國土空間規劃的功能定位與實施策略

陳樂

（忻州市城鄉規劃設計院有限責任公司，山西忻州 034000）

0 引言

科學合理的國土空間規劃既能優化空間開發與土地的保護模式，又能有效控制國土空間的使用促進土地綜合整治、生態環境恢復是一種有效的空間管理方式。空間規劃在實施過程中，要求“統一底圖、底數、底線”。在實踐中還要與新的要求進行結合，實現對國土空間規劃的強化，這樣可以實現對各個不同專項規劃的有效指導和約束。

1 國土空間概述

國土空間是一個民族賴以生存和發展的重要資源，也是生態文明的重要載體。改革開放后我國國土空間的發展和利用已有了長足的進步，但也存在著資源環境約束日趨嚴格、資源環境約束日趨嚴格等問題。目前國土空間管理能力的發展滯后于國土環境的急劇變化國土資源供給總體短缺和國土開發利用效率低下與人們的生產和生活空間需求不斷增加的矛盾十分突出。我國要推動生態文明建設必須建立完整的國土空間管理制度和提高我國的空間管理水平和效能加快國土資源的開發利用方式。我國要構建健全的國土空間管理體制必須進行統一的調查以“多規合一”為根本，以使用控制為規范，以審批為手段，以法律為保障。

2 國土空間規劃的重要性

國土空間規劃是對一定區域國土空間開發保護在空間和時間上作出的安排。構建科學合理的國土空間規劃體系及國土空間開發保護格局，綜合考慮耕地、生態環境、城鎮發展等因素，科學布局“三生”空間，是推進生態文明建設、建設美麗中國的關鍵舉措。

3 建立國土空間規劃體系的主要意義

3.1 解決現實矛盾

解決現有各類規劃沖突，底圖、底數不一致等問題。

3.2 建設生態文明

新的國土空間規劃體系體現了以生態優先、綠色發展的導向，以促進可持續發展為目標，加快形成綠色生產方式和生活方式，建設美麗中國。

3.3 以人民為中心

新的國土空間規劃體系體現了以人民為中心的發展思想，從生產、生活、生態方面進行合理布局，推動形成山清水秀的生態格局，基礎設施完善的生活格局，滿足人民群眾對美好生活的向往。

4 國土空間規劃的功能定位

4.1 整體定位

國土空間規劃是指國土資源的開發、保護、治理等綜合利用的綜合規劃，以達到我國的治理目標和促進社會發展和環境保護的協調發展。國土空間總體規劃的基本特征是戰略與基礎性它的內容與開發利用、生態保護與管理策略對相關活動的開展具有指導和監督的作用。國土空間規劃的內涵是指在我國土地資源保護、開發我國土地資源、管理土地資源等方面的指針。國土規劃的整體定位能夠促進規劃的順利實施包括對國土空間的開發利用、保護與治理等方面的政策對國土空間的規劃起到了一定的推動作用，同時也起到了一定的管理和控制作用[1]。

4.2 規劃功能

國土空間規劃的重要作用在于推進區域職能體系的建設健全職能分區體系更好的保證國土資源的約束與戰略和保證規劃在實際開發中的有效性。通過科學的規劃可以更好地協調人口、城市布局和用地使用，從而促進城市的不同空間功能得到充分的發揮。在國土管理中合理的規劃是一項重要的工作它可以更好的保護特定的土地，也可以為我們的土地利用提供一個更好的基礎[2]。

5 現階段國土空間規劃存在的問題

5.1 各類規劃繁雜，互相協調性較差

由于我國長期缺乏對空間規劃的統一指引，社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護各為體系各種規劃職能混亂不堪，在國家和省級層面，逐漸形成城鎮體系規劃、土地利用總體規劃和主體功能區規劃三足鼎立的局面。主體功能區的規劃強調了區域發展的整體要求并根據功能分區的特點確定了相應的工作重點和戰略性的空間布局，并在宏觀上起到了很大的指導和約束力，它的優點以戰略性、基礎性、約束性為主導體現了政府的宏觀政策，但是主要功能區的規劃指標沒有落實到具體的項目中，而且在空間上的指導性不強缺少實施的支撐。土地利用總體規劃的優勢對耕地保護特別是基本耕地和建設用地指標起到了很好的控制作用。城鄉規劃的內容包括：城市規劃和農村規劃。城市規劃包括總體規劃和詳細規劃，詳細規劃又一分為二，分別為控制性詳細規劃和修建性詳細規劃。城鄉規劃從時間、空間和手段三個方面優化城鄉決定城市的類型、規模和發展方向對優化城鄉土地結構、基礎設施和城鄉土地規劃具有重要作用。

雖然各類規劃在各部門的職能范圍內起到良好的作用，可以指導各自部門的工作，但各類規劃互相之間缺乏銜接，導致出現了規劃職能不清、規劃內容沖突、規劃資源浪費等問題，“規劃沖突”容易導致國土資源浪費，將“山水林田湖草冰沙”生命共同體進行人為的切割，不利于生產、生活、生態空間的合理高效布局。二是各類規劃的審批流程繁雜，審批周期過長，“馬拉松式審批”時有發生。三是地方規劃朝令夕改，跟隨著政府的換屆，城市的發展側重點也隨之改變，導致“一屆政府，一屆規劃”的現象頻繁發生，規劃權威性、穩定性不夠。因此需要迫切對國土資源進行統一的規劃、管理，從而使規劃職能劃分更加清晰，以便提高行政管理的質量和效率。

5.2 各類規劃編制規范不統一

各類規劃編制底圖、底數不統一，側重點不同，統計方法及統計口徑不一致。如發改委的社會發展規劃是根據國家經濟和社會發展的客觀要求，按照國家的戰略部署，提出社會各項事業發展目標，是指導社會各項事業發展的綱領。國土部門的土地利用規劃是在一定區域內，依據相關政策要求和當地現實條件在空間、時間上對土地的開發、利用、治理、保護提出的統籌安排，強調的是土地資源的開發保護。城鄉規劃主管部門的城鄉規劃城鄉規劃是從時間、空間和手段三個方面優化城鄉決定城市的類型、規模和發展方向對優化城鄉土地結構、基礎設施和城鄉土地規劃具有重要作用。其側重點是注重城鄉的發展建設。各類規劃均注重自身關注方向，缺乏溝通，由于統計方法及統計口徑不一致，導致各類規劃出現編制技術路線不同，規劃底數、底圖不一至，規劃期限不統一，產生重疊沖突，導致規劃在實施過程中與規劃編制不一致，演變成“兩張皮”現象[3]。下一步國土空間規劃要構建統一的國土空間規劃技術標準體系”，避免“兩張皮”現象的出現。

5.3 國土空間規劃實施體系有待完善

我國的國土空間規劃實施體系目前還未形成完善。無論在形式、內容上都存在許多缺陷。與國外相比，我國的空間規劃實施法律體系仍接近于空白狀態，規劃實施與法律管理體系有待健全。目前，我國在規劃層面，基本都是圍繞編制、實施和監督三種機制來執行的，這明顯缺乏科學的決策，評估和制約體系，公眾的參與力度明顯落后。長此以往，廣大民眾對規劃內容，規劃體系了解不徹底，只會帶來更為嚴重的后果。因此，我國應積極建立并完善空間規劃體系制度，同時也尋找一條適應我國目前社會發展主路線的國土空間規劃改革道路，進而促進規劃的有效發展[4]。

6 國土空間規劃的實施策略

6.1 建立完善國土空間基礎信息平臺

堅持共建共享原則，建設完善的國土空間基礎信息資源管理與服務體系，形成統一、全面、準確的自然資源一體化數據集，為自然資源調查監測、監管分析和政務服務等應用體系提供數據支撐。整合集成遙感影像、DEM、三維實體等自然資源和國土空間相關數據，實現二三維一體化的多維數據管理。

建成上下貫通、部門聯動、可靠性強的國土空間基礎信息平臺，形成國家、省、市級平臺對接，全面實現縱向貫通，推進與其他部門信息平臺的橫向聯通和數據共享。

6.2 全面構建全區國土空間規劃“一張圖”

以第三次全國國土調查成果為基礎，整合現狀數據和信息，形成坐標體系一致、邊界吻合、縱向貫通的一張底圖。將各級國土空間規劃成果入庫匯總，形成以一張底圖為基礎，覆蓋全國、信息全面、深度融合、動態更新、權威統一的全國職能國土空間規劃“一張圖”。

6.3 建立規劃定期評估公開機制

建立規劃定期評估公開機制，規劃評估形成“一年一體檢、五年一評估”的評估機制，年度體檢成果作為國土空間規劃實施監督考核和下一年度實施計劃編制的主要依據。結合體檢評估結果，開展規劃動態維護。根據國土空間規劃實施體檢評估結果進行動態調整，動態維護近期建設規劃和年度設施計劃，以保證國土空間總體規劃確定的各類約束性指標得到落實，并對規劃實施工作進行反饋和修正。根據五年評估結果，可根據需要適時進行國土空間規劃修改或動態調整完善。

6.4 制定可實施、可考核的指標體系

結合我國實際情況，以新的發展理念，對標國際一流標準，統籌各類規劃目標和指標，初步建立我國的發展指標體系，并以此制定規劃實施評估指標體系，按年度對發展目標進程進行評估，強化對資源總量和利用效率、空間管控底線的管控。實施指標體系定期動態管理，監測國土空間綜合發展運行情況。

據指標體系，實時采集多源數據，聚焦各類管控邊界、約束性指標等內容，對國土空間保護和開發利用行為進行動態監測，將國土空間規劃執行情況納入自然資源執法督查內容。應用多源大數據和新技術，定期科學評估規劃實施情況，對國土空間規劃實施中違反開發保護邊界及保護要求的情況，或有突破約束性指標風險的情況及時預警，做到全面監測、定期評估和及時預警，結合國土經濟社會發展實際和規劃定期評估結果對國土空間規劃進行動態調整完善。優化規劃實施績效考核體系。

6.5 健全規劃實施監督問責制度

建立公眾監督機制。形成指導長遠工作、便于長效監管、利于長期運作的制度辦法，搭建一套公眾監督的規范機制，鼓勵公眾多層次參與規劃實施監督。調動媒體輿論力量進行宣傳，提高社會對空間規劃的認知認同，提升公眾參與的積極性和判斷力。廣泛發動社會團體、相關機構和專家學者等積極參與國土空間規劃的監督，推動社會組織參與國土空間規劃過程實施監督的規范化、常態化、制度化。

7 結語

總之，只有在相關的體制上不斷地進行改革和創新逐步形成一個整體的國土規劃格局才能真正發揮各個方面的作用使各個部門之間能夠真正地建立起層次分明、功能明確、部門之間協調一致的空間規劃體制，這不僅可以促進國土空間規劃的整體發展和保護，還可以進一步完善有關的自然監測和管理規范使國有土地利用的統一管理模式得以實現。我們要使國土規劃體制不斷地改進與創新，使其與產生主要職能的各方面有機地結合起來才能構成國土空間規劃的主體系統讓我國的土地資源管理制度改革順利進行有效的讓國土空間規劃得到更好的治理更快地恢復和保護生態環境。我們必須不斷地改革國土規劃體制使之與各主要職能地區有機地結合起來這樣就會變得更加的有層次它的作用是清晰的連貫的，只有這樣才能有效的促進國土空間的發展和保護，同時還可以進行土地的管理和治理將土地利用和生態恢復結合起來這對促進區域的經濟發展和自然環境的和諧發展具有重大意義。改變目前由不同部門主導的不一致的土地利用標準將城市規劃、土地利用總體規劃和土地利用規劃等分類標準整合成一個完整的網絡化分類體系。將第三次我國調查改為自然資源調查加強調查的系統性和完整性系統檢查我國自然資源的數量、質量、所有權和分布形成各方認可和共享的調查數據，為土地整理和空間規劃的編制和信息平臺的建設奠定堅實的基礎。