以新思維破解政務數據有序共享難題

◎嚴宏偉

建設數字政府，已經成為加強黨的執政能力建設，增強政府治理效能，提高政府服務效率，推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。建設數字政府的著力點是實現數據資源有序共享。隨著全國電子政務一體化的持續建設和應用，數據資源共享在數字政府建設過程中起著越來越重要的作用。

一、我國政務共享數字資源規模不斷發展壯大

數字政府作為數字中國建設的重要方面，世界各國政府都高度重視。特別是在新冠肺炎疫情暴發以來，我國主管部門持續加大投入，加快信息基礎設施建設，不斷提高政府行政管理能力，提升一體化服務水平，優化政府社會治理。

（一）全國一體化電子政務建設為政務數字資源有序共享奠定了堅實基礎

在國家層面，“十四五”規劃綱要明確要求“加強數字社會、數字政府建設，提升公共服務、社會治理等數字化智能化水平。擴大基礎公共信息數據有序開放，建設國家數據統一共享開放平臺”。2019年5月31日，國家政務服務平臺（含PC端、移動端和小程序）正式上線試運行。自上線以來，平臺陸續接入地方部門360多萬項政務服務事項和1000多項高頻熱點辦事服務，推出了長三角、京津冀等區域一體化政務服務，擴大了基礎公共信息數據有序開放。

在我國地方層面，伴隨著移動互聯網、大數據、云服務技術的發展，各地政府以為大眾提供及時全面的便利服務為導向，政務管理服務模式革故鼎新。比如浙江省推進政務服務“一網通辦”，創新“掌上辦事”“掌上辦公”“掌上治理”服務；海南省優化推出“容缺受理”，全天候網上受理等業務；江蘇省創新推行“不見面審批”等。這些共享服務模式各具特色，開放共享，成效巨大。

多年來的政府“放管服”改革和數字化建設，使得我國電子政務發展水平得到極大的提升，《2020聯合國電子政務調查報告》數據表明我國電子政務建設達到了非常高的水平，這為我國政務資源有序共享奠定了堅實基礎。

（二）我國出臺的各項制度辦法為數字資源有序共享提供了規則保障

黨的十九屆四中全會著重提出各級政府要建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則。數字政府建設是一項涉及單位多，涉及領域廣、創新性強、系統性高的工程，運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的新模式、新場景不斷涌現，所以必須及時建立不斷完善的有關法規制度和運行規則，確保建設順利，運行有效。自電子政務工作全面實施以來，我國加強頂層設計和地方謀劃，制度、規劃、政策、法規齊頭并進，保證數據共享工作有序開展。

在頂層設計方面，2016年9月，國務院印發了《政務信息資源共享管理暫行辦法》；2017年5月，國務院辦公廳印發了有力推動政務信息資源整合共享的重要文件《政務信息系統整合共享實施方案》；2021年9月，中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》，提出要加快推進政務數據有序共享。在依法保護國家安全、商業秘密、自然人隱私和個人信息的同時，推進政府和公共服務機構數據開放共享，優先推動民生保障、公共服務、市場監管等領域政府數據向社會有序開放。這對于加快轉變政府職能，提高政務服務水平，便利群眾辦事創業，進一步激發大數據市場活力和社會創造力具有重要意義。

在地方謀劃方面，各省結合當地信息化實際情況，出臺了行之有效的地方數字政府建設制度條例。2020年，江蘇省發布《關于加快推進政務服務“省內通辦”“跨省通辦”實施方案的通知》；浙江省發布《關于印發浙江省數字賦能促進新業態新模式發展行動計劃（2020—2022年）的通知》等，明確了實施信息化項目的實現目標、項目功能、實施步驟、工作分工等。各地政府還根據實際情況組建了政府數據治理機構。截至2020年底，共有18個省級行政區域和79個省級以下政府成立了政府數據治理機構。這些制度和機構為各地共享平臺平穩運行提供了有力保障，實現了為政務數據有序共享保駕護航。

（三）我國龐大的網民信息和數據為政務數據共享提供了有力支撐

伴隨著政府信息化建設由局域網向全域網的發展過程，數字政府信息系統開發運行了很多關系國計民生的業務系統。國家政務服務平臺實現了與32個地區和46個國務院部門平臺互聯互通，實現了出入境、留學等跨地區、跨部門、跨層級的“一網通辦”服務。國家政務服務一體化平臺不斷推動與各地區各部門平臺互聯互通、數據共享和業務協同，激發了億萬商事主體網上辦理業務的主動性。

政府信息化應用在由單一應用向網絡應用、由云應用向智能化運用的轉變過程中，數據資源數量和內容越來越全面龐大，大數據共享和應用越來越實用有效。依據中國互聯網絡信息中心（CNNIC）2022年3月發布的第49次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》，截至2021年12月，我國網民規模達10.32億，較2020年12月增長4296萬，互聯網普及率達73.0%。10億用戶接入互聯網，形成了全球網民最多、海量數據倍增的數字社會，龐大的網民規模為推動我國大數據應用和共享提供強大原生動力。巨大的平臺訪問量為深化“放管服”改革、推進數字政府建設提供了有力支撐。

二、政務數據有序共享存在的主要問題

伴隨著政務數據資源應用的深入和普及，在數字政府建設的過程中出現了一些與數據共享有關的難點堵點問題。在數字政府建設規劃開發階段，政務共享數據的完整性和精準性難以保證；在數字政府建設設計實施階段，政務數據共享的權責承擔和權益分配難以界定；在數字政府建設管理應用過程中，政務數據支持決策咨詢和公共價值的潛能沒有充分發揮；在數字政府建設全過程中，動態的政務數據安全風險始終存在。社會大眾對數字共享資源的重視度與日俱增，政務數據共享質量問題、權益問題、價值問題、安全問題愈加突出，給數字政府信息有序共享帶來了新挑戰。

（一）在數字政府建設規劃開發階段，政務共享數據的完整性和精準性難以保證

數據資源的完整性和數據共享的精準性是保證數據質量的決定性因素，保證數據質量是建設有序共享數字政府的前提。全國各地多年的電子政務建設已經為數字政府建設打下了一定的基礎，但在數字政府升級換代的過程中，以大數據、區塊鏈為代表的新技術迭代和以虛擬化為代表的新場景應用，遇到了更多技術性難題，需要以系統思維統籌考慮，做細初始化工作，保證數據內容周全和精準有效。

當前，我國還沒有關于數據共享的專項立法，沒有統一的數據采集和分類管理標準，致使各地區、各部門數據庫之間的數據交換與有序共享很難實現。各地區各部門之間由于安全和利益等因素，職能設置交叉，難以有效協調，使數據全部歸集的難度大，不能保證內容完整性。各地區數據管理部門缺少專業人才，沒有能力甄別和確保數據的精準有效，造成各地建立的政務數據平臺難以有序聯通共享。

（二）在數字政府建設設計實施階段，數據價值共享的權責承擔和權益分配難以界定

政務大數據是由政府、組織、公民、企業等在事務管理、服務、處理和使用過程中集聚而成，涉及大量政府、事業、企業、個人的海量信息數據。這些數據既包括海量組織和企業的運營和統計數據，還包含大量涉及個人信息、消費、出行、社交的隱私數據和企業注冊、產品、銷售、客戶的敏感數據。隨著大數據的作用越來越多，重要性越來越大，普及性越來越廣，社會對數據權利、責任和收益越來越重視。當前我國數據權的相關法律規范尚不完善，圍繞政務大數據的所有權、管理權、使用權、解釋權、安全權，以及數據收益分配等問題急需厘清。在政務數據開放、共享、流轉過程中，由于網絡運行的保密規則、傳輸監控、信息提取標準都缺少參考依據，所以對數據泄露、數據篡改、隱私侵犯的追蹤、懲戒、處罰難以進行，重要數據難于保護，制約了政務數據有序共享。

（三）在數字政府建設管理應用過程中，政務數據提供決策咨詢和公共價值的潛能沒有充分發揮

在國家《政務信息系統整合共享實施方案》等政策推動下，我國政府數據開放共享工作扎實推進。政府部門在運營、管理、服務、統計、分析等過程中生成了海量數據，各地區各部門結合各自需求建立了大數據分析系統。政府、組織、個人、企業等數據匯聚內容越多，整合水平越高，融合能力越強，關聯程度越密，大數據分析結果就越精準，效能就越有效。政務數據與公共數據、社會數據、經濟數據等融合不夠，就不能保障決策支撐能力。我國政府數據中心建設仍以地區建設模式為主，由于受到有關規范缺失、創新不足、安全擔憂、利益保護、保密和解密制度限制等原因，很多涉及公民、企業、組織，以及與社會、經濟、文化相關的政務信息難以公開、關聯、共享，阻礙了政務數據整合匯聚，降低了大數據中心的規模化運行效率，限制了對政務大數據進行分析、挖掘、處理和潛在價值的再挖掘利用，不能充分發揮大數據決策咨詢、公共價值的潛能。

（四）在數字政府建設全過程中，保障動態數據安全的管理職能和安全保護亟須加強

《中華人民共和國數據安全法》和《中華人民共和國個人信息保護法》的實施，標志著我國數據安全制度建設進入了新的階段。政務數據是數字政府建設中重要的管理要素，建設數字政府、實現數據要素有序共享，必須把保護數據安全放在突出位置。在數字政府的規劃設計、開發實施、平臺應用、系統管理的各個過程中，政務數據在云端區、平臺區、終端區間流動。流動數據在部門、組織、公民、法人間共享和開放，數據安全保護始終貫穿其中。流轉的政府數據在共享和開放過程中相對于靜態數據保護面臨著更大風險，對安全防護技術提出了更高的要求。政務數據在共享應用過程中容易發生系統非法登錄、數據非授權使用、數據應用泄露、數據源被偽造、傳輸數據遭篡改、數據關聯分析等安全風險，這些安全漏洞危害國家安全、社會安全和個人隱私。對這些動態數據風險，需要前瞻性地制定管理制度，利用安全技術，防止數據在流動過程中被非法復制、傳播、篡改和濫用。

三、樹立新思維，破解政務數據有序共享難題

信息化技術創新日新月異，大數據、虛擬化、人工智能等新技術為數字政府建設提供了新工具、新應用、新業態和新場景，數字建設有關方要以新思維對政務數據有序共享提出新思路、新方法、新實踐。

（一）樹立系統思維，保證政務共享數據資源的質量

一是在國家層面樹立系統思維。首先，針對數字政府建設涉及部門眾多、業務繁雜的現實，要以系統觀念、全局意識統籌業務需求分析，做好數據共享頂層設計，統籌國家數據資源體系管理，制定政務數據的相應法律制度，為政務數據共享提供強有力的法律支撐。其次，制定統一的數據共享標準技術規范，細化政務數據采集、分類、處理、提供、修改、應用等各類標準規范，對原有數據資源進行標準化處理，規范數據共享的類型、方式、內容、對象和條件。最后，建立統一大數據資源共享平臺，提供數據采集、歸集、整合、共享、開放、應用等全過程管理功能，利用數據共享交換平臺匯聚各部門相關數據，按照國家政務服務平臺數據交換與共享規范要求，建立跨部門、跨層級、跨系統的數據共享服務機制，為各級各部門提供政務數據資源共享服務。

二是在地方層面進行系統推進。首先，各省、市、縣要成立統一管理部門，充分發揮各地數據管理機構的職能，制定協調機制，整合業務歸口，加強政務政策制定、數據編目、系統整合、云資源共享、平臺一體化、大數據分析的管理和維護，做實功能歸集、制度落實、體制賦權和法定授權。其次，成立專門技術部門，化解技術儲備不足難題，打造一支既熟悉政府管理和服務流程，又精通大數據、區塊鏈、人工智能相關技術的復合型人才隊伍，做細數據采集加工、系統設計開發、數據分析應用、應用管理維護、全過程安全防護等技術性專業性很強的工作，讓專業的人做專業的事，推進政府數據有序共享。最后，從當前情況看，大部分政府部門的系統開發不能獨立完成，可以通過購買服務的方式聘請專業公司合作提供技術支持，做好數據初始化工作。合作的方式可以通過招投標方式確定一家公司協同合作，也可以通過和本地區一家有經驗的公司成立一個實體部門進行深度合作。

（二）樹立產權思維，明晰政務數據共享的各方權益

一是明確數據價值共享有關規則。數據有序開放共享是數據權益市場健康發展的關鍵。首先，要遵循“以共享為原則、不共享為例外；需求導向、無償使用；統一標準、統籌建設；建立機制、保障安全”的基本原則。其次，依據基本原則，結合實際需求制定統一的數據分類和分級標準規范，明確各級別政務信息資源的共享或開放的范圍及條件。最后，制定針對不同安全級別的數據安全防護策略，為數據共享交換過程中的共享數據使用、數據權責承擔、數據權益分配等提供數據交易安全保護。

二是加快制定數據權益制度。首先，從國家層面建立起數據資源基礎制度，建立數據資源產權、交易流通、跨境傳輸和安全保護等標準規范。其次，借助區塊鏈、數字身份、電子簽名等新技術為數據提供方、管理方和使用方的可信互認和安全鏈條提供可靠保證。最后，通過建立數據資產權益保護制度為電子證照、電子存證、遠程核驗、審核授權、大數據共享應用保駕護航，排除安全隱患，保證政務數據安全共享，推動數據資源有序使用。

三是明確權益分配標準。政府開放的信息化平臺采集、整理、收錄了政府、企事業單位和個人數據，形成了產品和服務。在這個過程中，企事業單位和個人扮演了數據貢獻者的角色。政府單位自己或委托第三方公司將收錄數據進行二次加工，加工后的數據存放在信息化平臺提供服務，或者提供給第三方公司再開發或使用。在這個過程中第三方公司也付出了人力物力財力，最終呈現的數據產品和服務是多方共同創造的。政府要有前瞻意識，未雨綢繆，明確個人、企事業單位、政府、第三方公司等所有數據制作相關者之間的權益責任和利益分配比例。通過實現數據確權，保障數據的所有權、使用權、收益權，避免因為權益糾紛影響數據共享。

（三）樹立創新思維，發揮政務數據支持決策咨詢的潛能

一是提升數據分析應用能力。在政府管理、公共服務等領域開展大數據分析創新，利用數據融合、模型構建等技術，實現以政務數據資源為中心的政務信息系統與管理服務的整合、匯聚、優化，揭示數據的內在關聯性，提高政府決策對數據的分析能力。建立用數據分析、創新、決策、統籌的管理機制，提升政務數據分析應用能力，提高政務數據資源共享潛在能力，實現基于政務數據的科學決策，提升政務工作管理水平和服務效率。

二是提高新興技術創新能力。在數據資源分類脫敏、編目管理、信息傳遞等方面科學應用大數據、云計算、區塊鏈等新技術，增加應用模式，創新場景應用，優化數據價值，解決政府數據資源共享難、更新慢、不安全等問題，保障政務數據的高效安全運行，提升政務數據公共價值，為各級政府科學決策提供精準咨詢，提升決策支撐能力和信息治理能力。

（四）樹立底線思維，保護動態政務數據的安全

一是建立健全有效的數據安全管理制度。當前，共享數據傳輸與交換跨地域、跨部門、跨層級，情況復雜。首先，針對保密數據傳輸通道，要有可靠安全的基礎設備支撐。其次，針對政務涉密數據，需要制定嚴格的涉密傳輸制度，并且要不折不扣地執行。最后，要建立動態化的全面預警機制，一旦發生重大數據安全事故，應立即啟動應急預案，及時采取補救措施，避免數據造成不可挽回的損失和泄露。

二是采用密碼、區塊鏈等技術保護動態數據。數據安全貫穿數字政府設計、實施、應用和管理整個過程中。針對動態共享數據開發、管理、合作、傳輸、使用過程中的風險，可以使用密碼、區塊鏈等成熟技術，建設身份認證、權限管理、數據加密、數據脫敏等全方位、全過程的技術防護體系，不留死角，免遭非法入侵，防止數據丟失、毀損、泄露和篡改，實現數據的安全管理和隱私信息的有效保護。

綜上所述，在數字政府建設過程中，保證政務共享數據資源的質量，明晰政務數據共享的各方權益，發揮政務數據支持決策咨詢的潛能，保護動態政務數據的安全，才能保障政務數據有序共享，提升社會治理、政府管理、公共服務、輔助決策等數字化水平。■