多源流理論視角下老年數(shù)字鴻溝治理政策分析

□文/陳 珍

（西安財經大學公共管理學院 陜西·西安）

［提要］ 數(shù)字中國建設正穩(wěn)步推進，但老年人使用技術的困難卻經常被決策者忽視，以至于解決老年人使用數(shù)字技術困難的政策時至今日才進入決策議程。本文基于約翰·金登的多源流理論視角，發(fā)現(xiàn)當政策之窗開啟，問題源流、政策源流、政治源流共同推動解決老年人使用數(shù)字技術困難的政策進入決策議程，其中問題源流起到關鍵性作用。

互聯(lián)網的大量普及將社會中的人分割成為數(shù)字化群體和非數(shù)字化群體，由于雙方在數(shù)字技能方面相差懸殊，因此兩者之間存在著巨大的數(shù)字鴻溝。老年人作為非數(shù)字化群體，其適應數(shù)字社會能力較弱，導致他們在日常生活中遇到了許多困難。為了防止這一龐大的群體走向邊緣化，2020 年9 月工信部發(fā)布《工業(yè)和信息化部、中國殘疾人聯(lián)合會關于推進信息無障礙的指導意見》，該意見強調老年人、殘疾人、偏遠地區(qū)居民都享有平等、方便、安全地獲取、交互、使用信息。從這時起，關于解決老年人使用數(shù)字技術困難的指導思想、整改重點、實施方案等一系列政策應運而生，這些政策不僅為解決老年人數(shù)字鴻溝問題提供了指導思想，而且是“數(shù)字中國”戰(zhàn)略實施中必須要解決的問題，因此分析此類政策的議程具有重大意義。

一、文獻綜述

目前，學者大多從三個方面對老年數(shù)字鴻溝問題進行分析：一是老年數(shù)字鴻溝產生的原因，包括老年數(shù)字鴻溝主體內部環(huán)境如身體狀況、心理狀況以及外部環(huán)境如經濟文化環(huán)境、網絡環(huán)境。二是老年數(shù)字鴻溝的影響因素，運用模仿性傳播的理論說明老年人在與朋友、同事、鄰居等朋輩交往時，通常會無意識地模仿他們的行為，因此朋輩群體對老年數(shù)字鴻溝具有影響，并且在彌合數(shù)字鴻溝方面起到重要作用。三是不同的學者以不同的視角提出老年人融入數(shù)字生活的主要路徑：謝秋山、劉述從積極老齡化的視角提出提升老年生活質量、優(yōu)化其社會參與的方法；何銓依據(jù)個人-情境擬合理論的視角，分別從線上和線下兩個方面提出影響老年人融入數(shù)字生活的因素和解決措施；李成波、劉海明以先進國家和地區(qū)治理數(shù)字鴻溝的經驗為視角，分析其對我國的啟示，提出符合我國實際情況的數(shù)字改進路徑。

經過文獻的梳理發(fā)現(xiàn)，盡管數(shù)字鴻溝問題早已出現(xiàn)，但由于政府至今才制定明確的政策來解決老年數(shù)字鴻溝問題，因此還沒有學者從政策模型的角度對老年數(shù)字鴻溝的治理進行分析。本文以多源流政策模型為理論視角，分析老年數(shù)字鴻溝問題的識別、影響問題識別的政治力量以及備選方案的形成，探討老年數(shù)字鴻溝治理政策形成的內在機理，為地方政策的完善提供借鑒。

二、多源流分析模型運作機理及其適用性

（一）研究視角：多源流分析模型。多源流框架是約翰·金登提出的一種用來解釋政策形成過程的方法，它闡述了推動政策進入決策議程的三個重要因素，即政治源流、問題源流、政策源流。政治源流由國民情緒的轉變、有組織的政治力量和政府自身內部的事件構成。公共政策最終是由國家或政府做出的，它不能擺脫政治的影響而成為學者的專屬領域。因此，沒有政治源流的前提和保障作用，政策源流很難有機會與問題源流交匯，列入政策議程。問題源流指的是能夠引起政策制定者注意并推動其進入決策議程的情況：第一，問題是否存在及其重要程度可以通過一系列數(shù)據(jù)來反映；第二，某些危機事件的發(fā)生或產生較大影響；第三，政策制定者從現(xiàn)行的項目中得到了反饋。政策源流指的是政策共同體通過不斷提案、討論、修改、再提案，最終才能形成可行的政策建議或備選方案的過程。一個可供采納的可行的備選方案有助于某一主題在政府議程上獲得較高的地位，明顯增加其被提上決策議程的可能性。

這三種源流有自己獨特的含義，在不同的政策中有不同的表現(xiàn)方式。政策決策者做出決策之前，三種源流都各自發(fā)生作用，當三源流匯合到一起時，問題就會被提上議程，這個時刻就是“政策之窗”。金登認為從根本上看，當一個緊迫的問題或政治源流中的事件引起政策制定者的關注時，“政策之窗”就會被打開，如果這時政策建議者提出的政策建議有利于問題的解決，那么該政策被提上決策議程并出臺的可能性就大大增加。

（二）多源流政策分析模型的適用性。多源流分析模型是西方學者提出的公共政策過程的理論框架，對理解西方公共政策過程有重要作用。但是，由于我國人口眾多、社會環(huán)境復雜，多源流政策分析模型的部分觀點需要依據(jù)我國國情進行調整：一是三大源流并非各自獨立。隨著數(shù)字媒體的興起，一個事件的發(fā)生甚至是情況的細微變化都能夠被互聯(lián)網察覺并放大，大量涌入的網民可能會將社會輿論轉向完全相反的方向，因此網民對于事件的討論和建議很可能得到政策制定者的關注甚至進入決策議程。同時，新政策的出臺很可能產生新的問題，從而引發(fā)又一次的輿論高潮。二是三大源流存在先后次序，通常是問題源流最先出現(xiàn)，隨后政治源流和政策源流相繼出現(xiàn)。因此，在我國問題源流、政治源流和政策源流相互產生影響，當某個問題引起政治源流中國民情緒的轉變和有組織的政治力量的注意時，“政策之窗”就會開啟。此時，若政策共同體提出有利于問題解決的備選方案即政策源流，政策被提上議程并出臺的幾率就大大增加。

三、老年數(shù)字鴻溝治理政策多源流框架分析

（一）問題源流：老年數(shù)字鴻溝問題如何被界定

1、問題的相關數(shù)據(jù)：老年數(shù)字鴻溝問題被識別。全國第七次人口普查的數(shù)據(jù)顯示，我國60 歲以上的老年人口占全國總人口18.70%，與2010 年相比上升了5.44 個百分點，65 歲以上老年人口占全國總人口的13.5%，遠高于國際上公認的人口老齡化標準，加上生育率的不斷下降，我國已明顯進入快速老齡化階段。同時，依據(jù)第47 次《中國互聯(lián)網絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》數(shù)據(jù)，我國網民總數(shù)已經達到9.98 億，其中50歲及以上的網民占所有網民的比例由16.9%提升至26.3%，網齡1 年以下的網民中，60 歲以上老人的占比達到了11%，由此可見互聯(lián)網的“觸角”逐漸向老年群體延伸。至此，我國邁入了老齡化程度逐漸加深和互聯(lián)網向更縱深方向發(fā)展的兩大進程的交匯點。但是，并非所有老人都能熟練操作數(shù)字設備，“一刀切”地關閉人工服務窗口的做法受到公眾和專家學者的指責，民眾通過“政務平臺留言板”進行意見反饋，使政府認識到老年人在數(shù)字設備的使用上存在一定困難。

2、重大事件的發(fā)生：老年數(shù)字鴻溝問題嚴重性凸顯。2020 年新冠肺炎疫情在全國范圍內爆發(fā)，居家隔離期間，互聯(lián)網成為大眾公認的快速獲得信息的重要渠道，截至2020 年底，我國50 歲以上的網民約有2.6 億人。2017～2019 年間，50 歲以上網民增速在20%～25%，而在2020 年疫情爆發(fā)和防控的特殊年份里，中老年網民同比增長高達到113%。在這期間，健康碼似乎成為出入小區(qū)、公園、辦事大廳等公共場所必須具備的“通行證”，但是獨居老人和失獨老人缺少代際的“數(shù)字反哺”，加上社區(qū)在疫情防控期間疲于開展社區(qū)防護工作，忽視了老年人對數(shù)字設備的掌握程度，導致缺乏數(shù)字素養(yǎng)的老人，只能在住宅范圍內活動。即使小區(qū)解除封閉管理后，面對出行和辦事的多重“掃碼障礙”，他們只能望而卻步。可見，本次疫情的發(fā)生讓老年數(shù)字鴻溝問題的嚴重性逐漸顯現(xiàn)。

（二）老年數(shù)字鴻溝治理政策提出的政治源流分析。由于我國政治環(huán)境較為特殊，政治源流是推動政策進入決策議程的重要動力。推動數(shù)字鴻溝治理政策提出的政治源流由兩個要素構成：第一個要素是國民情緒的變化，即公眾輿論的變化。受到疫情的影響，為了滿足信息獲取和出行等需求，老年人群體主動或被動的接受數(shù)字技術。但一些老人由于缺乏信息素養(yǎng)，無法熟練操作智能設備，加上媒體對此類事件的報道，引發(fā)公眾輿論的變化，人們開始對智能設備的便利性提出質疑。政策制定者注意到國民對數(shù)字化的態(tài)度發(fā)生變化后，在提案時就會強調數(shù)字化帶來隱藏的問題，以保護公眾利益。第二個要素是有組織的政治力量。“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”，在黨的統(tǒng)一協(xié)調和領導之下，各方面制度正在有效地推進實施。因此，在我國，黨組織是影響政治的重要因素。十九屆五中全會公報提出要改善人民的生活品質，堅持把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，老年數(shù)字鴻溝問題能夠受到政策制定者的關注恰好體現(xiàn)了國家對老年人切身利益的維護。但是，目前由于老年人缺乏應有的數(shù)字素養(yǎng)，無法熟練地運用數(shù)字設備進行感情、娛樂、交往、求知和價值方面的活動，影響了他們的精神生活質量，損害了老年人的個人利益。因此，數(shù)字技術的適老化問題仍需要更有效的解決方案。

（三）老年數(shù)字鴻溝治理政策提出的政策源流。老年數(shù)字鴻溝治理政策的出臺不是一蹴而就的，在此之前，不同學者就如何縮小老年數(shù)字鴻溝，在報告、規(guī)劃和法規(guī)中提出了自己的見解，并形成了政策建議。2018 年3 月，中國科學社會研究社會研究所發(fā)布了《中老年互聯(lián)網生活研究報告》，該報告提議建成“老年友好型”的網絡社會。“老年友好型”的互聯(lián)網生態(tài)要求在基礎設施和產品設計方面都要提升互聯(lián)網產品的適老化程度，并且在網絡安全方面要注意防止老年人利益受損。2019 年11 月，國務院印發(fā)了《國家積極應對人口老齡化中長期規(guī)劃》，這是我國未來30 年內應對人口老齡綜合性、指導性的文件。其中，明確提出要提高老年服務的科技化、信息化水平，加大老年健康科技支撐力度，加強老年輔助技術研發(fā)和應用。這些政策建議都表達了由特定領域的專業(yè)人員組成的政策共同體對數(shù)字鴻溝問題的關注，同時也體現(xiàn)出政策共同體對老年人切身利益的關注。經過政策倡議者的軟化和公眾輿論的推動，政策共同體對出臺老年數(shù)字鴻溝治理政策達成了共識。

（四）多源流的耦合——打開“政策之窗”。當問題源流、政策源流和政治源流都發(fā)展到成熟階段時，“政策之窗”才有可能開啟，政策方有可能進一步推進。盡管老年數(shù)字鴻溝問題一直以來都受到專家和學者的關注，但在2020 年12 月以前，老年人使用智能設備的問題只是個例，沒有達到需要迫切解決的程度，因此相關政策出臺進度緩慢，問題源流和政治源流并沒有促進“政策之窗”的開啟。

在新冠肺炎疫情發(fā)生后，我們利用數(shù)字技術盡可能恢復正常的生活，避免社會經濟全面停滯。與此同時，數(shù)字技術的廣泛應用凸顯了數(shù)字不平等的現(xiàn)象，民眾對數(shù)字鴻溝問題的反饋和關注也得到政治組織的重視，問題源流與政治源流的交匯得到了加速，“政策之窗”隨即打開。政策共同體抓住“政策之窗”開啟的機會，推動保護老年人利益的相關政策順利進入決策議程，至此三源流實現(xiàn)交匯。同時，新的問題和政策建議也蜂擁而至，因為政策機會是轉瞬即逝的，如果沒有認真把握，“政策之窗”就會關閉。利益相關者以及那些愿意投入時間、精力、金錢、信譽以期在未來獲得回報的政策企業(yè)家必須迅速抓住這個機會來采取行動，因此越來越多解決老年數(shù)字鴻溝問題的政策和建議被提出：2020 年12 月國家工業(yè)與信息化部發(fā)布了《互聯(lián)網應用適老化及無障礙改造專項行動方案》，對常用網站和手機APP 提出適老化改造的要求，為老年人使用智能設備的問題提出更多有效的解決方案；2021年全國兩會上，李克強在政府工作報告中提出要“增進智能產品適老化的能力，同時確保其不給老年人生活設置額外的障礙”；人大代表雷軍提議要加大對適老產品的資金投入，率先推動各級政府公共服務平臺、主流媒體平臺的適老化改造，健全法律法規(guī)，保護老年人數(shù)據(jù)隱私以及安全。

由此我們可以看出，本次“政策之窗”開啟的主要得益于新冠肺炎疫情的問題源流的推動，并且三源流出現(xiàn)的順序為問題源流——政治源流——政策源流。在公眾輿論和政府的共同努力下，數(shù)字鴻溝治理政策流向政策議程，政策共同體重申相關的政策意見，維護老年人的權益。同時，利益相關者如生產和銷售智能設備的商家也抓住機會對自身產品進行適老化改造，承擔相應的社會責任。

四、結論

當前，老年人的傳統(tǒng)生活空間被數(shù)字技術“侵占”，出臺老年數(shù)字鴻溝治理政策迫在眉睫。本研究基于多源流視角，聚焦政策本身，發(fā)現(xiàn)老年數(shù)字鴻溝治理政策在此時進入決策議程受到問題源流、政策源流、政治源流的多重影響，但問題源流在整個政策議程中起到重大作用。重大事件的發(fā)生使老年數(shù)字鴻溝問題成為非解決不可的問題，問題源流和政策源流的碰撞觸發(fā)了解決老年數(shù)字鴻溝問題的“政策之窗”，加上此前相關政策建議的提出即政策源流推動了三源流的匯合，使得政策最終進入決策議程。本文解釋了公共政策議程推進的內在機制，對老年數(shù)字鴻溝問題如何引起政策制定者的關注、政策議程是如何建立等問題進行分析，為今后老年人數(shù)字融入政策提供依據(jù)和方法。

如今，我國的主要社會矛盾為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，因此，為了讓老年人共享數(shù)字化生活的福利，如何推動更多老年數(shù)字鴻溝治理政策的落地，協(xié)調全社會推動老年數(shù)字鴻溝問題的解決，以及在方案實施后如何對政策進行評估改進是今后政策制定者須考慮的問題。