法治視野下的新時代“楓橋經驗”

金伯中

（浙江省公安廳，浙江 杭州 310009）

“楓橋經驗”產生發展到今天，已經經歷了59 年風雨歷程，在習近平新時代中國特色社會主義思想的孕育下，“楓橋經驗”不斷創新發展，形成了“黨建統領、人民主體、多元共治、‘三治結合’，做到矛盾不上交、平安不出事、服務不缺位”的新時代“楓橋經驗”。堅持和發展新時代“楓橋經驗”先后寫入黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》、黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》和黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》。可以說，新時代“楓橋經驗”是我們黨治國理政、推進國家治理體系和治理能力現代化，建設更高水平平安中國、法治中國，實現“中國之治”，實現中華民族偉大復興的中國夢的寶貴經驗。從法治的視野來看，新時代“楓橋經驗”是踐行習近平法治思想的重大創新成果，是全面推進依法治國、建設社會主義法治國家的重要經驗。

一、新時代“楓橋經驗”是踐行習近平法治思想的重大創新成果

習近平總書記情系楓橋，高度重視“楓橋經驗”的創新發展，對堅持和發展新時代“楓橋經驗”與推進法治建設作出了一系列重要論述。早在2003 年11 月25 日，時任浙江省委書記的習近平同志在紀念毛澤東批示“楓橋經驗”40 周年暨創新“楓橋經驗”大會上提出：“充分珍惜‘楓橋經驗’，大力推廣‘楓橋經驗’，不斷創新‘楓橋經驗’。”并進一步提出：創新“楓橋經驗”，必須營造法治環境，在依法治省中取得明顯成效。創新“楓橋經驗”，就要在推進依法治省中，把加強黨的領導、人民當家作主和實行依法治國有機結合起來，最廣泛地動員和組織人民群眾依法管理國家和社會事務，管理經濟和文化事業，維護和實現人民群眾根本利益；就要大力推進基層民主政治建設，濃厚基層民主法治氛圍，暢通社情民意渠道，疏導理順群眾情緒；就要廣泛開展普法宣傳教育，進一步完善普法工作機制，不斷提高人民群眾的法治素質。①2006 年4 月26 日，“楓橋經驗”寫入了中共浙江省第十一屆委員會第十次全體會議通過的《中共浙江省委關于建設“法治浙江”的決定》。2013 年10 月9 日，習近平總書記在紀念毛澤東同志批示“楓橋經驗”50 周年之際，就堅持和發展“楓橋經驗”作出重要指示：“各級黨委和政府要充分認識‘楓橋經驗’的重大意義，發揚優良作風，適應時代要求，創新群眾工作方法，善于運用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題，把‘楓橋經驗’堅持好、發展好，把黨的群眾路線堅持好、貫徹好。”②2020 年11 月16 日，習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上的講話中提出：“法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。我國國情決定了我們不能成為‘訴訟大國’。我國有14 億人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重負！要推動更多法治力量向引導和疏導端用力，完善預防性法律制度，堅持和發展新時代‘楓橋經驗’，完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，更加重視基層基礎工作，充分發揮共建共治共享在基層的作用，推進市域社會治理現代化，促進社會和諧穩定。”③2020 年12 月和2021 年1 月，堅持和發展新時代“楓橋經驗”先后寫入了《法治社會建設實施綱要（2020 -2025 年）》和《法治中國建設規劃（2020 -2025 年）》。習近平總書記的重要論述是習近平法治思想的重要組成部分，賦予了新時代“楓橋經驗”為法治建設服務的重大使命，為堅持和發展新時代“楓橋經驗”提供了根本遵循、發展方向和重要的方法論。

在習近平法治思想指引下，各級黨委政府貫徹落實習近平總書記關于堅持和發展新時代“楓橋經驗”與推進法治建設的重要論述和決策部署，以全面依法治國、建設社會主義法治國家作為根本任務，堅持黨建統領，堅持以人民為中心，堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，正確處理新形勢下的人民內部矛盾，建立完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，依法保障人民群眾的合法權益，積極回應人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的需求，不斷推進社會治理體系和治理能力現代化。習近平法治思想豐富了新時代“楓橋經驗”的法治內涵。所以說，新時代“楓橋經驗”是踐行習近平法治思想的重大創新成果。

二、新時代“楓橋經驗”是推進基層社會治理法治化的經驗

“楓橋經驗”是在1963 年社會主義教育運動試點中創造的依靠群眾、通過說理斗爭、把絕大多數“四類分子”就地改造成為對社會主義建設有用的新人的經驗，被毛澤東同志稱作“這就叫矛盾不上交，就地解決”。關于“矛盾不上交”，理論界一度有不同的認識和爭議。有的學者認為，矛盾不上交意味著掩蓋矛盾，這與依法辦事是相悖的。“不殺少捕”“矛盾不上交”等體現了我們黨一貫的政策，早在戰爭年代就有明確的規定。1943 年12 月27 日，毛澤東同志在延安整風運動中提出，反特務斗爭必須堅持“一個不殺，大部不捉”的方針。1956 年4 月25 日，毛澤東同志在中共中央政治局擴大會議上發表的《論十大關系》講話中再一次強調，要堅持延安提出的“一個不殺，大部不捉”的方針。1964 年1 月14 日，中央印發的《中央關于依靠群眾力量，加強人民民主專政，把絕大多數四類分子改造成新人的指示》中明確提出，對四類分子的教育改造采取“一個不殺，大部（百分之九十五以上）不捉”的方針，但“非逮捕不可的，還是要逮捕”，少捕并不是不捕，“矛盾不上交”并不是一律不上交。1964 年9 月18日，《關于農村社會主義教育運動中一些具體政策的規定（修正草案）》中提出，在這次運動中，除了行兇報復、殺人、搶劫、放火、放毒因而民憤很大的這一類現行犯必須立即逮捕法辦以外，對于有破壞活動的四類分子，基本上采取“一個不殺，大部不捉”的方針，采取依靠群眾就地改造的辦法。第一，因為他們的絕大多數是可以被覺悟了的群眾采取正確的方法改造成為好人的；第二，他們是社會勞動生產力的一部分；第三，對于爭取他們的子女有利。這種慎殺少捕的刑事司法政策，與法治的精神是一致的，在法理上是相通的，也充分體現了中國共產黨人教育人改造人的寬廣胸懷。毛澤東同志是一位偉大的哲學家，“矛盾不上交”是毛澤東同志站在哲學的高度，基于對立統一的辯證思維和矛盾論視角，使用了貼近人民群眾、讓老百姓能夠聽得懂記得牢的語言加以表述，這實際上是一句“哲言哲語”或者“群言群語”，不是“法言法語”，因此，對“矛盾不上交”不能機械化地理解和絕對化地解讀。1999年，筆者在《“楓橋經驗”新發展的理性思考》一文中就提出過，“‘楓橋經驗’具有較強的法治性，依法治理，反映我國民主與法治建設的客觀需要。‘楓橋經驗’的新內涵，一方面體現了在黨委領導下依靠人民群眾，充分發揚民主與嚴格依法辦事有機統一起來，運用積極主動手段正確處理和及時化解人民內部矛盾，做到矛盾不上交；另一方面‘楓橋經驗’的新發展進一步推進基層民主與法治建設，促進了依法治鎮、依法治村、依法治廠，反映了我國民主政治建設的客觀要求。”④“楓橋經驗”幾十年創新發展的過程，實際上就是不斷推進“楓橋經驗”法治化的過程，新時代“楓橋經驗”是推進基層社會治理法治化的經驗。

（一）新時代“楓橋經驗”為我國人權事業發展樹立了典范

尊重和保障人權是中國共產黨人的不懈追求，黨的百年奮斗史，就是黨團結帶領人民爭取人權、尊重人權、保障人權、發展人權的歷史，我黨自成立之日起就高舉起“爭民主、爭人權”的旗幟，牢牢把握為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興的初心使命，堅定不移走中國人權發展道路，持續推動我國人權事業發展。生命權、生存權、發展權是一切人權的基礎和前提，人民幸福生活是當代中國最大的人權。“楓橋經驗”就是尊重和保障人權的經驗，在其發展的不同時期為我國的人權保障事業做出了重要貢獻。20 世紀60 年代，對“四類分子”實行管制的社會政策，但諸暨縣楓橋區的干部群眾沒有歧視“四類分子”，反而滿腔熱情去教育改造“四類分子”，將“四類分子”改造成社會主義建設的新人，讓表現好的、符合條件的“四類分子”子女可以入團、入伍、當村干部，這展現了難能可貴的政治勇氣和擔當，體現了以人為本的精神和對人權的尊重。1964 年是新中國成立以來全國捕人、殺人最少的一年，治安情況比歷年都好。1964 年和1965 年，浙江省刑事案件發案率為萬分之二點七和萬分之二點三，捕人率為萬分之零點五三和萬分之零點二五，都是建國以來最低的，這充分體現了對生命權的最大尊重。粉碎“四人幫”之后，諸暨縣楓橋區在全國率先給改造好的“四類分子”進行評審摘帽，推動了全國對“四類分子”的評審摘帽工作，極大地調動了人的積極性，人民日報為此刊發了《摘掉一頂帽 調動幾代人——記諸暨縣楓橋區落實黨對“四類分子”的政策》的長篇通訊。

“楓橋經驗”的創新發展，緊緊圍繞黨的中心工作和社會主要矛盾，為改革開放、全面建成小康社會、開啟全面建成社會主義現代化國家新征程、實現中華民族偉大復興服務，增強了人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，回應了老百姓對美好生活的向往，增進了家庭和睦、人民團結、社會和諧。“楓橋經驗”寫入2019 年9 月國務院新聞辦公室發表的《為人民謀幸福：新中國人權事業發展70 年》白皮書，為我國人權事業發展樹立了典范，也為我國回擊西方國家的責難提供了有力佐證。

（二）新時代“楓橋經驗”為中國式全過程人民民主提供了實踐樣本

民主是全人類的共同價值，中國式全過程人民民主是在黨的領導下，堅持以人民為中心，依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督的全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主，開辟了中國民主發展的廣闊前景。新時代“楓橋經驗”在推動基層全過程人民民主的實踐中，不斷得到豐富和發展，諸暨市楓橋鎮在黨的領導下，在實踐中探索形成了陳家村的村規民約、楓源村的“三上三下”民主決策機制等許多做法，涵蓋了基層民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督等全過程，接地氣，有人氣，充滿了“煙火氣”，帶有濃厚的中國特色，體現了我國豐富多彩的基層民主形式和自治模式，有力地推動了基層社會治理創新，形成了特色鮮明的新時代“楓橋經驗”，體現了人民的意志、保障了人民的權益、增進了人民的福祉、激發了人民的創造力，作為中國式民主的生動案例寫入《中國的民主》白皮書。

楓橋基層民主自治的模式可以歸納為“五個辦”：第一，村民選舉依法辦。根據有關法律規定，在黨組織的領導下，規范村（居）民委員會的換屆選舉，按照法定程序，村（社區）黨組織書記通過法定程序擔任村（居）民委員會主任，村（社區）“兩委”班子成員交叉任職。第二，百姓的事由百姓商量辦。有事好商量、眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數，是人民民主的真諦。楓橋鎮及時總結推廣楓源村“三上三下”民主決策機制。“三上三下”的主要做法是：“一上一下”向群眾收集議題，向群眾征求意見；“二上二下”通過民主醞釀，確定議題方案，再征求意見；“三上三下”通過黨員大會集體審議，再提交村民代表會議表決后實施。第三，大家的事讓大家一起辦。群眾有了決策權，參與村級事務的熱情更高，村里定下來的事情大家共同去遵守和執行，尤其是公益事業，村民有錢出錢、有力出力、群策群力，做到了“大家的事大家辦、大家的事大家擔”。第四，村里的事照村規民約辦。堅持依法治村與依規治村相結合，依據國家法律規定和社會公德的要求，建立完善村規民約，使村規民約成為法律具體化和道德條文化有機統一的“楓橋軟法”，成為村里照章辦事的“總章程”和村民的行為規范。第五，村干部的事在村民監督下辦。進一步深化完善村（居）級黨務、村務、財務公開制度，公開村（居）干部的權力事項和承諾事項，自覺接受村民的監督和評判，確保村（居）干部履行承諾，真正為老百姓辦實事、做好事。⑤

（三）新時代“楓橋經驗”為基層提供了一套行之有效的依法治理體制機制和方式方法

新時代“楓橋經驗”善于運用法治思維和法治方法來化解矛盾和解決問題，形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境，為基層依法治理提供了一套行之有效的體制機制和方式方法。

建立完善鎮、村（居）、企業法律顧問制度，為政府、基層組織、人民群眾提供專業性的法律咨詢、法律審查，參與矛盾化解和爭端解決，提高依法行政和依法辦事的能力和水平；建立完善律師參與調解制度，選聘不同專長并熟悉本地風土人情的聯調律師輪值參與調解，并通過制度化的方式固定下來，把好調解法律關，真正實現調解工作由“情理法”向“法理情”轉變；建立完善村規民約，使村規民約作為成文法的有益補充，成為村民辦事的行為規范；建立完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，完善預防性法律制度，把矛盾解決在源頭、糾紛化解在基層；建立完善調解協議司法確認制度，規范司法確認程序，引導、鼓勵當事人申請司法確認，提高了調解的權威性；建立完善公共法律服務制度，整合律師、公證、調解、仲裁、法律援助、司法鑒定等公共法律服務資源，形成覆蓋城鄉、便捷高效、均等普惠的現代公共法律服務體系；建立完善學法、懂法、守法、用法制度，加強普法宣傳教育，提高全民法律素養，讓法治成為每個人的共同信仰。

三、新時代“楓橋經驗”要在依法治理上更有作為

習近平法治思想是中國特色社會主義思想的重要組成部分，是全面依法治國的根本遵循和行動指南。要堅持以習近平法治思想為指導，充分發揮新時代“楓橋經驗”在推進依法治理和建設社會主義法治國家中的重要作用。

（一）新時代“楓橋經驗”要在堅持黨建統領上更有作為

堅持黨對全面依法治國的領導是習近平法治思想的核心要義和理論精髓，是全面依法治國的根本保證，是我國社會主義法治之魂。新時代“楓橋經驗”寫入了《中國共產黨農村基層組織工作條例》，這是新時代“楓橋經驗”第一次寫入黨內法規。要加強基層黨組織建設，按照“縣鄉一體、條抓塊統”的思路，構建黨委領導、黨政統籌、簡約高效的鄉鎮（街道）管理體制，加強黨的基層組織建設、健全黨的基層治理有關制度，積極推行村（社區）干部交叉任職，創新黨組織的設置和活動方式，推進黨的基層組織全覆蓋。聚焦社會組織黨建、強化基層黨員監督管理等措施全面提升基層黨組織的向心力、凝聚力和號召力。繼續完善黨建統領的社會參與制度，堅持黨建帶群建，培育扶持基層公益性、服務性、互動性社會組織，打造人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。搭建區域化黨建平臺，推行機關企事業單位與鄉鎮（街道）、村（社區）黨組織聯建共建，組織黨員、干部下沉參與基層治理、有效服務群眾。

（二）新時代“楓橋經驗”要在堅持法治為民上更有作為

推進全面依法治國，根本目的是依法保障人民權益，要把體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到全面依法治國的各領域、全過程。堅持法治為民就是要堅持以人民為中心的發展思想，始終堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展造福人民、發展保護人民，把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為永恒的出發點和落腳點。積極回應和不斷滿足人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境的新需求和新期盼，努力讓人民群眾感受到法治的溫度和力量，努力讓人民群眾在每一項法律制度、每一個執法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義。大力推進覆蓋城鄉的公共法律服務體系建設，保障人民群眾獲得及時有效的法律幫助，健全公民權力救濟渠道和方式，完善法律援助制度和國家司法救助制度，保障困難群體、特殊群體的基本公共法律服務權益，推動數字法治建設，盡快建成覆蓋全業務、全時空的公共法律服務網絡，整合優化各種公共法律服務資源，促進資源共建共享，切實用法治保障人民群眾安居樂業，實現社會公平正義，增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

（三）新時代“楓橋經驗”要在預防性法律制度建設上更有作為

預防性法律制度，主要有未成年人保護法、預防青少年犯罪法以及為防范各類矛盾糾紛升級或發生而制定的一系列法律規范和制度，包括調解制度、公證制度、法律顧問制度、公職律師制度、公司律師制度等。要以深化浙江“最多跑一地”改革為抓手，建立完善矛盾糾紛預防化解、重大風險評估、社會心理服務、信訪等體制機制。以源頭治理為重心，一體推進訴源、訪源、案源治理，使得矛盾防于未訴、信訪察于未發、案件止于未衍。加快建立健全社會領域法律制度，完善婦女、未成年人、老年人、殘疾人等領域正當權益保護方面的法律法規，健全社會組織、城鄉、社區、社會工作等方面的法律制度，完善弘揚社會主義核心價值觀的法律政策體系，加強社會誠信、見義勇為、尊重英烈、志愿服務、孝老愛親等方面的立法，以良法促進社會建設，保障社會善治。要大力推動新時代“楓橋經驗”自身的立法工作，為堅持和發展新時代“楓橋經驗”提供法治保障。

（四）新時代“楓橋經驗”要在加強基層群眾民主自治上更有作為

基層群眾自治制度是我國憲法規定的基本政治制度之一，是發展全過程人民民主的重要制度安排。健全基層群眾自治制度是實現黨的領導貫穿基層治理的重要載體，基層群眾自治為建設人人有責、人人盡責、人人享有的基層社會治理共同體提供了堅實制度保障。要在基層黨組織的領導下，建立完善自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，加強自治章程、村規民約、居民公約、社會組織章程等規范建設，充分發揮社會成員自我約束、自我教育、自我管理、自我監督的積極作用。要依法深入開展民主法治村建設活動，全面提升基層民主自治的能力和水平。

（五）新時代“楓橋經驗”要在厚植法治信仰上更有作為

全民普法和守法是全面依法治國的長期性基礎性工作。要把學習宣傳習近平法治思想作為全民普法的頭等大事，貫穿全民普法工作全過程，落實到“八五”普法工作各方面，推動習近平法治思想走到群眾身邊、走進群眾心里，推動全體人民信仰法治、尊崇法治，堅定不移走中國特色社會主義法治道路。要把群眾關心關注的熱點難點問題作為普法重點，從群眾生產生活入手，講群眾聽得懂的話，在實時普法、公益普法、精準普法上下功夫，提升普法的針對性、精準性和實效性。要把普法教育和培育踐行社會主義核心價值觀結合起來，加強思想道德建設，推動社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德宣傳教育，全面提高公民法治和道德素養。

（六）新時代“楓橋經驗”要在推動共同富裕示范區建設上更有作為

共同富裕是社會主義的本質要求，是建設社會主義現代化強國、實現中華民族偉大復興的必然要求。浙江是“楓橋經驗”的發源地，黨中央又賦予浙江高質量發展建設共同富裕示范區的重要政治任務。要以堅持和發展新時代“楓橋經驗”為抓手，以深化數字化改革為牽引，一體推進更高水平平安中國、法治中國建設，打好防范化解重大風險攻堅戰，加強社會治安防控體系建設，全面提高公共安全保障能力，為推動全體人民實現共同富裕構建舒心安心放心的社會環境。要把數字化的理念、思路、方法、手段融入基層社會治理的全過程和各領域，推動社會治理工作體系重建、業務流程再造、體制機制重塑，推進社會治理體系和治理能力現代化。

注釋：

①參見習近平:《創新“楓橋經驗” 維護社會穩定》，《法制日報》，2004 年2 月8 日第1 版。

②新華社:《習近平就創新群眾工作方法作出重要指示強調 把“楓橋經驗”堅持好、發展好 把黨的群眾路線堅持好、貫徹好》，《人民日報》，2013 年10 月12 日第1 版。

③習近平:《堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，《求是》，2021 年第5 期。

④金伯中:《“楓橋經驗”新發展的理性思考》，《公安學刊》（浙江公安高等專科學校學報），1999 年第6 期。

⑤參見“楓橋經驗”聯合蹲點調研組:《社會治理的典范平安和諧的綠洲——楓橋鎮提升推廣新時代“楓橋經驗”調查報告》，《公安學刊》（浙江警察學院學報），2018 年第3 期。