PPP模式下工程項(xiàng)目管理實(shí)踐及建議

□文/孫傳家 劉 婷

（1.沈陽化工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院；2.沈陽市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會(huì) 遼寧·沈陽）

［提要］隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的快速提升，PPP模式越來越多地出現(xiàn)在社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。本文從PPP模型的概述開始介紹了PPP模式的定義、PPP模式的目標(biāo)和經(jīng)營理念，探討了PPP模式下項(xiàng)目工程管理的特點(diǎn)以及如何構(gòu)建PPP模式，對(duì)PPP模式下項(xiàng)目工程管理制度進(jìn)行了詳細(xì)闡述，并提出PPP模式下EOD項(xiàng)目工程管理建議。

引言

PPP，即政府與社會(huì)資本合作模式，廣泛應(yīng)用于工程領(lǐng)域。政府政策大力支持這種模式，加上私營部門相對(duì)充足的資本優(yōu)勢(shì)，保證了項(xiàng)目建設(shè)的效率和正常運(yùn)行，解決了社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中政府資金不足、項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)不足的問題。在我國，PPP模式由于起步較晚，仍處于發(fā)展初期。分稅制改革以來，我國地方政府收入下降，但公共設(shè)施建設(shè)卻日益增多，PPP模式工程項(xiàng)目需求巨大。其中，關(guān)于生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式項(xiàng)目（EOD項(xiàng)目）采用PPP模式可以為政府提供有效的幫助。由此來看，改善和提升PPP模式下EOD項(xiàng)目工程的管理水平具有重要的意義和研究價(jià)值。

一、PPP模式定義、目標(biāo)、理念

（一）PPP模式的定義。PPP模式的重點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目管理必須衡量管理價(jià)值以及項(xiàng)目的價(jià)值與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。PPP模式的一般定義是政府部門與私營部門共同參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開發(fā)的模式。

（二）PPP模式的目標(biāo)。PPP模式的目標(biāo)包括兩個(gè)層次：低層次的目標(biāo)和高層次的目標(biāo)。具體來說，低層次目標(biāo)是特定項(xiàng)目的短期目標(biāo)，通常更容易實(shí)現(xiàn)；高層次目標(biāo)涉及引入私營部門，并與私營部門長期合作共同來實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的總目標(biāo)。

（三）PPP模式的理念。從某種意義上說，PPP模式是國家機(jī)構(gòu)通過與社會(huì)資本合作使基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量在一定程度上得到提升。為了保證PPP項(xiàng)目的順利完成，就要將權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行合理的分配。政府是項(xiàng)目的主導(dǎo)者，因?yàn)樗琼?xiàng)目識(shí)別創(chuàng)新和創(chuàng)造的一方，所以政府不僅要有明確的目標(biāo)來配合戰(zhàn)略的實(shí)施，并且監(jiān)督民營企業(yè)的經(jīng)營與管理，確保公共設(shè)施建設(shè)的工程質(zhì)量。

二、PPP模式下的項(xiàng)目管理特點(diǎn)

PPP模式有機(jī)結(jié)合了政府和社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，通過特許經(jīng)營等方式，將部分設(shè)施收益權(quán)等權(quán)利轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本。PPP模式下雙方采用制度進(jìn)行約束，充分明確兩者的責(zé)權(quán)關(guān)系、利益關(guān)系、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等規(guī)定。與傳統(tǒng)項(xiàng)目管理相比，PPP模式下的項(xiàng)目管理具有以下特點(diǎn)：

（一）PPP工程項(xiàng)目管理決策和監(jiān)督難度較大。區(qū)別于傳統(tǒng)的項(xiàng)目建設(shè)管理，PPP模式下的項(xiàng)目往往由政府通過會(huì)議等方式設(shè)立建設(shè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人團(tuán)隊(duì)，對(duì)擬建項(xiàng)目進(jìn)行可行性研究分析，并與代理人結(jié)合咨詢機(jī)構(gòu)等編制PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，結(jié)合政府等相關(guān)部門對(duì)PPP項(xiàng)目的批復(fù)意見最終形成完整的PPP項(xiàng)目實(shí)施方案。在這個(gè)過程中，為了進(jìn)一步縮短PPP項(xiàng)目的建設(shè)工期、立項(xiàng)、可行性研究、勘察設(shè)計(jì)及相關(guān)施工報(bào)送程序時(shí)間，一般與審查過程同時(shí)進(jìn)行，上述工作先于社會(huì)資本和項(xiàng)目公司啟動(dòng)。PPP項(xiàng)目公司成立后，政府的角色發(fā)生變化，原則上不再參與項(xiàng)目的具體建設(shè)和運(yùn)營工作，并開始監(jiān)督項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)行。

（二）PPP模式工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素多變。從國內(nèi)外實(shí)踐來看，PPP模式項(xiàng)目工程一般沒有清單、分項(xiàng)報(bào)價(jià)、材料價(jià)格和其他信息，且一般為社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，可參考工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)較少，無法準(zhǔn)確控制工程總成本。社會(huì)資本與政府共同設(shè)立的項(xiàng)目公司基金需根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度及時(shí)跟進(jìn)。如果資金供應(yīng)出現(xiàn)問題，那么就可能會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度放緩甚至停止。此外，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目本身的特點(diǎn)，項(xiàng)目必須向社會(huì)公布明確的竣工日期。如由于不確定的風(fēng)險(xiǎn)因素影響導(dǎo)致工期延遲，可能會(huì)影響政府的形象。

（三）PPP模式項(xiàng)目合同關(guān)系復(fù)雜。在PPP模式下的建設(shè)項(xiàng)目前期，通常合同主要包括政府授權(quán)機(jī)構(gòu)、政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目公司，還包括承包商、貸方、運(yùn)營商和原材料供應(yīng)商公司、保險(xiǎn)公司和許多其他相關(guān)機(jī)構(gòu)，這些參與者的利益和衍生交易關(guān)系也比較復(fù)雜，這就給PPP項(xiàng)目的合同管理帶來了不小的挑戰(zhàn)。另外，PPP建設(shè)項(xiàng)目的合同包括授權(quán)協(xié)議、投資框架協(xié)議、股東投資協(xié)議、融資協(xié)議、建設(shè)承包協(xié)議等。不同的協(xié)議規(guī)定了不同領(lǐng)域的合作方式和合作內(nèi)容，也大大增加了協(xié)議管理的難度。

（四）工程建設(shè)質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)效益的平衡博弈。從我國PPP項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)情況來看，大部分PPP項(xiàng)目的投資建設(shè)以中標(biāo)者為主，政府授權(quán)機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)較少，涉及到的工程質(zhì)量和收益分配需要進(jìn)行博弈。

三、構(gòu)建PPP模式下項(xiàng)目管理系統(tǒng)

（一）建立科學(xué)有效的工程項(xiàng)目管理體系。比傳統(tǒng)項(xiàng)目更復(fù)雜的合作關(guān)系中，直接參與管理機(jī)構(gòu)和政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)都需要一個(gè)共同的標(biāo)準(zhǔn)來約束PPP項(xiàng)目公司，使其標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化運(yùn)營。因此，項(xiàng)目管理系統(tǒng)的有效性是非常重要的。在政府和社會(huì)資本中，總承包項(xiàng)目在利益相關(guān)者面前必須全體積極參與協(xié)商，制定具體計(jì)劃，最終控制項(xiàng)目的內(nèi)容、權(quán)利和義務(wù)，使參與者共享項(xiàng)目管理系統(tǒng)。

（二）加強(qiáng)PPP模式下項(xiàng)目工程的質(zhì)量控制。一是加強(qiáng)投資管理。在施工過程中，技術(shù)設(shè)備、材料和其他需求要進(jìn)行招標(biāo)。PPP模式下材料和材料價(jià)格的選擇存在不確定性，很難建立精確的投資控制，加強(qiáng)管理和控制的方法可用于改善PPP項(xiàng)目的投資控制和管理。二是加強(qiáng)采購管理。政府應(yīng)充分發(fā)揮其對(duì)專業(yè)隊(duì)伍實(shí)施控制職能的作用。鑒于PPP項(xiàng)目的建設(shè)周期很長，要全局性、長遠(yuǎn)性去考慮問題，一些潛在的項(xiàng)目要防止供應(yīng)商的惡性競爭和設(shè)備質(zhì)量不合格等，以免造成政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)失去對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量和進(jìn)度的控制。

（三）PPP項(xiàng)目管理、監(jiān)理、檢查和反饋機(jī)制的完善。與國外PPP項(xiàng)目的實(shí)施相比，目前我國PPP模式下的項(xiàng)目管理主要組成部分是基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)項(xiàng)目以及目前較為火熱的以生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)的EOD項(xiàng)目，這些項(xiàng)目與人民生活中的各個(gè)方面都有著密切的聯(lián)系。因此，項(xiàng)目管理層要定期組織項(xiàng)目管理、監(jiān)理、檢查以提高設(shè)計(jì)及施工的質(zhì)量，全面把控監(jiān)理和控制的效率，承擔(dān)項(xiàng)目管理的責(zé)任，提高PPP模式下的項(xiàng)目管理水平。此外，還可以進(jìn)行可靠的管理反饋流程來提高PPP模式下的項(xiàng)目管理質(zhì)量。作為PPP項(xiàng)目的推動(dòng)者，項(xiàng)目公司應(yīng)積極進(jìn)行建設(shè)、施工、移交等各方面的工作。為了實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格管理，防止行政管理不規(guī)范，現(xiàn)場(chǎng)管理、數(shù)據(jù)安全、公共建筑管理等方面對(duì)工作人員提出了管理要求。在整改過程中必須受到監(jiān)督人員全程監(jiān)督，同時(shí)遵循反饋機(jī)制，向負(fù)責(zé)的單位報(bào)告并提高PPP模式下項(xiàng)目管理的整體管理質(zhì)量。

四、PPP模式下項(xiàng)目管理對(duì)策建議

（一）建立PPP項(xiàng)目工程合同制度。強(qiáng)化政府部門的合同精神，通過建立完善的契約合同制，明確規(guī)定政府部門的職責(zé)，明確政府機(jī)關(guān)違約認(rèn)定依據(jù)，制定不履約情況與違約處罰程度相同及處罰措施相關(guān)政策。這是給政府部門和政府工作人員的鞭策和監(jiān)督。此外，政府部門的違約行為列入政府部門、上級(jí)政府年度工作考核指標(biāo)來管理，使政府部門的契約精神成為政府部門評(píng)價(jià)指標(biāo)之一。同時(shí)，政府部門定期將PPP項(xiàng)目進(jìn)展情況向社會(huì)公開，公眾負(fù)責(zé)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。

（二）合理分擔(dān)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。PPP相關(guān)的主要風(fēng)險(xiǎn)大致可以分為內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)主要包括項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營、融資和收益風(fēng)險(xiǎn)；外部風(fēng)險(xiǎn)主要包括整體經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、法律法規(guī)及相關(guān)政策風(fēng)險(xiǎn)和不可抗力。按照不同因素導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)由最合適的一方承擔(dān)的原則，使風(fēng)險(xiǎn)在政府和社會(huì)資本之間進(jìn)行合理分配。

（三）完善具體可操作的PPP投融資管理法規(guī)。PPP模式是一種合同化的項(xiàng)目投資、融資和管理方式，其有效運(yùn)行需要一套完整的規(guī)章和政策依據(jù)。PPP投融資管理法應(yīng)在保護(hù)政府權(quán)力的同時(shí)增加投資者資本投資的授信并降低PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和成本。因此，PPP項(xiàng)目管理?xiàng)l例的頒布是十分必要的。PPP項(xiàng)目管理規(guī)定基本框架應(yīng)包括：PPP模式的適用范圍、設(shè)立程序、招標(biāo)和評(píng)估程序、特許經(jīng)營協(xié)議、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、權(quán)利與義務(wù)、監(jiān)督管理、爭議解決方式及具體操作與明確規(guī)定。

（四）PPP項(xiàng)目中多方利益合理分配。PPP項(xiàng)目合同的不完備性，不可避免使得運(yùn)營階段因利潤分配而進(jìn)行多方談判。項(xiàng)目各方要正視協(xié)商的重要性，并在協(xié)商中發(fā)揮積極作用。因此，應(yīng)該設(shè)計(jì)符合PPP項(xiàng)目的協(xié)商程序和機(jī)制，對(duì)參與項(xiàng)目各方進(jìn)行約束和激勵(lì)，并兼顧各方利益。在項(xiàng)目合作中提高公私合作程度，實(shí)現(xiàn)資源配置的高效性和公平性。

（五）PPP工程項(xiàng)目中政府角色的轉(zhuǎn)變與簡化審批程序。制定規(guī)范的PPP模式項(xiàng)目審批程序，離不開政府的積極推動(dòng)。在這個(gè)過程中，政府應(yīng)該做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制改革，創(chuàng)新制度，更好地發(fā)揮監(jiān)督、引導(dǎo)、配合的角色。政府制定有效的政策和措施來促進(jìn)境內(nèi)外投資者參與中國基礎(chǔ)設(shè)施及生態(tài)開發(fā)EOD項(xiàng)目等投資，形成政府與社會(huì)資本合作，利益和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)模型。同時(shí)，應(yīng)簡化PPP項(xiàng)目審批程序以吸引社會(huì)資本的參與。隨著政府角色的轉(zhuǎn)變，政府將成為PPP項(xiàng)目的組織者和推動(dòng)者。這些標(biāo)準(zhǔn)程序應(yīng)通過PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)狀況、投資效率指標(biāo)等，來評(píng)估其合理性和可行性，并且一旦建立了標(biāo)準(zhǔn)程序與秩序，每一個(gè)PPP項(xiàng)目合作方都必須遵循這些程序與秩序。

（六）政府加大對(duì)PPP項(xiàng)目工程的政策支持。在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，無論是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還是以生態(tài)導(dǎo)向開發(fā)的EOD項(xiàng)目等，政府融資平臺(tái)及渠道對(duì)項(xiàng)目來說是一個(gè)至關(guān)重要的問題。為減輕財(cái)政壓力，非常有必要引入社會(huì)資本，這需要政府加大對(duì)社會(huì)資本的政策支持。尤其是在融資方面對(duì)社會(huì)資本給予政策支持，調(diào)整銀行信用評(píng)級(jí)制度，將民營企業(yè)與國有企業(yè)一視同仁，積極調(diào)動(dòng)民營經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資本參與到PPP工程項(xiàng)目中去。