第三方機構參與績效評價困境與改善建議

劉巖森 河南理工大學

2021年財政部先后發布了《關于委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》（后文簡稱“《指導意見》”）和《第三方機構預算績效評價業務監督管理暫行辦法》（后文簡稱“《管理辦法》”），為第三方機構參與績效評價工作提供了政策指引與幫助，而且進一步展示了國家對于第三方參與績效評價的重視，并對第三方參與績效評價給予了更高的支持與要求。然而，相較于一些發達國家而言，我國績效管理起步較晚，引入第三方參與績效評價則是在近些年提出的，雖出臺的《指導意見》和《管理辦法》極大地彌補了制度方面的空白，但整體仍處在探索階段，一些方面仍存在部分問題亟須解決。

一、第三方機構參與績效評價的現實意義

第一，早期的績效評價都是政府內部的自我評價，進行自我評價時，內部審查人員存在相互維護的情況，使得評價的結果做不到客觀真實。因此引入第三方機構可以從第三方視角對政府績效管理進行評價，打破了政府部門既當“運動員”，又當“裁判員”的尷尬局面，并且第三方評價機構獨立于政府單位，以外來的“裁判員”的身份，對政府機構進行評價，使得評價結果更加客觀真實。

第二，第三方評價機構具有較強的專業性。目前主流的第三方評價模式有專家評價模式和專業公司評價模式，《指導意見》和《管理辦法》指出要因地制宜，擬訂科學可行的預算績效評價實施方案，而專家們擁有的先進理念和豐富的知識儲備能夠最大限度上滿足這一需求。專業評價公司則有著覆蓋公共財政、財務、審計、法律、管理等專業領域人才組成的團隊，所承接的項目覆蓋面更廣，更加富有經驗。相較于政府自我評價，第三方機構評價在收集、篩選、處理信息方面上有著更高的效率，發現問題和解決問題的能力更強。

第三，第三方機構參與績效評價對資金使用具有監督的作用。《指導意見》要求政府部門不斷改進服務水平和質量，花盡量少的資金、辦盡量多的實事。第三方機構接受委托對預算部門開展獨立評價工作，對預算部門而言是一種有力的監督形式。通過對資金的使用進行審查，迫使預算單位在使用資金時更加的謹慎，提高了資金使用透明度，使每一筆資金都合規合理，避免了資金的浪費，減少了專項資金被挪用的情況，提高了資金的使用效率。

第四，第三方機構參與績效評價為民眾提供參與政府績效管理的平臺。第三方評價機構的參與，能夠充分利用其專業、客觀、嚴謹的評價優勢，引入“社會公眾滿意度”對項目、政策、部門等實施的績效情況開展的滿意度調查，使得社會公眾能夠更大范圍、更高程度的了解政府如何花錢、是否有效。社會公眾可以通過訪談、郵件、電話等形式及時反饋績效管理的意見和建議，供第三方機構在評價報告撰寫過程中進行采納。通過這種模式的參與，可以有效引導社會公眾關心公共事務，為社會公眾搭建一個參與政府治理的平臺，積極回應社會公眾參與國家和社會治理的熱切期盼和政治訴求，實現“共治共享”的政府治理模式。

第五，第三方評價機構的參與倒逼政府內部評價更加科學和完善。雖然第三方評價機構水平參差不齊且發展滯后，并不能完全地代替內部自我評價。但是，第三方評價機構的介入，打破了傳統的自我評價體系，倒逼內部評價進行升級。并且第三方評價機構帶來的許多新視角、先進觀念等，被引入到傳統內部評價中。在互相學習的過程中，政府績效管理會更加完善。

二、第三方機構參與績效評價存在的問題

經過近些年的發展，第三方評價機構參與績效評價已經取得了不錯的發展，但仍然存在著許多的問題亟待解決，如：第三方評價機構獨立性被侵蝕、評價人員的專業水平的參差不齊導致評價結果難以令人信服、內外存在信息差獲取不到有效信息導致評價結果不準確、評價結果應用不充分等。

（一）第三方評價機構存在獨立性、客觀性被侵蝕的問題

1.資金方面

目前來看，第三方機構參與績效評價的發展和成長離不開政府資助，尤其是第三方機構想拓展政府績效評價這一業務，就必須多承接相關的業務，并且有時會把一些其他相關的業務也外包給第三方評價機構，由于業務體量大，收入可觀，這就使得眾多的第三方評價機構爭奪績效評價市場，競爭得過于激烈就會導致某些第三方機構可能做出以美化評價結果或者達成某種共識為條件，以達到獲取相關業務的目的。同時政府部門存在嚴重的“路徑依賴”，會長時間的依賴同一家評價機構，這加劇了上述問題。

2.信息獲取方面

第三方評價機構如果要想獲得客觀的評價結果就需要獲得真實的信息，但要獲取真實的信息，就要和政府機構保持緊密的聯系，保持緊密聯系往往會導致雙方關系又過于親密，在評價時就難免的帶入感情色彩，對評價結果進行美化，這個悖論也損害第三方機構在對政府機構進行評價時的客觀性和獨立性。

3.地位方面

第三方評價機構和政府部門的社會地位不對等，并且評價的結果有損一些領導干部等利益相關者的利益，所以預算單位的有關人員在一定程度上會對評價機構產生干預作用，但由于地位不對等的原因，評價機構和評價人員對此束手無策，這會對評價結果的客觀性產生影響。

（二）第三方評價機構整體水平有待提高

1.績效評價經驗較少

由于第三方評價機構參與績效評價興起的時間短，和一些發達國家相比，我國仍處在“摸著石頭過河”的階段，第三方評價機構的專業化水平短時間內難以迅速提高。雖然聘請的第三方機構主要是一些高校、科研單位以及高級會計師事務所，這些機構具備高素質的人才、理論和學術優勢，但第三方機構參與績效評價的實踐經歷并不多，對于不同類型的項目針對性不強。

2.評價人員水平參差不齊

雖然《管理辦法》對第三方機構準入門檻和主評人資質進行了規定，但對參加評價的其他人員并沒有提出要求。許多剛接觸或從未接觸過政府績效評價人員被安排去做相關的工作，這些人員由于專業知識的匱乏和實踐經歷的不足，對所需材料和信息的獲取能力有限。所以雖然聘請的有高校的專家教授等專業人才，但是由于得到的信息匱乏，根據“木桶理論”可知取得的效果并不理想，形成了金字塔的格局。

3.相關專業人才匱乏滿足不了需求

由于第三方機構參與績效評價時間較短，所以相關的專業人才十分匱乏，大多都是從事其他方面的人員轉型而來，一直從事政府績效評價的人員稀少。目前多數的評價工作由于大多都是會計師事務所人員參與，他們的焦點都喜歡放在資金使用方面，比如資金撥付率和資金使用是否合規等，對項目的過程、產出和效果重視程度不夠。相關人才的培養也沒有統一的標準，大家還在“各顯神通”階段，缺乏統一的管理。

（三）信息溝通渠道不通暢，獲取信息能力受限

1.獲取信息的途徑受限

績效評價做到合理、客觀、公正的前提是能夠獲取到充足和真實的信息，如果信息難以獲取，或獲取到的信息存在造假，無疑都會導致評價結果不準確。雖然我國在2008年就實施了《中華人民共和國政府信息公開條例》，對政府信息公開管理體制、信息發布協調機制、信息公開工作、保密審查問題、監督保障等問題都有明確的規范，但現實中這項條例沒有真正地落實到位，并且信息的公開具有一定的滯后性，不能實時地提供最新的信息。在上述的情況下，第三方評價機構如果想獲取真實的信息只能通過相關的政府部門間接或直接進行獲取。但是，由于政府績效評價結果的好壞，體現了政府部門的工作能力的強弱，對相關工作人員的政治生涯有著一定的影響。因此，政府部門的信息有著很強的封閉性，預算單位不希望第三方評價機構介入到評價中來，更不會主動地交出自己所掌握的信息，而且相關人員還會對不利信息進行隱藏，避免自己所掌握的對自己的不利信息變成刺向自己的“利刃”，此舉嚴重限制了第三方評價機構獲取信息 的能力。

2.部分真實信息難以保留

評價的流程存在問題，在對受訪人員進行訪談或調查完成之后，獲取的信息材料需要其所屬部門蓋章，但是材料中如存在有對其有不利影響的因素，預算部門就會拒絕在材料上蓋章，對評價人員施加壓力迫使評價人員修改材料的內容使對其有利，這導致即使獲取到了一些反面信息，也難以保留下來。

（四）外部監督體制不完善

1.對第三方評價機構的監督存在漏洞

《指導意見》和《管理辦法》出臺相對完善了相關制度的缺失，加強了對第三方的監管，也為第三方提供了更有力的制度幫助。但仍存在著評價報告質量不高和第三方評價機構惡意競爭的問題。《管理辦法》二十三條至二十五條對第三方評價機構的執業質量和合規合法性提出了監管要求，但具體的審核標準較為模糊，并且對評價結果的驗收并沒有提出明確的監管要求。

2.對績效評價的利用程度和公開程度不高

對評價結果的利用程度不夠，并且評價報告存在一定的滯后性，目前績效評價大多僅停留在反映層面，與第二年的預算安排難以實現有效銜接。以《2020年度省級財政重點項目績效評價報告》為例，其包含的評價報告大多都是6月中旬完成的，這時預算決策已經制定完成。且報告是在10月份通過河南省財政廳官網發布的，發布途徑單一，公眾對其認識了解的程度受限。

三、提升第三方機構參與績效評價的建議

（一）建立全國性的協會

《管理辦法》中提到了“預算績效評價第三方機構信用管理平臺”這一針對于第三方評價機構的管理平臺，該平臺可以不斷完善，建立類似中注協這樣一個獨立協會，達到對評價機構進行監管、整合所需的信息、培養專業人才等作用。

1.采購方面

通過協會進行競標，不僅可以通過協會核查競標機構的資質問題，委托方的資金也可以由協會發放給評價機構，避免了“誰委托，誰付款”導致評價機構對政府資金的依賴。對參與績效評價的機構進行輪換，避免由于長時間的共事而引起預算單位和評價機構之間的“共謀”，同時也能將績效評價業務和非績效評價業務相分離，避免機構之間因為陷入買方市場而進行惡性競爭導致評價機構獨立性的缺失。

2.監督方面

協助有關部門制定相關懲戒條例，建立行業管理體系，對第三方評價機構的工作進行抽樣檢查，促使第三方機構評價合規合法。支持第三方機構依法執業，維護第三方機構的合法權益，減弱由于地位不對等所對其獨立性的影響。

3.培養人才方面

可以組織專業人才進行業務交流，開展理論研究，提供相應技術支持。組織實施全國統一考試，建立人才準入標準，加強專業人才人員儲備，同時也對第三方評價機構的準入門檻的制定提供了便利，促進第三方機構評價更加專業化。

4.信息方面

不僅評價機構在平臺上傳相關資質的證明，被評價的預算單位也應在平臺上傳相關必要的信息和資料，這樣可以幫助評價人員更快地獲取相關信息，極大的暢通評價人員獲取信息的途徑，減少工作量，縮短評價時間，提高工作效率。

（二）培養專業人才，對項目進行跟蹤評價

1.培養定向人才

確保評價報告高質量不僅需要真實準確的信息，與評價人員的專業水平也息息相關。專業團隊的水平越高，出具的報告也就越具有權威性。雖然現在第三方評價機構擁有許多涉及審計、財務、公共財政等方面的人才，但是在績效評價方面的應用程度不高。所謂“術業有專攻”，培養對不同行業績效管理評價專精的專業人才，可以有效地提高績效評價的效率，提升評價質量，更容易發現項目所存在的問題。

2.對預算項目進行跟蹤評價

對項目采取跟蹤評價的模式，對項目事前、事中、事后進行全程評價，事前對項目的立項進行績效管理的建議，事中對項目的實施進行動態評價，出現問題及時調整，事后出具評價報告，及時反映評價結果。這樣不僅可以對每個過程都做到監督，也避免了評價期限短導致工作量大和不能取得準確信息所引起的調查結果不夠準確。迫使預算單位做好實時的績效管理，從被動參與評價到主動參與到評價中來。

（三）建設統一的指標庫，引入新指標完善指標體系

1.建立統一指標庫

《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引（試行）》為指標的設計思路和原則提出了要求和建議，但對指標的設定并沒有進行硬性規定。財政部可以根據歷年來的評價指標加以整理，根據不同行業、不同區域建立統一標準的指標庫。一級指標設計為共性指標，二級指標可以分行業區域設計以適應不同行業的需求，在共性指標的存在下設定個性指標，做到硬性指標和彈性指標共存。評價機構可以在指標庫選取“模板”，根據行業或區域選取一級、二級指標，根據不同的需求靈活選取三級、四級指標，在兼顧個性化指標設計的同時減少人為的干預。

2.完善指標設計

不斷完善指標設計，以達到解決相關問題的目的。比如設計前提指標，前提指標是指，在一定的前提下完成的績效評價，該前提能夠對評價結果產生影響，需要提前考慮對績效評價整體的影響。例如被評價部門的配合程度，眾所周知，如果被評價部門不配合評價機構的評價，會導致評價過程受阻，影響評價人員做出不準確的評價。在這種情況下，是否可以判定被評價部門存在問題，并且想通過干擾評價人員評價過程這種行為對問題進行掩藏，以達到評價結果偏高的目的。既然整體存在問題導致評分偏高，在此背景下我們引入前提指標這個概念，假設把前提指標設為5分，但是這5分并不計入到整體得分中，而是1代表60%，2代表70%……以此類推5為100%，以整體評分與這個比值相乘獲取最后得分，通過不同行為對應不同的分值，來對該指標進行打分，以達到貼切實際應得分的目的，也可以減少預算單位不配合的情況發生。

（四）推進評價結果的應用，完善制度加強監督

1.加強評價結果應用

評價的目的不是為了評價而評價，而是在于發現問題并解決問題，以評價促進發展。要想真正地達到績效評價的目的，必須要建立嚴格的反饋機制。對積極配合評價的和績效評價結果優秀的，應給予獎勵，比如提高來年的財政支持。對評價結果差的，應對評價報告所得出的問題進行及時地反饋，被評價部門應該認真對待，嚴格落實，對責任進行劃分，定崗、定人、定責，在限定的時間內糾正存在的問題。并進行再次審查，如果改正可以減輕問責或不問責，如果沒有改正應當加重問責。同時應當及時、多途徑的公開評價結果，讓群眾和輿論介入到評價結果的運用中，接受群眾的監督。給預算單位施加壓力，促進政府部門規范流程，提高辦事效率。

2.繼續加強制度建設

《指導意見》和《管理辦法》的發布，極大完善了相關制度的缺失。但是仍然存在著一些不足的地方，《管理辦法》雖然規定了主評人制度，對獨立性、客觀性、規范性做了規定，但還有許多改善的空間，例如：許多規定較為模糊，需要進行細分。繼續加強對第三方評價機構的管理，提高執業質量的同時也要保證評價機構能夠有法可依，保證其權力不受到削弱。

四、結語

第三方評估以其獨立性、專業性、客觀性等優勢被廣泛地應用到各地方政府績效考評中，隨著時間的推移，我國第三方機構參與績效評價已經成果頗豐，但是仍然存在著許多問題。《指導意見》和《暫行辦法》的發布，極大完善了相關制度的缺失。但是仍然存在著一些不足的地方，《暫行辦法》雖然規定了主評人制度，對獨立性、客觀性、規范性做了規定，但是使第三方評價機構真正獨立還有一段距離。雖然對機構準入進行了初步規定，建立了利益沖突回避制度，但是概念較為模糊，并沒有具體的要求。當然，冰凍三尺非一日之寒，僅憑《指導意見》和《暫行辦法》還不能完全解決存在的所有問題，這些尚未解決的問題會被不斷地放到臺面上討論，終有一日能夠能到改善或解決。