公共危機治理中非政府組織參與機制研究

□文/艾典儒

（北京郵電大學 北京）

［提要］ 面對復雜的公共危機情境，單靠政府自身的力量已經無法有效地應對，需要整合社會資源，充分發揮社會力量，其中非政府組織作為新的參與主體引起學術界的廣泛關注。它憑借其在公共危機治理方面的獨特優勢，已成為新時代有效應對公共危機的重要環節。本文在研究非政府組織參與公共危機治理的理論與實踐方法基礎上，系統分析微觀層面的問題建構，結合案例解析，繼而完善非政府組織參與機制，從而提高我國公共危機的治理能力。

政府作為國家管理的執行機關，在公共危機治理中長期處于主導地位，因為我國政體的特殊性，政府往往被認為是公共危機治理的唯一有效主體，所以在面對危機時，最豐富有效的國家資源都賦予了政府。現在中國已經進入社會主義新時代，面對頻發的公共危機事件，加上公共危機自身又具有突發性、緊急性和不確定性特點，單一的政府治理模式存在一定的局限性。針對這些不足，社會力量的參與就顯得十分有必要，而非政府組織因其本身公共性、服務性和非營利性的特征成為了最具說服力的社會力量代表，在公共危機治理中與政府共同承擔社會責任并提供公共服務。與西方發達國家相比，我國對公共危機治理的研究仍處于起步階段，對于非政府組織參與公共危機治理的研究明顯不足，這極大制約了我國公共危機治理體系的完善。因此，從實踐出發，探索非政府組織參與公共危機治理的相關機制，對推進我國治理體系和治理能力現代化具有現實意義。

一、問題的提出

近年來，互聯網尤其是新媒體的發展帶來了社會互動、秩序乃至范式的根本性改變，在現如今的中國，網絡在全社會的普及基本呈現全覆蓋態勢，互聯網逐漸成為公眾表達訴求、形成輿論的重要平臺。同時，在網絡工具的加持下，公共危機本身具有的受眾范圍廣、傳播速度快的特點被進一步放大，而政府治理是具有滯后性的。因此，探索多渠道的公共危機治理體系是十分必要的，而非政府組織在社會危機治理過程中能夠很好地與政府治理互為補充，正逐漸成為公共危機治理中的一支重要力量。

非政府組織參與社會危機治理并扮演關鍵角色的例子很多，如汶川地震、重慶公交墜江事件、新冠肺炎疫情的防控工作等，由此引發出一系列值得探討的問題：公共危機治理中非政府組織的參與機制有哪些？不同的非政府組織在治理公共危機時的學理依據與方法論有何不同？相比政府治理而言，非政府組織參與的公共危機治理優勢何在？已經有多名學者運用不同視角圍繞這些問題進行了有益的分析。但是，長期的理論研究也存在著顯而易見的不足，其中最突出的問題是本土化公共危機治理理論缺少系統化的建構體系。當前，大多數理論研究都依附于國外的理論，國內的理論研究與創新較少，但許多國外的基礎理論研究與知識框架都是植根于西方特有的政治、經濟、文化環境，如果盲目引進，則會造成這一理論在中國的不可行。在實際的分析過程中，要充分結合中國實際，探討更為符合中國國情的非政府組織參與機制。

二、文獻綜述

（一）公共危機治理與非政府組織參與的理論研究。非政府組織指的是除政府之外的其他社會公共組織，又被稱為非營利組織、第三部門等。雖然名稱多種多樣，但是它們都具有最基本的共同特性，即非營利性。公共危機治理，即相關組織依據憲法和法律，制定法律法規和應對方案，對各類公共危機事件進行有效預測、監控、防范和善后處理，從而有效地應對各種公共危機事件，保障社會經濟發展，維護社會秩序穩定。

在明確非政府組織與公共危機治理的基本概念后，學者運用多種不同的視角將兩種理論結合起來，重點探討公共危機治理中非政府組織的參與機制，繼而探索其學理依據與方法論。埃莉諾·奧斯特羅姆曾提出“多中心理論”，該理論的主張是實現最終的“共贏”，最終實現治理體系中的每個參與主體都能獲得各自的利益。這意味著對公共事務的管理需要多種管理主體共同參與。學者以治理理論作為切入點，不斷挖掘多中心治理理論在實踐方面的應用。非政府組織參與公共危機治理的相關理論研究不僅提供了新的范式和思路，還實現了以非政府組織、政府和社區為代表的多元管理主體的良性合理交互合作，并且將極大地減少危機所造成的損失。

赫爾曼·哈肯的“協同學”理論也為上述思路提供了理論憑據。“協同學”或者說協同治理是指政府、企業、非政府組織與公民共同作為管理主體參與社會公共活動，并且在公共管理中發揮自身優勢，共同組成科學、系統的公共治理網絡體系。管理主體多元化、各個組織協同化、治理范圍有限化、治理模式交互化是這個網絡的主要內容。對于公共危機采取協同治理，其目的不僅是率先聚集力量應對危機，還是實現從源頭上預防危機、杜絕危機。以政府和非政府組織為主體，利用以互聯網信息技術為代表的新型科技手段，解決危機事件中無秩序的要素，共同建構一個系統化的網絡結構，以確保各要素相互支持協同，從而形成一個有序而協同的自組織狀態。

綜上所述，學者圍繞非政府組織與公共危機治理這一課題，從理論上進行了提煉與總結，為實踐領域的進一步研究提供了理論基礎。同時，長期的理論研究也存在著顯而易見的不足，其中最突出的問題是本土化公共危機治理理論缺少系統化的建構體系。

（二）公共危機治理與非政府組織參與的實踐研究。許多國外學者注重非政府組織在公共危機治理中的功能研究。Michael Bothe 認為非政府組織在社會文化建設中扮演了重要角色，它們是在社區信任基礎上建立的民間草根力量，有利于強化人權思想和民主價值。Susan Allen Nan 從和平發展的訴求上來看，非政府組織關于調停危機緩解糾紛的經驗能夠改善危機局面并促進和平，在解決沖突與促進和平進程等方面非政府組織自身擁有許多特質：使命感、資源、堅持和經驗等。

國內有學者將非政府組織在參與公共危機治理中的優勢和在其中起到的作用做了分析與梳理，對未來系統性的研究具有十分重要的參考價值。2003 年“非典”的爆發將公共危機治理引入了公共視野；2008 年汶川地震使人們開始審視非政府組織在公共危機治理中扮演的角色；2018 年重慶公交墜江事件的發生，非政府組織借助了新媒體的傳播優勢，進一步創新了公共危機治理的機制；2020 年新冠肺炎疫情的爆發，更是對我國公共危機治理能力的一次大考，這次疫情防控的成功，非政府組織功不可沒。

然而，非政府組織參與公共危機治理本身是一項受多種因素影響的復雜的系統工程，既需要國家層面上的統籌設計與整體架構，還應對非政府組織參與的各階段進行分解研究，從微觀到宏觀進行系統性的研究。但是截至目前，研究方法在很大程度上仍呈現出單一性，現有對危機管理的研究中定性研究占多數，案例分析與定量分析研究相對少見。特別是對于中國而言，非政府組織推動事態發展的作用機制及其內在邏輯是怎樣的？相較于政府機構其優勢何在？基于新媒體發展起來的網絡輿論又會對非政府組織的參與機制產生怎樣的影響？這些具有重要價值的理論構建和研究發現仍然非常匱乏。

三、公共危機治理中非政府組織參與的優勢

（一）非政府組織的公信力優勢。我國政府一直扮演著公共服務及公共產品的主要供給者這一角色，在公共危機治理過程中發揮著主導作用。然而，僅僅依靠政府這只“看得見的手”，是難以應對與日俱增的公共危機事件的。非政府組織不僅作為一種制度創新、作為公民社會的主體，還作為一股重要力量，成為公共危機治理的重要標志。在公共危機治理過程中非政府組織也利用自身優勢為治理注入了新的生機和活力，有效地彌補了政府在公共危機治理中的失靈與不足，極大地提高了公共危機治理的效率與效果。

非政府組織的公信力來自社會公益活動中贏得的社會信任，也來自遵守法律法規以及獻身公益事業的道德情操。在重慶公交墜江事件中，非政府組織為政府井然有序地處理事件營造良好的輿論氛圍。事件發生后，公眾輿論是憤怒的、不理智的，在政府忙于調查工作時，非政府組織不僅參與到救援工作中去，還通過塑造正面人物形象，用打撈過程中發生的溫情故事來引導社會輿論向公交車上的乘客家屬以及打撈施工隊轉移，提醒公眾意識到在災難發生時，不應一味地發泄憤怒、譴責事故的導致者，更應團結起來為那些受害者送去關心和溫暖。非政府組織引導輿論以柔和的方式看待事件發生的過程，在真相還未調查出來之前，理性分析新媒體環境下的各種即時信息，這在一定程度上也避免了新的問題的出現，也是非政府組織公信力優勢的體現。

（二）非政府組織的溝通優勢。公共危機出現在社會生活的方方面面，新時代下，針對公共危機的新變化，政府可能不會第一時間了解公眾的真實想法，所以行為決策未必直接適應公共生活。非政府組織得益于其機動靈活的特點，因此更能及時掌握公眾的現實需要。公共危機治理的過程中，非政府組織可以通過引導輿論向國家政策的改進方向，征求公眾意見，在與公眾進行溝通交流后，非政府組織在第一時間內將訴求反饋給政府，以便完善的相關政策更體現民主化，這也將對政府資源的調配產生影響。與相關的治理主體溝通，不僅能讓非政府組織更好地展示自身能力，也能在公共危機治理中發揮更大作用。將非政府組織這一溝通優勢充分利用起來，提高以政府為主導的公共危機治理的效率。

在重慶公交墜江事件真相公布后，非政府組織讓司乘關系成為輿論的焦點，極大地推動了局部事件的公共化。公眾在抨擊女乘客缺乏道德、破壞公共秩序外，在非政府組織的影響下，還對出行公共安全、公共規則、情緒管理等話題進行了廣泛討論，并在短時間內匯集成為巨大聲浪。事件發生后，非政府組織及時將公眾的意見反饋給了相關部門。于是，重慶政府緊急聯合多部門召開工作會議，從公共治安治理、安全防護設施配備、安全行車規范制定等多個方面進行工作部署。除重慶外，江蘇、陜西等多地相繼出臺政策，通過一系列措施保障公交車司機的行車安全。此次非政府組織發揮了一個溝通的橋梁作用，幫助政府更多地了解公共危機的現狀，協助政府完善當前公交管理的相關政策措施，推動促進公共危機的解決。

（三）非政府組織的專業性優勢。非政府組織內的成員大部分來自各行各業，在項目、財務、人力資源以及機構制度等的管理中專業性較強，其籌款、救災物資籌集能力較強。像地震這類突發公共危機事件，需要第一時間掌握現場情況，并及時做出專業有效的應對措施。在公共危機治理過程中需要集中和分配大量社會資源，大多情況下，這些調配具有非常規性和緊急性，僅僅依靠政府是無法做到及時周全應對。因此，在公共資源問題上，非政府組織的專業性優勢可以使其得到更充分的利用。

汶川地震發生后，非政府組織依托其在救助服務方面的專業性優勢，在物資、人員、技術等各方面發力，不僅在危機發生的第一時間通過游說、倡議等方式向社會各界募集資金、為受災群眾提供人文關懷，而且充分動員廣大社會力量主動參與救助，使社會資源進一步整合，緩解政府資源不足的問題。例如，中國紅十字會、扶貧基金會等慈善組織積極參與救助活動以緩解災情。“中國首善”陳光標組建了一支抗震救災隊，帶著幾十臺挖掘機等救災用具，率領志愿者奔赴災區，開展大規模救災活動。此外，南都基金救援隊伍在抗災前線臨時組建聯合辦公室，積極參與救災活動。

（四）非政府組織的補充優勢。政府通常在重大公共危機治理過程中掌控全局走向，集中力量控制危機的爆發和蔓延。但與此同時，重大公共危機中往往存在著極大的不穩定性和多變性，隨著時間的推移，還會有一系列的后續問題，在這時就需要利用非政府組織的補充優勢，做政府服務的補充和延伸。

在新冠肺炎疫情防控工作中，非政府組織致力于提供涉及自身領域且顯示自身特長的專業服務。在國內疫情防控總體穩定的同時，也存在著一些社會問題，例如老年人利用智能手機困難而面臨的出行不便問題、社會產生焦慮心理需要進行疏導與干預等。這時，非政府組織的補充優勢得以發揮，其工作內容更多以及時回應社會新的需求為主。比如，在抗擊疫情的大背景下，北京市協作者社會工作發展中心發起“農民工抗疫救援行動”，聚焦疫情中的農民工群體，為農民工困難家庭提供緊急救援、發放防護物資、子女關愛、能力建設等服務，為政府分擔工作，提高公共危機治理的效率。

四、構建公共危機治理中非政府組織參與機制

（一）參與渠道的制度化

1、完善法律法規，強化合法地位。合法的身份是非政府組織開展有效志愿服務的前提，目前我國政府對非政府組織的管理態度是“重控制，輕管理”“重行政控制，輕依法管理”，從而引發了一系列問題。一方面由于準入機制的嚴苛，存在相當多的不具法律資質的民間組織游離于灰色地帶，大大增加了社會治理的難度；另一方面即便是已取得法律資質的組織，在治理公共危機中依然存在無法可依、缺乏監督等問題。因此，從制度上規范非政府組織的參與機制、設置統一的管理機構、完善相關立法勢在必行。

2、建立經費保障機制，開放籌資渠道。除了制度方面的支持，經濟上的保障也尤為重要。雖然非政府組織具有非營利性，志愿行為具有無償性，但由于公共危機治理往往需要大量的人力、物力、財力，所以資金層面的幫助顯得十分關鍵。當前，我國非政府組織的經費主要來源于政府收入和志愿捐贈。通常來講，通過這兩種方式籌集到的資金是捉襟見肘的，這就需要多渠道的融資方式如會員會費、有償服務、志愿服務基金收益等。

（二）參與方式的精細化

1、建立屬地化的管理隊伍。在重慶公交墜江事件中，非政府組織之所以能在第一時間引導輿論到人文關懷和政策改進上來，避免大量的負面情緒的爆發，是因為非政府組織的參與人員多為當地居民，親身參與到救援活動中，對于危機具有較強的共情，并渴望吸取經驗教訓讓重慶變得更好。所以，非政府組織特別是全國性非政府組織應結合當地的人文環境和城市發展規劃，主動建立屬地化的管理隊伍，有針對性地培養建設非政府組織。

2、完善功能導向的成員注冊制。根據全國志愿服務信息系統，截至2021 年11 月，我國登記在冊的志愿者人數為2.09 億人，較上年增長29.0%，志愿團體總數108 萬個，較上年增長53.0%。可見，志愿者團隊人數大幅度上升。但由于系統內缺乏組織和個人的具體信息，在發生公共危機時難以依據志愿者的興趣、特長有針對性地調配志愿者資源。因此，可以按照服務功能、服務特點、服務類型等多種形式對志愿團體和志愿者進行詳細劃分。這樣，當公共危機發生時，政府可以第一時間從系統中匹配出最佳合作伙伴，從而大大提升危機處理效率。

3、完善公共信息平臺建設。政府與民眾的溝通宜“疏”不宜“堵”，有效的溝通交流平臺、暢通信息流通的渠道在一定程度上能有效地幫助民眾了解政府決策內容，簡化管理流程，提高管理效率。政府部門要加強電子政務平臺的建設，通過行政組織結構的扁平化和職能透明化來對外界信息進行及時的處理和反饋。同時，也要加強公共信息平臺建設，有效地協調和分配社會公共資源，促進政府與非政府組織、社會公眾之間的信息共享及溝通協作。

（三）參與過程的系統化

1、建立公共危機治理指揮平臺。缺少合理有序的應急指揮平臺會導致在公共危機發生時參與治理的各主體之間無法實現信息共享，繼而導致了組織力量的無序配置，不利于危機的有效及時處理。非政府組織應該在公共危機治理的過程實行有效指揮，把控危機發展的動向，合理預測危機波及范圍，減少不必要的人身財產損失。地方政府也應根據本地的特色建立與非政府組織指揮平臺相兼容的平臺系統，共享信息、統一調配力量，形成閉環式的管理環境。

2、優化參與公共危機治理工作流程。非政府組織參與公共危機治理的過程，本質上是其內部成員各司其職、協調配合的過程，是否擁有一套科學規范的工作機制直接關乎治理的成敗。當前，我國非政府組織在治理參與過程中普遍采取約定俗成的方式，不乏盲目性和短視性。因此，優化整個公共危機治理環節的工作流程，明確各階段的工作任務至關重要。一方面非政府組織內部各成員之間要明確責任分工和工作流程，定期組織研討學習會，總結學習成功案例；另一方面在積極配合政府部門工作的同時，也要遵守管理部門的統一部署。

綜上，隨著社會的快速發展，公共危機的傳播力和影響力逐漸提高，公共危機治理更加困難。這就要求多元主體共同參與到公共危機的治理過程中來，其中非政府組織存在的公信力優勢、溝通優勢、專業性優勢和補充優勢，讓其在公共危機治理中發揮著不可替代的重大作用。本文提出從參與渠道、參與方式和參與過程這幾個角度來總結公共危機治理過程中非政府組織的參與機制，不管是通過完善相關的法律法規還是優化流程、系統保障，都需要政府和非政府組織兩方的努力配合，以便形成政府主導格局下將各方力量導入危機治理體系的體制機制，并由此指導非政府組織動員、組織，支持和推動人民采取行動解決公共危機，促進政府機構改革與職能轉變，從而更好地與社會主義市場經濟相適應。