戰略變遷視域下產業扶貧向產業振興演進研究

□文/羅顯成

（中共株洲市委黨校 湖南·株洲）

［提要］ 產業扶貧與產業振興是精準扶貧戰略和鄉村振興戰略的重中之重。黨的十九屆五中全會提出，要實現鞏固拓展脫貧成果與鄉村振興的有效銜接，其中產業扶貧與產業振興在融合中向產業興旺演進是重中之重。本課題探索產業演進的邏輯理據，追索產業演進的價值內核，分析產業演進的理論模式以及實踐路徑。

一、產業扶貧向產業振興演進的邏輯理據

（一）戰略銜接：產業扶貧向產業振興演進的現實邏輯

1、產業扶貧奠定產業演進的基礎。第一，產業扶貧歷程的緣起追索。新中國的產業扶貧起步很早，發展成就顯著。建國以后，我國政府就高度重視扶貧事業，通過大力發展農村產業、提高農民收入等方式極大地豐富了產業扶貧的內容。20 世紀90 年代，我國對扶貧方式進行了創新，在大力實施的開發式扶貧中產業扶貧被廣泛使用。《中國農村扶貧開發綱要》（2011-2020 年）對產業扶貧做出了具體要求。國務院扶貧辦把開發式扶貧定義為“一體兩翼”。“一體”就是扶貧要整村推進，“兩翼”就是產業化扶貧和勞動力轉移培訓。在這個“一體兩翼”的扶貧模式中，產業扶貧的地位被作為“一翼”固定下來。此后，我國的開發式扶貧漸漸被產業扶貧替代。在扶貧實踐中，通過發展鄉村產業來推動貧困地區和貧困戶脫貧成為主要方式。第二，產業扶貧取得的豐碩成果。在精準扶貧階段，我國發揮了集中力量辦大事的制度優勢，全力發展扶貧產業，探索出了適合不同地區、不同對象、不同內容的各種產業扶貧模式，形成了一系列可推廣可復制的產業扶貧經驗，為產業扶貧向產業振興演進奠定了堅實基礎。一是產業扶貧的構成模型相對成熟，通過動員政府、市場和社會三種力量，探索出了專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧“三位一體”的主體模式。在總結、吸收過去扶貧經驗的基礎上，產業扶貧實現了從“大水漫灌”到“精準滴灌”的轉變，在客體識別方面，建立起了一整套瞄準識別機制。國家層面首先瞄準14 個連片特困地區，在區域層面對貧困縣、貧困村進行了分類瞄準，微觀層面對貧困戶的貧困程度、致貧原因進行了細致“掃描”。在產業扶貧內容安排方面，針對不同貧困縣、貧困村、貧困戶的具體情況，制定不同的產業扶植政策和方案，力求做到“一縣一策”“一村一策”“一戶一策”，然后安排相應的產業項目，進行技術、資金、人才等各種資源的投入，來推動扶貧產業的發展，最終幫助貧困對象如期實現脫貧。在產業扶貧目標設計方面，重在提升貧困地區經濟社會的整體發展實力和貧困群體的內生能力。二是產業扶貧方式實現了送錢、送物的“輸血式”到培育產業、引進人才、培養技術的“造血式”的轉變。在早期的產業扶貧中，由于貧困對象嚴重“失血”，各地產業扶貧主要以“輸血式”為主，但這種方式持續性不強。隨著脫貧攻堅的深入推進，特別是扶貧工作隊扶貧工作的全方位展開，產業扶貧的路徑有了全新的變化，產業選擇既立足于當地的資源優勢，又瞄準市場需求；效益追求方面實現了扶貧社會效益與經濟效益的結合；發展動力方面實現了政府引導與內生驅動的結合；發展方式方面探索了規模發展、融合發展、持續發展等模式。三是豐富完善了產業扶貧的政策機制、動力機制、利益聯結機制、長效機制和政府部門產業扶貧的考核機制等。

2、產業振興引導產業演進的方向。第一，產業振興對扶貧產業迭代升級的價值。產業扶貧雖然取得豐碩成果，但存在一些明顯的不足，主要表現為產業扶貧的力量配置存在外援強而內生力不足，產業扶貧的對象存在受益面覆蓋范圍窄、受益程度低，產業扶貧項目存在持續性不長等。這些短板只有通過鄉村產業振興的具體政策和實施方案才能一一克服。因為產業振興具有政策的貫通性、規劃的指引性、目標的全面性、標準的豐富性、動力的強勁性，通過產業振興鄉村產業才能完成迭代升級，建立完整的產業體系、生產體系和經營體系。第二，產業振興對產業政策完善的價值。按照鄉村振興戰略的要求，產業興旺是鄉村振興首要任務，這一戰略的實施必然推進產業扶貧向產業振興演進。鄉村振興戰略實施的第一步就是要建立包括產業振興的體制機制，首要的一環就是產業政策的創新，在保留延續必要的“特惠政策”的基礎上，出臺與產業振興相適應的“普惠政策”。當然，推動機制的創新也必不可少，產業興旺必須實現由產業扶貧的“外力”為主向產業振興的“內力”為主、內外結合的轉變。第三，鄉村振興戰略對鄉村功能整合的價值。產業扶貧向產業振興演進離不開鄉村多樣化功能的整合。事實上，鄉村是一個集經濟、政治、文化、社會、生態等多種功能于一體的綜合體，產業扶貧只注重于鄉村經濟功能的挖掘，對其他功能利用不夠，導致扶貧產業底蘊不足。鄉村振興戰略之所以把產業振興、組織振興、人才振興、文化振興、治理振興涵蓋進來推出一套組合拳，是建立在鄉村具有多樣化功能的認知基礎上，目的是要對鄉村的整體功能進行綜合利用，在鄉村功能的全面開發中實現產業興旺。第四，產業振興對產業融合發展的價值。產業扶貧主要瞄準當地的資源優勢，發展第一產業，而且集中在傳統種植業和養殖業，發展加工業的很少，第三產業集中在鄉村旅游，三次產業之間和各產業內部存在堵點、斷點。產業振興的內在要求是一二三產業的融合發展。

（二）功能疊加：產業扶貧向產業振興演進的價值邏輯

1、產業演進是化解我國當前主要矛盾的“突破口”。社會主要矛盾的變化是國家制定戰略方針的“方向標”和部署工作的“瞄準器”。無論是制定法律、出臺政策還是部署工作，都要瞄準社會主要矛盾的變化。不同時期有不同的社會主要矛盾，當前我國的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。其中，發展“不平衡”主要是城鄉發展不平衡，尤以經濟發展水平不平衡、居民生活水平不平衡、基本公共服務不平衡為最。國家統計局2019 年數據顯示，我國城鄉居民收入比值高達2.64∶1，城鄉居民的收入水平差距之大可見一斑。由于實踐中的城市偏好，各地政策制定和資金投入大多集中于城市建設，造成了農村居民享有的基本公共服務內容遠遠低于城市。發展“不充分”雖然有多種表現，但最為突出的是農業農村發展不充分。正是基于這種判斷，為了解決農村地區的“不平衡”“不充分”問題，中央先后推出了精準扶貧戰略和鄉村振興戰略，還密集出臺了一系列農業農村優先發展政策。當然，解決主要矛盾要著眼于城市和鄉村兩個空域，既要大力實施新型城鎮化戰略，塑造城鄉發展的強大引擎，又要推動逆城鎮化，建構新型城鄉關系。在精準扶貧戰略的實施中，農村的基礎設施、公共服務得到一定的改善，通過產業扶貧，農村產業也有一定的起色，但農業農村發展的弱質性、滯后性并沒有得到根本轉變。因此，解決農業農村發展不平衡、不充分的重任就落在以產業興旺為首要任務的鄉村振興戰略的實施上。由此可見，產業扶貧向產業興旺演進是解決我國主要矛盾的突破口。

2、產業演進是實現農業農村現代化的“主戰場”。我國的現代化是一個有機的整體，農業農村現代化是我國現代化整體構成中不可或缺的一部分，沒有農業農村的現代化，就沒有國家的整體現代化。習近平強調，農業農村現代化事關我國民族復興的戰略大局，全黨全社會必須高度重視?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》提出，“十四五”時期是我國農業農村現代化建設的第一個五年，要集中人力、物力、財力加以推進。上述政策對我國農業農村現代化進行了頂層設計，其總體安排是到2025 年農業基礎設施、農村生活設施、基本公共服務、鄉村建設行動都取實質性進展，到2050年“農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足”全面實現；具體任務涉及到現代鄉村產業體系和經營體系的構建、糧食和重要農產品供給、現代農業科技和物質裝備、種業發展和耕地紅線的堅守以及農業的綠色發展等內容。農業農村現代化建設的基本路徑：一是走融合發展的路子，充分調動城市力量發展農村，構建“城鄉互補、工農互促、協調發展、共同繁榮”的新型城鄉融合、工農融合關系；二是要堅持農業農村優先發展的總方針，政策制度優先完善、資源要素優先配置、發展資金優先安排、干部配備優先保障；三是工作穩步推進，做好農業現代化與農村現代化整體規劃和單項規劃，完善政策體系、工作體系、制度體系，堅持創新驅動，推動鄉村產業創新、組織創新、文化創新、治理創新。農業農村現代化各項內容存在互促關系，但產業現代化引領作用最大，產業現代化是帶動其他項目現代化的龍頭，而產業現代化既不能脫離產業扶貧的現有基礎，又不能就此不前，必須實現產業扶貧到產業興旺的演進。

（三）方向領航：產業扶貧向產業振興演進的政策邏輯。產業演進是遵循政策節拍舞動的。審視我國近期鄉村產業政策與產業發展之間的關系，就會發現，農村產業在脫貧攻堅政策的韻律下由扶貧產業跳起“領步舞”；農村產業在鄉村振興政策的強音下跳起產業振興的“集體舞”；農村產業在農業農村優先發展政策的節奏下跳起產業興旺的“快步舞”。

1、扶貧政策推動扶貧產業跳起“領步舞”。精準扶貧戰略以后，各級各部門對扶貧產業十分重視，中央出臺了《關于打贏脫貧攻堅的決定》以后，省、市、縣、鄉相繼出臺一系列產業扶貧政策?！蛾P于打贏脫貧攻堅的決定》要求各地要把產業扶貧作為脫貧攻堅戰略中實現持續穩定脫貧的根本之策。“十三五”規劃綱要要求要各地立足資源稟賦發展特色扶貧產業，幫助貧困地區和貧困人口如期脫貧。《貧困地區發展特色產業促進精準脫貧指導意見》和“十三五”脫貧攻堅規劃都對產業扶貧做了全面部署和具體細致的安排?！蛾P于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》更是提出了到村到戶到人的產業扶貧舉措。上述文件對我國產業扶貧的政策對象、政策目標、政策內容、政策工具做出了系統安排。從政策對象來看包括三類，即貧困縣、貧困村和貧困戶，通過產業資金、產業項目使帶動主體與貧困對象形成責任和利益捆綁，來推動貧困地區發展實力的提升和帶動貧困戶脫貧。從政策目標來看，貧困縣重在構建具有地方特色的產業體系，貧困村重在發展特色產業，貧困戶則更強調通過委托幫扶增加收入。從政策內容來看，重點放在種植業和養殖業，南方的主攻方向是優質水稻、蔬菜、水果、藥材、油茶、茶葉和牛羊、生豬、特種水產。支持加工業的政策不多，主要放在“扶貧車間”的資金扶植上、第三產業主要農機補貼和扶植鄉村旅游。從政策工具來看，產業扶貧主要通過政府推動、市場驅動、社會參與的合力機制，資金項目技術的投入機制，新型主體的培育機制，各類人才的培、引、留機制，農村制度的改革機制和農村基礎設施與公共服務的完善機制等來推進。通過產業扶貧政策的引領，所有貧困村消滅集體經濟的“空白”現象，貧困戶至少參與了1～2 個扶貧產業。

2、振興政策引領產業發展跳起“集體舞”。鄉村振興戰略實施以后，我國又陸續出臺了一系列配套的產業振興政策。中共中央、國務院頒發的《鄉村振興戰略規劃（2018-2022 年）》提出了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！蔽鍌€方面的要求，繪就了鄉村振興的宏偉藍圖，特別是將產業興旺作為首要任務，更具有劃時代的意義。中共中央、國務院頒發的《關于實施鄉村振興戰略的意見》，規定了產業興旺的階段性工作任務，為各地區各部門分類有序推進產業興旺提供重要依據。國務院頒發的《關于促進鄉村產業振興的指導意見》對鄉村產業振興做出全面部署，明確指出產業興旺是鄉村振興的經濟基礎，是鄉村全面振興的前提。通過與產業扶貧政策的比對，可以發現產業振興政策的對象更寬廣、內容更豐富、目標更長遠。從政策覆蓋對象來看，產業振興政策不僅要與產業扶貧政策相銜接，鞏固拓展脫貧成果，更強調對整個農村地區的全面覆蓋和農業強、農民富的目標的實現，因此產業振興政策更具有整體性和普惠性。從政策目標來看，產業振興政策對產業興旺作了近期目標和遠期目標的區分。近期目標是產業興旺的政策體系和制度框架基本形成，產業體系基本建立，三次產業融合發展的格局基本形成。遠期目標是農業現代化全面實現。由此可見，產業振興政策更具長遠性和合理性。從政策內容來看，產業振興政策更注重整體規劃、規模發展、綠色發展和創新發展，因此產業振興政策更具有創新性和科學性。

3、優先政策驅使產業興旺跳起“快步舞”。2019 年，中共中央、國務院發布《關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》，對農業農村優先發展做出了制度性新安排。提出要以農業農村優先發展為總方針，以實施鄉村振興戰略為總抓手，把“三農”問題的解決作為全黨工作重中之重，補齊農村發展短板，調優農村產業發展結構，發揮“三農”壓艙石作用。在這一政策的指引下，我國鄉村產業取得長足發展。以高標準農田建設為重點的農業基礎設施不斷完善，大批農村水利、電力、通訊得以完成。以藏糧于地和藏糧于技為推手，以穩定糧食播種面積為基本盤，確保了糧食產量的基本穩定。鄉村產業結構得到了持續優化，產業體系、生產體系和經營體系不斷完善，產業融合向縱深發展。創新發展成為強勁動力，設施農業、創意產業、智慧農業、體驗農業等新業態發展迅速，大數據、互聯網、無人機、人工智能、生物科技等新技術被廣泛應用。

二、產業扶貧向產業振興演進的制約因素

從產業扶貧到產業振興的演進，既是量的拓展，又是質的提升，是一個量變+質變的過程。由于內部與外部、主觀與客觀等諸多因素的制約，這一過程必然遭遇動力轉換、路徑創新等一系列難題。

（一）產業發展面臨自然條件和社會環境的“雙重鎖定”

第一，我國14 個連片特困地區產業發展的自然條件存在“先天不足”。一是資源稟賦差。有些貧困鄉村群山環抱，適宜耕種的土地十分有限；有的貧困村荒漠化、石漠化面積占比大，有的水土流失嚴重，土地資源貧乏?？傮w而言，貧困地區的人均耕地面積遠遠低于全國平均水平，導致農業發展承載量偏小。這些地區屬于資源性貧困，不適宜發展產業和居住，治貧之道是整體搬遷。二是區位條件差。處于偏遠地區的貧困鄉村，由于山河阻隔，交通條件十分落后，加上遠離大城市、縣城、集鎮等經濟中心，與發達地區的資源交換十分困難，成為城市先進生產方式輻射的“高地”。這些地區屬于區位性貧困，治貧之道是大力發展交通，打通城鄉要素流動的交通壁壘。三是生態功能的制約。有些貧困地區有產業發展的資源，但受到功能區的剛性約束，產業發展的方向受到限制。像森林生態功能、草原濕地保護、生物多樣性保護、水源涵養等各類生態功能區，大多屬于限制或者禁止開發的地區。這些地區屬于功能性貧困，治貧之道是建立生態補償機制，以生態保護換取利益。

第二，產業演進的制度條件“老態龍鐘”。一是承包制度“高齡化”，制度的邊際效應逐漸出現遞減。二是供給制度“碎片化”。農村產業發展需要一整套完善的制度體系，包括基礎設施建設制度、社會保障制度、資金投入制度等，但現實中這些制度體系不完整，內容不完善。三是投入制度不合理。由于投入的城市偏好，擠占了農村投入份額，海量資金源源不斷地投入城市，農村成了資金投入的“盲區”。

（二）產業遴選存在政府對貧困戶與市場的“雙面替代”。由于脫貧攻堅任務的政治剛性約束，在產業遴選時形成了政府對貧困戶和行政對市場的“雙面替代”。追索產業扶貧的歷史就會發現，產業扶貧存在“干部干、群眾看”的現象，政治邏輯與群眾邏輯沒有打通，產業扶貧更多的是一種政府行為和企業行為。由于產業扶貧資金多以貼息補助、獎勵等形式發放，發展什么產業、推進什么項目、采取什么方式等大多由扶貧工作隊與村支兩委決定。就參與產業扶貧的經營主體而言，主要是貧困戶和部分企業，他們能獲得國家財政給予的政策資金，基本上賺的是財政補貼資金，而不是產業本身的產出價值。一旦出現扶植政策的變更或者終止等情形，企業就會從扶貧項目中抽離，扶貧產業項目就難以為繼。對于居于多數地位的非建檔立卡的農戶來說，他們不能享受與貧困戶一樣的補貼政策，與扶貧產業關聯系數很小，有的甚至對扶貧產業的發展有很強的抗拒性，在土地、水利、道路等資源的使用上設置各種各樣的阻礙，不能成為扶貧產業的正向力量。在市場力量的發揮方面，產業扶貧的政治邏輯與市場邏輯的整合也存在諸多問題，未充分發揮市場的主導作用。產業扶貧屬于市場經濟的一部分，應以市場供需為導向，在滿足供應方的利潤需求和需求方的價值需求中謀求發展。由于扶貧產業存在政府的脫貧選擇替代市場選擇，扶貧產品的市場適需度不高，產業收益較低，可持續發展也面臨困難。

（三）產業鏈條出現產業內部與產業之間的“雙面隔膜”。從應然狀態來看，鄉村產業興旺應該是三次產業之間形成“鏈狀結構”，即一二三產業融合發展，而且第一產業內部、第二產業內部、第三產業內部都形成產業鏈條。從實然狀態來看，鄉村產業發展正在向產業鏈轉變，但產業鏈遠未形成，存在三次產業之間和各產業內部的“雙面隔膜”。從“量”的角度來看，目前，扶貧產業中第一產業居多，而且以種植業和養殖業為主；第三產業次之，主要集中在農業服務業、商品流通業、鄉村旅游業等方面；第二產業最次，但加工業也有一定的發展，主要集中在糧食加工、豆制品加工、禽畜產品加工等方面，但企業數量少、產業規模小。從“質”的角度來看，農業方面以特色種植業和養殖業為主，產業化水平不高、產業規模經營不大、生產成本偏高、技術含量偏低、產品品牌不響、市場競爭力不強；加工業方面，加工企業特別是龍頭企業數量偏少，生產管理滯后，產品品類不全，技術含量不高，營銷方式落后，市場競爭力不強；服務業方面，生活服務明顯不足，服務水平低等等。從“鏈”的角度來看，存在“鏈短”和“鏈裂”問題?！版湺獭北憩F為產業本身延伸不夠和產業鏈與價值鏈、科技鏈、市場鏈連接不足?！版溋选北憩F為三次產業之間和各產業內部的連接不暢，以及行政分割導致的區域經濟活動分割化、破碎化。

（四）推進主體存在“利益捆綁”與“責任連帶”的“雙頭撕扯”。在產業扶貧的實踐中，存在“利益捆綁”與“責任連帶”。一是幫扶主體與幫扶對象的“利益捆綁”與“責任連帶”。為了使貧困縣、貧困村、貧困戶在規定的時間內盡快脫貧，各地建立了一套完整的幫扶責任機制，形成幫扶主體與幫扶對象之間緊密的利益與責任關系。不脫貧則不能調動、不能提拔、不脫責任、不脫監管。在這種利責關系的驅使下，在產業扶貧中出現了幫扶主體“熱”、幫扶對象“冷”的失衡現象，一方面幫扶主體在政治利益與責任的計算中，對產業扶貧的項目選擇、資金安排、產品銷售等進行全程包辦；另一方面幫扶對象由于自身能力的限制和趨利追求，在產業扶貧中處于嚴重的“被幫扶”狀態。在這種政治邏輯下，貧困對象發展產業積極性、主動性等內生動力難以與幫扶主體的外因力量實現有機合成，產生“1+1＞2”的效果。二是帶動主體與帶動對象的“利益捆綁”與“責任連帶”。基于帶動對象發展扶貧產業能力的“有限性”，產業扶貧必須借助帶動主體發揮作用。按照政策規定，不但每個村有新型主體的數量要求，而且新型主體必須帶一定數量的貧困戶，才能獲得資金、項目的支持，只有新型主體才具備委托幫扶的資格，貧困戶只有在直接幫扶中才能獲得資金幫助。帶動主體既要在扶貧產業中實現自身的利益，又要帶動貧困戶脫貧，難以在自身利益追求和帶動責任履行中實現平衡。部分帶動主體有著嚴重的“利益捕獲”傾向，他們更看重國家的扶貧資金與項目，而對帶動貧困村、貧困戶發展產業缺乏主動性。

三、產業扶貧向產業振興演進的前行秩序

（一）設定產業演進的目標體系。我們認為，鄉村產業扶貧向產業振興演進的最終目標就是實現產業興旺。而鄉村產業是否興旺，目前的研究成果不多，本文在吸收既有研究成果的基礎上總結為如下標準體系：第一，鄉村產業發展的高效性。其中，二級指標包括產業設施與產業發展的匹配度、鄉村資源要素在產業發展中利用的充分性、鄉村人力資源的先進性、產業組織的現代性。第二，鄉村產業發展的優質性。包括產業形態人無我有、人有我優的獨特性，產品質量與市場需求的適配性，產品供應的安全性以及產品品牌的可識別性。第三，鄉村產業發展的融合性。包括產業體系、生產體系、經營體系的聚合性，三次產業之間與產業內部的產業鏈、價值鏈的互洽性，以及傳統產業與新產業、新業態的互動性。第四，鄉村產業發展的集約性。包括家庭農場、農業專業合作社、龍頭企業對散戶的統合的適度性和適度規模經營對分散經營的引領性，以及由此帶來的生產要素使用的經濟性。第五，鄉村產業發展的持續性。包括鄉村產業發展政策的有效性、鄉村產業發展投入的組合性、農藥化肥使用的減量性以及生產方式的綠色性。第六，鄉村產業發展的開放性。包括產業要素城鄉之間有序有效的流動性、物流渠道的暢通性、農產品的商品性以及鄉村產業發展的外向性。

（二）瞄準產業演進的前進方向

1、在產業發展的時序安排上由“短期目標”向“多期圖景”演進。以時序維度為視角來看，產業扶貧鄉村產業發展是短期目標，是起點而非終點，產業興旺是集近期目標、中期目標和長遠目標于一體的復合圖景。產業扶貧要服務于整體脫貧的目標要求，旨在通過產業發展幫助貧困縣在2020 年順利摘帽和貧困戶最終脫貧。以貧困村集體經濟收入和貧困戶收入達標為目標導向，圍繞貧困縣、貧困村的資源稟賦、產業基礎、人才優勢，以政策驅動、資金投入、項目支持、產品包銷為手段，構建起一套集生產、經營、銷售、管理為一體的“短平快”產業扶貧模式，促進貧困地區產業發展，以滿足脫貧需求。可見，產業扶貧具有明顯的“短期性”和“近利性”。產業興旺作為鄉村振興的首要目標，與鄉村振興整個周期相匹配，按照鄉村振興戰略的要求，到2020 年要建構起鄉村產業興旺的制度框架和政策體系，到2035 年產業興旺的各項指標要基本達標，農業農村現代化取得實質性進展，到2050 年農業強、農村美、農民富要全面實現。由此可見，鄉村產業發展無論是制度設計、主體培育、人才培訓、特色選擇、產業融合、品牌打造，還是新產業、新業態的塑造，都需要一個長期的過程，“產業興旺”具有鮮明的“長遠性”和“長效性”。產業興旺是一項事關長遠的“遠期圖景”，需要分類分期扎實推進，久久為功。

2、在產業受益對象的涵蓋上由“特定群體”向“鄉村整體”演進。以受益群體為視角來觀察，產業扶貧的瞄準對象有兩類，即貧困地區和貧困人口。按照脫貧指標的要求，貧困縣和貧困村要脫貧必須達到經濟指標的要求，貧困戶脫貧也有收入指標的要求，而這兩類指標的實現，必須發展扶貧產業。由于政策規定的剛性約束和脫貧時間的急速要求，產業扶貧無法直接關照更多的其他對象，由此決定了產業扶貧受益對象的局限性。鄉村振興作為精準扶貧繼起性戰略，無疑要克服這種局限性。作為鄉村振興戰略首要任務的產業興旺，承擔著鞏固拓展脫貧成果與鄉村振興的有效銜接的任務，既要繼續服務于貧困地區和貧困人口，保障他們穩定脫貧，同時又要把受益對象拓展到整個鄉村和農村所有人群?？梢姡a業扶貧與產業興旺兩者之間的受益對象既有重合又有區別。產業興旺的著力點不再是針對特殊對象給予特惠性，而是針對“鄉村整體”科學規劃，發揮好政策的普惠性效應。

3、在產業發展目標定位上由“資源捕捉”向“質量躍升”演進。以產業發展的生命周期來審視，鄉村產業發展要經歷初創期、成長期、成熟期三個階段。脫貧攻堅階段產業發展大抵處于前期與中期，以“資源捕捉”為手段，立足本地資源稟賦，挖掘資源價值，發展獨具特色的資源性產業，資源類似的地區產業發展的差異性不明顯，相反產業雷同現象突出，產品滯銷在所難免。雖然“資源捕捉”型的扶貧產業在一定程度上緩解了農村產業“空心化”的程度，滿足了脫貧攻堅的要求，但產業的成長性、持續性、效益性不強。產業興旺是鄉村產業發展進入成長期和成熟期的產物。在鄉村產業發展的成長期，要堅持多元化發展原則，壯大鄉村產業體系，豐富產品內容，發揮好鄉村產業的資源優勢和比較優勢，進一步提高市場占有率。在鄉村產業發展的成熟期，要強化產業的關聯性和互補性，提高鄉村產業園區、田園綜合體、特色小鎮等平臺建設，促進產業融合發展、高質量高效益發展和創新發展，最終實現由“資源捕捉”向“質量躍升”的邁進。

4、在產業發展的驅動上由“嵌入為主”向“內生為王”演進。從產業發展的驅動方式來看，產業扶貧呈現出“嵌入為主”的明顯特征。主要是由兩大因素耦合而成：一是貧困地區發展扶貧產業的內生資源不足。貧困地區大多基礎設施差，公共服務不配套，產業基礎薄弱，人才資源缺乏，如果沒有政府的強力推動、企業深度介入和社會的廣泛參與，大規模地發展扶貧產業的可能性不大。二是發展扶貧產業具有很強的政策性和時效性。產業扶貧政策的系統性和專業性決定了它的貫徹實施必須有強有力的外力的輸入和推動，扶貧產業發展的緊迫性也要求動員全社會的力量來推動。因此，產業扶貧在產業選擇、產業發展、產品銷售、品牌打造等方面，具有明顯的外力驅動的特征，而內生動力不足成為公認的共識。產業興旺則不同，包括政策支持、項目支撐、資金投入、社會扶助等外力固然必不可少，但最根本的是要走內生發展的路子。走好這條路子必須實現由政府扶植為主向市場驅動為主轉變，由單一產業為主向發展產業體系轉變，由立足資源為主向滿足需求為主轉變，由傳統產業為主向發展新產業新業態轉變，由追求社會效益為主向追求經濟效益轉變，由聚焦單一要素為主向綜合利用各種要素轉變。

四、產業扶貧向產業振興演進的有效路徑

（一）做規劃、轉職能，讓“政府之手”在產業演進的“環境塑造”中更有為

1、在產業規劃上，由“就地取材”向“頂層設計”邁進。產業扶貧由于時間短、任務重和針對性強等特性，“就地性”“因時性”強，“整體性”“長期性”弱。而產業興旺不僅要關照貧困地區和貧困戶，而且要覆蓋整個農村地區，甚至更要統籌城鄉經濟發展布局，追求農村經濟的長遠發展，因此必須注重產業規劃的頂層設計。一是做好產業發展的空間規劃。以《國家主體功能區規劃》為參照，在推進產業扶貧向產業振興的演進過程中，要以農村功能分類為依據，構建農村不同地區、不同種類的產業發展功能格局。在糧食主產區，堅守耕地紅線，堅決制止耕地非農化、非糧化，確保糧食種植面積不減少，切實保障國家糧食安全。在農產品供給區，大力發展特色優勢產業、農產品加工業和鄉村服務、鄉村旅游、農村電商等第三產業，不斷延伸鄉村產業鏈、價值鏈。在生態功能區，根據山水等環境資源要素的容量，做好鄉村旅游、鄉村健康養老、農事體驗等“綠水青山”向“金山銀山”演進規劃，劃定生態保護紅線，確保“禁止開發”“限制開發”和“適度開發”的空間格局在產業發展中落地落實。二是要做好優勢產業發展規劃。堅持“因地制宜、因市制宜”的原則，編制科學合理的產業發展目錄，指導各地依據資源特色合理規劃產業布局。三是做好產業發展的園區規劃。以園區跟著規劃走、項目跟著園區走為原則，做好現代農業產業園、科技園、創業園、電商物流園等規劃。

2、在職能定位上，由“全程參與”向“重點引導”邁進。在產業扶貧階段，政府對扶貧產業發展從產業遴選、資金扶植、項目推進、產品包裝、品牌打造、市場營銷進行“全程參與”，與扶貧對象的弱質性及扶貧要求的時效性存在高度契合性。但在鄉村振興階段，產業興旺要遵循市場規律，處理好政府與市場的關系，再造政府職能，政府不應當在產業發展中繼續發揮直接推動作用，而要通過制定各種機制來引導產業發展。一是構建產業興旺的工作機制。建立以黨政一把手為組長、相關單位領導為成員的鄉村產業興旺領導小組，負責對鄉村產業振興進行指揮調度和對重大事項做出決策。設立包含產業振興在內的鄉村振興工作機構和派駐鄉村振興工作隊，將工作重心轉換到鄉村振興上，推動鄉村產業發展并最終實現產業興旺。實施產業振興工作責任制，把鄉村產業振興的工作情況納入各級黨委、政府及有關部門的績效考核中來，并將考核結果作為考核對象年度評優以及選拔任用的重要依據。二是構建產業發展政策保障機制。在資金保障方面，要不斷完善財政政策，加大財政資金對農村地區產業發展的投入力度，整合涉農資金支持鄉村產業發展。實施金融創新，以財政資金為杠桿，撬動金融資本和工商資本下鄉，推動鄉村產業發展。在稅收減免方面，要出臺鼓勵鄉村產業發展的稅收優惠政策，對農業龍頭企業、農業專業合作社、農產品深加工企業，以及創意休閑、農事體驗、智慧農業等新業態實行稅收優惠。在土地政策方面，繼續推進農村承包地、宅基地、建設用地改革，制定農村宅基地集體所有權、資格權、使用權分置的具體方案，為鄉村產業發展騰出空間和注入資金實力。三是構建要素引流機制。在土地要素方面，建立農村土地承包經營權流轉的機制與平臺，鼓勵以入股、合作、托管等方式連片流轉土地，促進鄉村產業的適度規模經營；在技術要素方面，出臺政策支持先進技術持有者以入股等方式參與鄉村產業發展，出臺責任機制推動相關部門及時在鄉村產業發展中推廣先進農業技術的運用和農業科技成果向產業轉化。

（二）壯主體、提能力，讓“經營之手”在產業演進的“迭代更新”中更有力

1、在“育強”與“管嚴”的結合中，壯碩經營主體。產業興旺的第一推手就是“育”“管”結合壯碩經營主體。第一，經營主體的培育。一是“育多”。鄉村產業興旺涉及一二三產業，種類繁多、內容復雜，與此相對應，產業主體必須類型齊全、數量對應。就功能而言，生產類主體、加工類主體、銷售類主體與服務類主體，必須一應俱全。就類別而言，必須培育承包經營戶、種養大戶、家庭農場、農民專業合作社、農業企業。當然也不是主體越多越好，一個地區到底培育多少經營主體，歸根結底要取決于資源的承載能力和產業的發展水平。二是“育大”。途徑之一是橫向培育鄉村產業聯合體，即以承包經營戶、種養大戶、家庭農場、農民專業合作社、農業企業為單個“母體”，因地制宜地采取“1+1”“1+2+3”等方式將經營主體聯合起來，實現規模經營；途徑之二是縱向培育鄉村產業綜合體，即引導農業龍頭企業將“生產、加工、銷售、旅游、研學、創意”等產業項目捆綁起來，實現全鏈條的融合發展。三是“育強”。其舉措包括政策扶植、規模經營、管理創新、人才培育、科技賦能、品牌打造等。第二，強化管理。首先，對“空殼合作社”和“僵死企業”等進行整頓，對確無存在價值的進行注銷；其次，完善合同管理，實施規范操作，對各經營主體簽訂的訂單合同、入股分紅協議、托管服務協議等涉法事務提供法律服務；最后，對產品進行標準管理和質量監管。以農產品標準體系為依托，以龍頭企業為重點，建立有效的監管體系，強化全過程農產品質量安全和食品安全監管，建立農產品質量安全追溯體系。

2、在“樹品牌”與“聚規?！敝?，提高經營能力。第一，建構鄉村產業品牌新格局，提高鄉村產業的馳名度。一是打造企業品牌。通過“村+企業+農戶”“企業+基地+農戶”“企業+合作社+農戶”等形式，在壯大主體規模中提高主體知名度；通過產業升級、多樣化發展、一體化經營等產業深耕方式提高企業品牌的美譽度；通過大數據、互聯網、人工智能等現代科技手段的賦能，提高企業品牌的“在線率”。二是以“三品一標”認證為龍頭，推進農產品產地和產品認證，擦亮特色農業品牌，形成鄉村產業公共品牌體系。三是以商品品牌為依托，圍繞“品牌+地標、品牌+質量、品牌+技術”，構建產品品牌體系，走出一條品牌化經營的產業振興之路。第二，聚集規模，提高鄉村產業的盈利能力。以“園區+”的模式打破企業與企業、村與村、農戶與農戶之間的隔膜與藩籬，推進鄉村產業規?；洜I。各地根據因地制宜的原則，建設相應的現代農業產業園、創業園、科技園、電商物流園、農業田園綜合體、特色小鎮，充分發揮他們的輻射帶動作用。推動企業在園區聚集、資金與人才在園區有序有效流動、先進技術與管理在園區集成、產業鏈條在園區延伸、產業價值在園區分享、新經濟新產業新業態在園區形成。通過培育壯大特色產業，打造一批集“種植、養殖、加工、銷售、旅游、體驗、養生”等于一體的產業基地，加快推進鄉村產業集聚化、規?；l展。

（三）循需求、促競爭，讓“市場之手”在產業演進的“資源配置”中更有效

1、以市場需求為導向，選優產業。鄉村產業能不能振興并最終實現產業興旺，產業選擇是前提。產業選擇包括產業介入、產業變更、產業終止三種情形。產業選擇是一個復雜的判斷過程，其中影響判斷的因素很多，包括政策因素、制度因素、資源因素、區位因素、市場因素等外部因素和產業主體自身從業經歷、專業能力等主觀因素。目前，鄉村產業選擇存在幾種情況：一是以政策為導向的選擇產業，政策支持不支持、力度大不大，成為產業選擇考量的關鍵因素；二是以資源為導向的產業選擇，這種選擇以資源的多寡、優劣為判斷標準；三是以自身條件為導向的產業選擇，這種選擇以產業主體自身做過什么、能做什么為判斷標準。單一性選擇方式往往顧此失彼。因此，必須遵循市場標準為主、其他標準為參照的產業選擇機制。鄉村經濟是社會主義市場經濟的有機組成部分，必須以市場為導向，通過市場供求機制，才能選優產業。供求機制是通過供給和需求的矛盾運動來影響生產要素組合的一種機制，它通過市場供給量和需求量等市場信號的變化來調節生產和需求，最終實現供求之間的基本平衡。這一機制告訴我們，鄉村到底應該發展什么產業、發展多大產業，產業政策、產業資源、產業基礎等只是參考因素，核心因素是市場需求。因此，鄉村產業選擇應立足國內國際兩個市場，以需求變化為導向，把市場需求與資源稟賦和政策優勢結合起來，進行產業選擇。

2、以市場競爭為動力，培優產業。產業發展不能靠政策取勝，經濟主體要適應價格、成本、品質、品牌、服務等方面的競爭，學會用市場競爭機制來調節生產和經營，才能培優產業。一般而言，優勢產業具有產業體系完整、產品品質優良、產業規模適度、產品品牌響亮等特征。這些特征的生成離不開市場競爭。目前，鄉村產業結構不優，主要表現為第一產業比重過大、第二產業和第三產業比重輕，而且三次產業內部的結構也不合理。因此，要以市場競爭為導向，重點發展具有價格優勢的優質水稻、小麥、玉米等特色糧食作物，既保障國家糧食安全，又能贏得市場。同時，發展一定數量具有品質優勢的優質水果、茶葉、蔬菜、藥材等特色產業，以滿足高端市場的消費需求。此外，在畜牧、水產業發展方面，除了發展具有規模競爭優勢的生豬產業外，還要根據市場需求，發展一些牛、羊、雞、鴨、鵝等特色養殖業。有條件的地區適當發展稻與魚、稻與蝦等共生產業項目，增強鄉村產業的綜合效益。從空間構成來看，目前鄉村產業存在經營分散、規模偏小等問題，難以對接大市場。除了保持必要的家庭經濟，以解決一部分農戶的生存問題外，必須以適度的規模經營增強競爭力。從縱向構成來看，通過生產要素的市場化配置，推動以種養業為主的傳統產業與文化創意、教育研學、旅游康養、電商物流等新產業深度融合。通過數字化等現代信息技術的賦能，提高鄉村產業的科技含量。