束

從制度解構層面來看，《土地管理法》第四十七條明確要求縣級以上地方人民政府擬申請征收土地應當開展社會穩定風險評估。該規定明確了社會穩定風險評估為土地征收的前置程序，較為清晰地定位了基本內涵。一是適用對象的特定性及周延性，將“縣級以上地方人民政府”范圍特定，使其成為各級具有土地征收權限的政府部門的必要程序性義務；二是適用目的的確定性，《土地管理法》第四十七條第五款明確規定相關前期工作完成后，方可申請征收土地，其根本目的在于為土地征收行政決策提供基礎性依據；三是程序開展的強制性，定位在于明確該制度于土地征收這一重大行政決策的基礎性內容，社會穩定風險評估結果應當作為土地征收行政決策的參考。決策機關認為風險可控的，可以批準實施；認為風險不可控的，應區別情況作出不實施的意見或在采取調整決策草案等措施確保風險可控后再行作出決策。

（二）社會穩定風險預防措施的核心供給

社會穩定風險評估除了為行政決策提供決策依據之外，該項制度的核心定位還在于為土地征收社會穩定風險提供預防措施。風險是未來土地征收過程中發生糾紛的可能性，當風險轉化為事實，則是對社會發展的現實損害。土地征收糾紛根源在于土地經濟利益補償和分配不科學，如補償標準不符合預期、征收程序不符合法律規定、征地補償款不能及時足額到位等，損害了被征地群體的現實利益和長遠利益。另外，土地征收涉及征收主體、實施單位以及基層單位、被征地群眾等多個主體，再加之外嫁女、外出打工及外地人口的進入，更加劇了土地征收主體的復雜性。土地征收社會穩定風險評估通過風險調查、風險識別、風險分析，進而明確風險防范措施，為決策提供充分有效的預防措施，避免社會矛盾加劇。

（三）促進城鄉融合發展的助推機制

促進城鄉融合發展是解決當前社會主要矛盾的重要方式，是克服城鄉發展不平衡不充分發展的重要路徑。城鄉融合發展包含土地要素在城鄉之間的合理流動，并在流動中有充分的制度保障，以實現城鄉生產要素雙向自由流動和公共資源合理配置。土地征收社會穩定風險評估制度是這一系列保障制度的核心環節之一，其有效實施能夠助推經濟社會長遠穩定發展。土地征收內含著目的公益與客體公益的沖突與平衡問題。[1]為防止土地征收范圍的擴大化，《土地管理法》列舉了公共利益的幾種情形，結合征地實踐來看，土地征收根據國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃等實施，推動棚戶區改造，改善市容市貌，推動城市建設發展的需要。從長遠來看，是有利于地方經濟社會發展的，并且與被征地群眾的利益與城市的發展也應當是并行不悖的。但是不合理、不合法的土地征收方式往往從根本上損害社會公共利益和公民權益，本質上有悖于城鄉融合發展。社會穩定風險評估制度通過預先評估風險，破除土地這一生產要素在城鄉之間的流動引發社會風險的可能，本質上有益于促進城鄉融合發展，有益于解決城鄉融合發展中的矛盾和沖突。

三、土地征收社會穩定風險評估的現實困境

隨著《土地管理法》的實施，土地征收程序逐步規范，其所產生的糾紛亦有所趨緩，一定程度上緩解了因土地征收所導致的社會矛盾，土地征收社會穩定風險評估制度發揮了重要功能。然而，對比制度要求與地方政府實踐可以發現，現行土地征收社會穩定風險評估仍然存在諸多問題尚待解決，其服務城鄉融合發展還面臨諸多困境。

（一）地方政府對風險評估重要性的認識有待提高

土地征收社會穩定風險評估作為政府土地征收行政決策的必經環節，是《土地管理法》修訂的重大創舉，與之相呼應，地方各級人民政府亦出臺了諸多配套性政策措施。從制度層面而言，地方各級人民政府正在逐步建立相對完善的土地征收社會穩定風險評估制度。然而，對比地方政策措施與實踐操作，可以發現，地方各級人民政府出臺的政策措施在實踐中并未得到有效落實，相關政策措施自身亦存在體制性問題，包括保障機制不完善和責任追究流于形式等。政策措施多數僅僅在宏觀層面貫徹落實了土地征收社會穩定風險評估制度，偏向于自身的政治考核需要，可見地方政府對風險評估重要性的認識有待提高。在土地征收實踐中，地方政府對社會穩定風險評估的定位認識不清，僅僅將其定位為一個程序性要件，認為征收報批時有評估材料即可，評估結果未得到有效運用。這一認識的直接結果就是風險評估工作形式化，制度未得到有效落實，其事前預防與化解矛盾糾紛并規避土地征收風險的效能未有效發揮。

（二）土地征收社會穩定風險評估主體行為仍需規范

當前法律法規未對土地征收社會穩定風險評估主體行為予以詳細規定，但從地方各級人民政府出臺的政策措施可以看出，征地單位既可以自行擔任評估主體，也可以委托專業機構和社會組織等第三方評估機構作為評估實施主體。征地單位自行擔任評估主體開展評估時，承擔著“運 動 員”和“裁 判 員”角色，難以擺脫利己主義及路徑依賴的思維困境；其在組織第三方評估機構開展評估時，第三方評估機構受委托方影響，依然難以從根本上擺脫形式主義而真正做到公平公正。此外，對于土地征收社會穩定風險的第三方評估機構并無相關明確規范予以規制，缺乏有效的監管舉措。實踐中，社會穩定風險評估機構類型多樣，包括律師事務所、審計機構、房地產價格評估機構和工程咨詢機構等。雖然數量眾多，但質量參差不齊，評估效果難以保證。從專業能力角度而言，部分地方政府在土地征收前，對于社會穩定風險第三方評估機構缺乏有效的甄別標準，第三方評估機構專業性不足極易導致社會穩定風險評估報告缺乏參考價值，從而也影響了政府的土地征收決策。

（三）土地征收社會穩定風險評估多元化權益保障不足

社會穩定風險的高低取決于公眾基于對風險的感知而產生的抗爭意愿和行為。[2]土地征收中的利益主體較多，權益的涉及面廣且關聯性較強，權利保障和利益分配問題一直是理論和實務中關注較多的問題，也是土地征收社會穩定需要考慮的核心問題。因此，只有實現多元化權益的有效保障，才能從根本上阻止土地征收社會穩定風險向社會矛盾的轉化。

然而，土地征收社會穩定風險評估實踐并未有效解決上述問題，多元化權益保障不足成為和諧利益主體關系發展的制度掣肘。具體表現為兩點：一是表現在政府委托第三方評估機構開展土地征收社會穩定風險評估后，地方政府作為核心主體未充分參與，使其成為地方政府屏蔽責任的工具，其他相關利益主體亦未充分參與，從而使該制度演變為第三方評估機構的獨立活動，使該制度喪失實質約束價值。二是土地征收社會穩定風險評估中相關利益主體的參與程度不足，知情權、表達權和監督權等沒得到充分保障，參與形式也僅僅停留在文案層面，利益分配過程中未實現深入的面對面溝通交流。通過公開信息檢索，大量土地征收案件表明，被征地群眾并不了解征地過程中權益救助的方式和渠道。因此，土地征收社會穩定風險評估多元化權益保障不足，從根本上忽略了該制度的溝通協調及改進功能，而潛在的社會穩定風險并未得到有效化解。

四、優化土地征收社會穩定風險評估的對策建議

（一）科學認識社會穩定風險評估的制度定位

在我國全面建設社會主義現代化強國背景下，法治政府建設既包括法律制度建議，更強調法律制度的落實，包括從思想和實踐層面的根本性轉變。各級政府及其相關部門要從根本上轉變對土地征收社會穩定風險評估的認識，轉變對其實施片面化、過程主觀化等錯誤看法，克服將社會穩定風險評估視為流程化、形式化的思維傾向。地方政府應當充分認識土地征收社會穩定對于經濟社會發展的重要性，從思想深處認識社會穩定風險評估的必要性，將社會穩定風險評估同保障社會安全、創新社會治理、加強社會建設等有機結合，作為土地征收行政決策的前置程序，明晰其剛性約束的現實動因。只有科學認識土地征收社會穩定風險評估的制度定位，才能夠充分全面厘清制度的發展方向并進而剖析當前制度運行的困境，著力解決制度發展的理論和實踐問題。

（二）全面規范土地征收社會穩定風險評估的評估主體行為

從制度規范性角度而言，當前部分地方政府已經著手構建土地征收風險評估實踐機制，并出臺相應的政策措施予以規范，但整體而言，這些政策措施層級較低或缺乏統一適用性。我國現行行政決策風險評估制度的合法性危機之癥結在于缺失行政法的程序構造與制度理性。[3]作為落實《土地管理法》的基本要求，國家應當出臺土地征收社會穩定風險評估規范或者指引，為評估主體提供參考，引導和規范土地征收社會穩定風險評估的流程及相關要求，并著重從以下方面予以重點規制：一是嚴格規范第三方評估機構主體行為。第三方評估機構因專業性和獨立性成為決策實施的重要參與主體。土地征收過程復雜、利益廣泛且往往標的額較大，社會穩定風險評估的第三方選擇尤為關鍵。實踐中，制度設計應當通過設置相應的準入門檻，將評估結果與企業信用信息相關聯，嚴格其考核機制和評估責任，從根本上保障評估質量。二是規范地方政府及相關主管部門的自我評估行為。規范社會穩定風險評估行為應當通過制定考核監督規定、責任追究或者對于土地征收報批關于社會穩定風險評估的要求進行細化，使地方政府充分意識到評估并非僅僅只是報批性要件，在評估的規范性和實效性等方面有更高要求。

（三）保障風險評估中利益相關者合法權益

社會穩定風險評估制度是以現代風險治理手段促進重大政策真正體現以人民為中心的理念的重要路徑。[3]社會穩定風險評估應最大程度上減少未來可能發生的土地征收矛盾，無論是自我評估還是第三方機構評估都應當具有公正性和客觀性。同時，切實保障風險評估中利益相關者合法權益，包括各個環節中的知情權、參與權、表達權和監督權等權益，特別是保障被征地群眾能夠直接參與影響土地征收風險的級別和程度的認定。應當從以下方面加以完善：一是加強土地征收社會穩定風險評估的信息公開。公開是對權力的最好監督，利益相關者只有在充分的信息面前才能合理客觀的評價未來的土地征收可能對自己的潛在影響。信息公開不僅強調公開的范圍充分，還要強調評估主體對專業性、技術性等信息的充分說明。二是保障利益相關者的全過程參與。參與的廣度和深度是界定制度能否有效運行的基礎，主管部門應當暢通參與途徑，尤其對這種“循證式”重大行政決策，評估的過程就是相關主體多次參與的過程，循環中相關利益主體的參與程度決定著其循環周期及其實效。三是可通過設置群眾參與或滿意度相關指標構建土地征收社會穩定風險評估的監督評判機制，使風險評估結果不僅限定于地方政府土地征收決策層面，亦使其成為監督法治政府建設的重要環節。