登記管理機關對社會組織的監管范疇
——于某不服某市民政局《告知書》行政復議案

☉ 洪偉

案情簡要

某市房地產評估師協會系某市民政局登記的社會團體，登記的業務范圍為：估價行業信息交流、咨詢、培訓、服務，出版刊物，鑒定，調處爭議。

2021年4月8日，某市民政局收到于某提交的舉報材料，反映“1.某市房地產估價師協會的評估專家委員會專家鑒定已經被某市發改委認定為‘紅頂中介’。根據《某市進一步推進‘紅頂中介’專項整治實施方案》清理規范各類‘紅頂中介’的規定，該局應該徹查清理，取消該協會在本市范圍內辦理評估專家委員會鑒定的資質。2.該協會擅自收取鑒定費人民幣8000元，視國家法律法規于不顧，該局沒有履行整頓和清理的責任。3.該協會讓住建委墊付鑒定費用，違反《國有土地上房屋征收評估辦法》第25條和第31條規定。4.該協會明顯袒護房地產評估公司，先做出《分戶評估報告》，后入戶查勘。5.該協會在超過法定期限后讓我們抽取專家，違反《國有土地上房屋征收評估辦法》第23條、第24條之規定。”

2021年6月25日，某市民政局向于某作出《關于對舉報某市房地產估價師協會相關問題的告知書》（以下簡稱《告知書》）稱：一、協會擅自收取鑒定費人民幣8000元問題。經調查，暫未發現該協會存在上述問題，如有其它證據，請予以補充。二、舉報內容第3、4項均為《國有土地上房屋征收評估辦法》（國家住房和城鄉建設部印發建房[2011]77號）規定事項。舉報內容涉及其他部門職能，建議向相關部門反映。三、關于協會的評估專家委員會已經被某市發改委認定為“紅頂中介”，取消協會在某市范圍內辦理評估專家委員會鑒定的資格問題。關于“紅頂中介”認定問題，由市發改委牽頭，建議以市發展改革委員會答復為準。協會業務范圍涉及的“鑒定”，是否能實際發生，由相關部門或其他機構主體購買服務或委托。

于某不服某市民政局6月25日作出的《告知書》，提起行政復議。其認為：一、關于該協會收取鑒定費用8000元，市民政局沒有調查，更談不上依法處理。二、該協會是在某市民政局注冊，其對該協會有監管的職權，既然該協會違法，應該由市民政局去聯合其他職能部門來處理此問題，不能讓申請人去找其他職能部門，更不應該推諉其應負的責任。

復議機關經審理，最終決定維持某市民政局于2021年6月25日向于某作出的《告知書》。

【典型意義】

民政部門是社會組織的登記管理機關。一直以來，一些地方民政部門對于社會組織具體監管職責的范疇存在認識不清晰的問題，在查處社會組織違法和案件辦理過程中，總是界線不明確。本案的典型意義在于對于部分投訴舉報事項，確定了民政部門對于社會組織的具體查處范圍。

首先，根據《民政部關于印發<社會組織登記管理機關受理投訴舉報辦法（試行）>的通知》（民發〔2016〕139號）第三條規定，某市民政局具有對其登記的社會組織投訴舉報進行處理的職權。

其次，《社會團體登記管理條例》第六條規定：“國務院民政部門和縣級以上地方各級人民政府民政部門是本級人民政府的社會團體登記管理機關。國務院有關部門和縣級以上地方各級人民政府有關部門、國務院或者縣級以上地方各級人民政府授權的組織，是有關行業、學科或者業務范圍內社會團體的業務主管單位。”第二十四條規定：“登記管理機關履行下列監督管理職責：（一）負責社會團體的成立、變更、注銷的登記；（二）對社會團體實施年度檢查；（三）對社會團體違反本條例的問題進行監督檢查，對社會團體違反本條例的行為給予行政處罰。”因此，在監督管理職責上，登記管理機關與業務主管單位是有明確區別的，二者需要在各自的領域內進行監管和執法。某市民政局作為社會團體登記管理機關，依法承擔該市社會團體的成立、變更、注銷登記以及年度檢查等職責，但不具有對于其行業領域內相關業務活動進行監督管理的法定職責。

第三，《國務院辦公廳關于進一步規范行業協會商會收費的通知》（國辦發〔2020〕21號）規定：“（十）進一步落實部門監管職責。發展改革部門要做好行業協會商會收費政策相關組織實施工作，市場監管部門要加強對行業協會商會收費及價格行為的監督檢查并依法查處行業協會商會違法違規收費行為，民政、財政、審計等部門要按職責分工切實加大對行業協會商會收費的監管力度。”本案中，于某反映某市房地產估價師協會的鑒定資質、鑒定收費、鑒定程序以及“紅頂中介”等問題，其監管職責在市場監管部門和發展改革部門，而不在民政部門，因此，某市民政局對其作出的答復并無不妥。

第四，《關于印發<國有土地上房屋征收評估辦法>的通知》（建房〔2011〕77號）第二十三條規定：“各省、自治區住房城鄉建設主管部門和設區城市的房地產管理部門應當組織成立評估專家委員會，對房地產價格評估機構做出的復核結果進行鑒定。評估專家委員會由房地產估價師以及價格、房地產、土地、城市規劃、法律等方面的專家組成。”第三十一條規定：“房屋征收評估、鑒定費用由委托人承擔。但鑒定改變原評估結果的，鑒定費用由原房地產價格評估機構承擔。復核評估費用由原房地產價格評估機構承擔。房屋征收評估、鑒定費用按照政府價格主管部門規定的收費標準執行。”因此，某市房地產估價師協會作為某市房地產管理部門指定的開展國有土地上房屋征收評估鑒定工作的機構，按照《國有土地上房屋征收評估辦法》等規定對房地產價格評估機構的復核結果進行鑒定、收取費用等，某市民政局對本案舉報事項依法不具有相應的監管職責。在這種情況下，某市民政局結合調查核實的情況作出《告知書》，告知其向有關部門反映，并無不當。

【辦案體會】

一、社會團體獨特的雙重管理體制。《社會團體登記管理條例》確立了中國獨特的社會團體管理制度，即“雙重管理”制度。這種制度實質上是一種雙重審批制度，或者說是一種雙重許可制度。《條例》中使用了兩個不同的詞語，一個是針對業務主管單位的，叫做“批準”，另一個是針對登記管理機關的，叫做“登記”。“雙重管理”的特征就是社會團體的業務活動受有關業務主管部門的指導，申請成立社會團體，應當經過有關業務主管部門審查同意后，向登記管理機關申請登記，有關業務主管部門和登記管理機關對經核準登記的社會團體的日常管理負責。

二、對于行業管理范圍中的價格收費事項，民政部門無需進行相應查處。根據《國務院辦公廳關于進一步規范行業協會商會收費的通知》規定，社會團體在對外開展活動過程中，與他人發生的經濟交往和價格收費等問題，一般屬于行業管理的范疇，相應的糾紛和投訴舉報，應當由市場監管部門和發展改革部門來負責處理，而民政部門并不直接監管相關事項。對于民政部門而言，其執法權限應嚴格限定在如下三個方面：（一）負責社會團體的成立、變更、注銷的登記；（二）對社會團體實施年度檢查；（三）對社會團體違反《社會團體登記管理條例》的問題進行監督檢查和行政處罰。