促進經濟高質量發展的財政政策優化研究（下）

●馬海濤 文雨辰

四、以更加完善的財稅政策助推高質量發展

我國已進入第十四個五年規劃時期，高質量發展亦開啟了新的征程。財稅政策體系是國家經濟社會發展政策體系中的重要組成部分，因此，還需以高質量發展理論內涵為指導，聚焦當前財稅政策中的薄弱環節，從而建設更加完善的財稅政策體系，為高質量發展提供更強勁的助力。

（一）基于新發展理念下的稅收政策優化

為適應國際減稅浪潮并滿足國內經濟社會發展轉型的需求，減稅降費的政策方向保持不變，通過鞏固和提升減稅降費功效，繼續發揮“提振經濟，兜牢底線”的作用，更大程度地激發市場主體活力。但接下來還需以高質量目標為指導，將政策的著力點放在調結構上，且不能只“就減稅論減稅”，而要以本輪減稅降費為契機，改善現行稅收政策。

1、繼續完善增值稅減稅政策。目前，增值稅名義稅率已簡并至13%、9%、6%，未來還應朝兩檔稅率邁進，即大部分商品服務適用基本稅率，少數需起到調節和照顧性作用的生活用品適用低稅率，對于稅率的設定可在財政承受范圍內繼續下調。同時，為確保減稅降費方案落到實處，還應出臺相應的配套措施，如針對增值稅稅率降低可能使生產、生活性服務進項稅額減少的情況，可出臺增加其稅收抵扣的配套措施，確保整個行業相關稅負只減不增。此外，還應盡快清理過渡性的稅收優惠政策。通過相應改革，一方面，可逐漸減少間接稅比重，改善當前稅收的逆調節現象，促進共享發展程度的提升；另一方面，保持增值稅的中性原則，可盡量避免征稅對市場運行帶來干擾，增強市場經濟效率。

2、推動形成寬稅基、低稅率的個人所得稅制度。即擴大個稅的綜合征收范圍，逐步將高收入人群收入占比較大的資本性所得、財產性所得納入征收范圍，與此同時，降低最高邊際稅率，簡化稅收檔次。由此，在增強個人所得稅公平調節收入的同時，提升對國際高水平人才的吸引，為加大創新注入高質量人力資本。

3、針對不同行業實施差別化稅率。減稅降費的實施不僅要減輕市場主體的稅費負擔，更要通過相關優惠政策對產業的發展形成指引，但目前以“擠牙膏”形式為主的各類優惠政策給企業帶來的獲得感往往不強。為此，還需在減稅降費對象上更加聚焦，在優惠形式上更加精簡，如對中小企業、高科技企業以及未來有巨大發展潛力的新興產業直接施以最低稅率，以鼓勵創新創業。但對包含娛樂行業在內的收入畸高產業施以重稅，且將相關政策適用的對象及條件以規范的條文形式加以確定，并減少政策的波動性，穩定市場預期。以此有效引導社會投資和產業良性發展，加快現代化產業布局和經濟體系建設的同時，還可對各行業的利益分配起到調節作用。

4、推行房地產稅作為地方政府的支持性稅種。改變以往將生產地作為地方主要稅收來源的做法，適時推出與當地居民公共服務相聯系的、具有普遍征收特點的房地產稅作為地方政府的支持性稅種。這一做法不僅有助于改善地方間的惡性競爭，緩解地區間發展不平衡的現狀，而且可形成地方政府稅收權力與民生支出義務相對等的局勢，從而提供當地居民更為滿意的公共服務，以切實發揮財稅在協調和共享發展推進中的積極作用，在此過程中，還需將當前與房地產開發、使用環節相聯系的其他稅費簡化或取消，以保障市場主體的稅費負擔不會因此加重。伴隨著房地產稅的征收落實，還可進一步考慮對遺產稅、贈與稅實施開征，改變現行稅收只注重調節收入“流量”的做法，將調節的目光適當轉向財富“存量”。

5、繼續改革資源稅。包括：擴大資源稅的征收范圍，在以礦產類資源為主要征收對象的基礎上，逐步將森林、草原等自然資源納入征收范圍；實行稅費合一，如礦產資源補償費與資源稅存在重復征收問題，可將兩者合一，統一以資源稅形式征收；制定合理的稅率，遵循“不可再生高于可再生、環境污染大高于污染程度低、稀缺度高的資源高于普通資源”的原則，科學制定資源稅稅率；可考慮將資源稅與環境修復程度、回采率等掛鉤，以促進企業形成節約意識，高效率使用資源；此外，還可考慮對部分企業因占據獨特資源帶來壟斷地位多獲取的壟斷利潤征收暴利稅，迫使企業多將戰略目光放在提高自身競爭優勢上，同時，提高對資源的利用率。通過對資源稅的各項改革推進我國盡快實現綠色生產。

6、研究推行社會保障“費改稅”。鑒于我國的老齡化趨勢，社會保障程度的提高勢在必行。在建立獨立運行的社會保障基金預算的基礎上，還應全面開征社會保障稅，以便將廣大非城鎮居民納入社保體系，并由省級統籌社保基金。同時，還應改善社保關系的跨地區辦理、續接等程序，在便民利民的同時，提高人口流動，以促進生產力均衡發展。

7、推動國際稅收問題的有效協調。為加速形成國內國外雙循環的新發展格局，對于相關稅收政策的優化還需從國際視野予以考慮。就關稅而言，使所設定的名義稅率盡可能接近有效稅率，以提高國內弱勢產業的競爭力，對于高污染、高耗能和資源性產品的出口則要嚴加管控，以免進一步惡化國內的生態環境；就增值稅而言，在逐步簡化增值稅稅率、征收率等的同時，對于增值稅與貿易國的雙邊協定還需加速談簽進程；就所得稅而言，則需根據國際形勢和相關稅收規則的變化，在充分協商的基礎上，對雙邊協定及時補充修訂；就征管協調而言，應加緊與貿易成員國早日建成稅收情報交換數字平臺，為稅收協定的落實提供技術支持。

（二）優化財政支出策略，加大財政保障力度

緊隨我國發展階段轉變的步伐，將著力點放在高質量發展推進中的關鍵性領域，應作為優化財政支出的策略方向。

1、加強財政對創新科技領域的支持，落實創新驅動發展戰略。攻克關鍵核心技術難題，提升重點領域自主研發能力，是實現高質量三大變革的重要舉措，更有助于提升國內企業的國際競爭力，因此，必須增強財政對科技創新領域的支持。一是加大科學技術領域的財政支出，并形成穩定的增長之勢，以支持國家重點實驗室的組建和運行，并鼓勵各項基礎研究蓬勃并進。二是要激發企業的創新動力，提升企業的創新能力。對于前者，除了研發費用加計扣除等稅收優惠政策外，還可設立專項財政保險補償金，以彌補企業研發風險；對于后者，則要推動產學研融合發展，并加大科技成果轉化基金的規模，以形成由企業牽頭，高校、科研所共同合作研發的高效組合，進而提高科技成果的轉化率與實用性。三是要激發尖端人才的創新活力，對此，還需進一步保障研發人員對于成果權益的分享權力，并提高對科研人員的重視度，如為其提供更加適宜的工作環境、更加健全的科研設施，以及更具保障的生活條件等。四是要有效發揮相關財政投入的引導作用。如加大對創新項目的政府采購力度，將自主創新產品作為政府采購項目中的首選，以提高市場主體整體的創新意識。

2、加強對基本公共服務領域的建設，保障人民生活質量不斷提升。推進基本公共服務均等化，促進地區間、城鄉間協調發展，保障全體人民共享社會發展成果，對此，還需量力而行，逐漸提高投入比重，應將關注的重點放在人民最為關心的教育、醫療、養老、住房等問題上。其中，高質量人力資本的累積離不開優質的教育，目前，財政教育支出占GDP的比重一直穩定在4%以上，未來還應提高相應比重，以縮小與發達國家間的差距。重點投放未達到標準的農村和地區的基礎教育，提高對其公用經費的保障水平；對于城鎮化中新建的社區必須同步建設標準化學校，保障進城務工人員隨遷子女教育。對于醫療與養老服務，隨著我國老齡化進程的加快，相關服務的需求層次必然會提高，因此，還需適當提升相應標準，包括基本醫療衛生服務經費人均財政補助標準要逐年有所增加，以加大我國醫療隊伍建設；在推進各地城鄉居民養老保險全覆蓋的基礎上，確保退休人員基本養老金標準的落實與提高等。對于基本住房保障工作的推進，還應將相應財政資金重點投向城鎮公租房建設和老舊小區改造，以及農村危房改造等方面。雖然現階段財政壓力不斷增加，但對于基本民生領域的財政投入必須予以保障，以滿足人民對美好生活的需求。

3、增加對環保領域的財政投入，為高質量發展增添綠色氣息。對于綠色發展的推動，既要注重“綠色”也要關注“發展”。通過資源稅、環境保護稅等稅收政策可將環境污染、資源消耗的外部成本內部化，與此同時，由于綠色生產所帶來的額外成本還應通過加大財政支持予以補償。包括綜合利用財政專項資金、財政補貼、綠色采購等方式支持綠色產業加速發展，建立更加完備的生態保護補償機制，支持綠色創新和新能源工藝推廣。除此之外，更要發揮政府投資基金的市場撬動作用，健全綠色低碳領域的市場多元化投資機制，對此，還需更加規范政府履約行為，防止相關PPP項目的補貼拖欠、失約等問題出現，確保補貼及時到位，以提高合作企業的盈利能力，進而增強市場主體的投資意愿。

4、發揮財政在大國外交戰略部署中的強大支撐。對于財稅政策的制定還應站在全球的高度，為我國實施外交戰略提供強大的支撐。一方面，強化國防支出，尤其是提高國防科技投入，增加新裝備、新材料，采用新工藝，將保障有力、功能強大的國防設施水平作為我國外交中的堅實后盾。除了增強我國的外交硬實力外，還需通過財政的支撐提升外交軟實力。即保持與我國大國地位相當、戰略定位相匹配、經濟發展水平相適應的對外援助支出。在此過程中，還可推動國內企業走向國際，提升國際形象，以發揮援助支出的額外功效。

（三）實施全面績效管理，提高財政資金使用效率

對于各項財政資金的安排，為確保落實到位，且產生實際效果，還需實施全面績效管理，加強財政資金的使用效率。對此，需從兩方面著手：一是建立全財政資金績效管理。將各級政府財政收支，各部門、單位預算全部納入績效管理當中，并將覆蓋范圍延伸至政府的投融資活動，對于投融資中的各類違法違規行為予以嚴懲，以避免該行為對正常市場運行造成干擾。形成對財政資金全方位、無死角的績效管理。二是完善全過程績效管理。通過構建事前、事中、事后的閉環系統，對所有重大項目的運行施以全過程跟蹤考核，及時對財政資金使用效益低下、與政策目標偏離或長期資金下達不及時等項目的執行主體加以問責。通過對財政實行全面績效管理，可使有限的財政資金產生最大的效用，考慮到我國當前正處于財政收支矛盾凸顯的境地，這一舉措尤為重要。

（四）加強與其他政策領域的協調配合

隨著減稅降費力度的持續加大，和各項促發展、保民生等政策的相繼出臺與落實，財政困難還會繼續加劇。對于高質量發展的推進，離不開財政的支持，針對眼前的困難，除了要勒緊政府“褲腰帶”過緊日子，繼續壓縮一般性財政支出并避免一切不必要開支的同時，更需要加強與其他政策領域的協調配合，以協同攻克高質量發展推動中的難題。包括：

1、深化財稅政策與金融政策的協同配合。財稅政策要對市場主體產生引導效果，還需金融機構積極發揮中介作用，為需求者提供融資渠道，降低社會融資成本，為落后地區的追趕提供金融支持。為此，還需配以相應的財稅政策目標，創新金融產品，為產業發展、公共服務建設持續發力。

2、公平正義的財稅政策需配以完善的社會政策。如改革戶籍制度，創新人口管理，對流動人口全面實行居住證制度；加強農村轉移人口的日常管理工作，建立本地農業轉移人口涵蓋面更廣泛的信息平臺，全面掌握轉移人口住房、醫療、就業、社保等生活動態。以此讓社會全體成員平等地享有公共服務，逐漸縮小群體差距，提高人口素質，為高質量發展帶來更多的能動來源。此外，還應加強外資外貿政策、結構性政策、土地政策等與財稅政策的統籌推進，打好政策“組合拳”，有力有序助推經濟社會邁向高質量發展。