國土空間規劃“雙評估”發展對策研究

王 程，孫宏偉

(1.吉林省吉規城市建筑設計有限責任公司，長春 130061； 2.吉林建筑大學，長春 130119)

為有效提升規劃的科學性與戰略性，有必要對國土空間開發保護現狀和現行的城市總體規劃、土地利用總體規劃等各類空間規劃的實施情況開展評估，同時針對城市發展的不確定性和不穩定性、城鎮化趨勢、人口與社會需求變化、氣化變化等因素開展災害和風險評估，為國土空間總體規劃編制奠定基礎。

1 “雙評估”的意義

國土空間開發保護現狀評估是提升國土空間治理體系和治理能力現代化的重要體現，是科學編制國土空間規劃和有效實施監督的重要前提。開展國土空間開發保護現狀評估，有助于及時發現國土空間治理問題，更好地開展國土空間規劃編制和動態維護。

規劃實施評估是確保規劃從靜態型藍圖式規劃向動態型實施式規劃轉變的重要環節。以生態文明建設和高質量發展為目標，上下銜接，從優化空間治理方面尋找切實問題，是落實國土空間規劃體系構建及監督實施要求的重要抓手，對于提升國土空間治理能力具有重要的推動作用。

2 評估方法與理論基礎

2.1 評估方法

按照任務要求制定工作方案，確定組織機構建立、經費落實、專題設立、資料收集、成果編制、數據庫建設等主要工作，確定詳盡的任務清單、時間表、路線圖和責任分工。按照自上而下、上下聯動、壓茬推進的原則，抓緊啟動編制省級、市(州)和縣(市)級國土空間規劃，盡快形成規劃成果。

整合相關空間數據和信息，形成上下貫通一致的一張底圖，用于開展現狀各項評估工作，使指標可量化、可對比、可監督，建立起“指標體系—運行監測—重點專題調研”的評估體系。

扎實開展規劃評估。堅持問題導向，開展現有主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城鎮體系規劃、城市(鎮)總體規劃(以下統稱“國土空間規劃”)及各類空間性規劃的評估。通過基礎調查、專題研究、實地踏勘、社會調查等方法，切實摸清現狀，精準識別底線管控、空間結構和效率、品質宜居等方面問題，提出空間對策建議。

2.2 理論基礎

可持續發展理論。環境資源永續利用，自然生態良性循環，社會經濟持續發展。

自然地域分異理論。強調資源環境本底的差異性，科學推動不同功能區的形成。

人地關系理論。協調人地關系，謀求結構和功能聯系上保持相對平衡，保證地對人的容忍度，使人與地持續共存。

地域功能及規劃理論。強調區域的功能定位和區域間的聯系，合理組織功能區來實現區域有序發展。

協作式規劃理論。開展協作規劃管理的方式，加強多方參與和溝通合作，促進規劃和實施環節銜接。

公共政策理論。作為落實規劃方法、提高規劃重構效果的理論指導。

3 評估主要內容

國土空間開發保護現狀評估。一般以安全、創新、協調、綠色、開放、共享等理念構建的指標體系為標準，從數量、質量、布局、結構、效率等角度，找出一定區域國土空間開發保護現狀與高質量發展要求之間存在的差距和問題所在。可在現狀評估基礎上，結合影響國土空間開發保護因素的變動趨勢，分析國土空間發展面臨的潛在風險。

城市總體規劃評估(以下簡稱“城總規”)。規劃階段性目標落實情況；城市發展規模實施情況；經濟產業發展；城市發展方向和空間布局是否與規劃一致；中心城區建設用地實施情況；公共服務設施、綜合交通、市政基礎設施、強制性內容實施情況；城市生態環境保護與建設實施情況；相關政策對規劃實施的影響。

土地利用總體規劃評估(以下簡稱“土總規”)。規劃主要調控指標實施情況評估；土地利用結構和空間布局執行情況；建設用地節約集約利用情況；重點建設項目實施情況；生態環境保護情況；規劃實施保障措施執行情況。

主體功能區規劃評估。主要目標實施情況；主體功能區功能定位和發展方向；開發管制原則；發展重點；能源與資源開發布局；保障措施落實情況。

4 對策建議

4.1 構建符合當地實際的指標體系

國土空間開發現狀評估共涉及基本指標28項和可選指標60項，共88項指標。從安全、創新、協調、綠色、開放和共享6個維度，結合各地實際情況，對指標進行優化處理，構建一套符合當地實際情況的指標體系，分析規劃實施狀態，把握城市運行規律。

針對指標體系涉及的多元數據，要拓展數據獲取渠道，充分收集指標分析所需的規劃成果和現狀數據、社會大數據等資料，盡可能收集近年來連續數據，反映指標的變化趨勢。面向社會公眾開展公共服務設施、公共交通、日常通勤、城市風貌和問題調查，廣泛征求社會公眾意見；針對評估區域的突出問題，開展專題調研，摸清本底情況。

將評估指標數據與當地發展政策、專項規劃、專項研究、重大項目工程進行統籌分析和對比研究，形成“指標評估—成因分析—規劃編制建議”的邏輯鏈條。結合上級要求和本地區新目標新定位，開展橫向分析、縱向分析、空間分布情況分析、實地調研等評估方法。

4.2 加強各類既有空間性規劃的協同作用

實施評估需加強各類既有空間性規劃的協同作用，傳承主體功能區規劃的發展引領作用、城鎮體系規劃的發展研判作用和土地利用總體規劃的剛性傳導作用。在評估范圍上，強調全域評估，兼顧城鎮、農業與生態空間。在評估技術上，運用夜間燈光數據、手機信令數據和客貨運交通數據等大數據分析方法對規劃實施情況進行全面評估。

評估過程中，強調類比分析和趨勢分析，以統計年鑒和公報等公開數據及人口、經濟、自然資源等調查數據為基礎，根據歷年自身發展趨勢和相關標準要求，通過與同類地區的橫向對比，提供更為直觀的評估結果。

4.3 加強節約集約用地，挖掘存量用地空間

要堅持最嚴格的土地管理制度和節約集約用地制度，研究制訂優化配置“增量”、深入挖掘盤活“存量”，加大周轉“流量”，盤活批而未用土地，推進存量建設用地“二次開發”。尤其是城市建設用地，挖潛城市低效用地，減量規劃，以解決城鄉建設用地和城鎮工礦用地超指標的問題。結合扶貧攻堅工作，加大農村土地整治力度，推進城鄉建設用地增減掛鉤和易地搬遷等工作，控制農村宅基地規模，對廢棄工礦用地進行及時復墾、復綠或復耕工作。

4.4 啟動空間規劃，滿足經濟社會發展用地需求

社會產業格局發生了變化，未來發展方向和城市定位與現行規劃確定的建設用地布局存在矛盾，較多用地亟需落地。要開展國土空間規劃編制工作，合理調整建設用地布局，發揮國土空間規劃對社會經濟發展的支撐作用，保障各業用地需求。