礦產資源使用權出讓協議糾紛司法救濟研究

諶玉婷

(中冶長天國際工程有限責任公司，湖南 長沙 410007)

0 前 言

礦產資源是一種極為重要的自然資源。礦產資源使用權的出讓、轉移等事關自然資源交易市場的良序發展，對于促進我國礦產資源的流通，實現礦產資源開發活力提升等具有重要價值。從礦產資源利用的發展來看，目前礦產資源使用權出讓協議是自然資源、礦產管理行政機關在對礦產進行管理時行政方式的改變，同時也是政府相關部門對自然資源法領域進行的新嘗試[1]。然而，就目前我國礦產資源使用權出讓現狀來看，出讓協議出現的糾紛較為普遍，司法視角下對這類糾紛開展的救濟仍存在很多問題，某些協議中較為模糊的協議內容導致司法體系無法在實際的糾紛中起到充分作用。因此，本文針對礦產資源使用權轉讓協議的內涵進行分析，以部分轉讓協議糾紛司法救濟中暴露出的問題為突破口，總結了當前我國礦產資源使用權出讓協議糾紛司法救濟的方法、對策等，旨在為我國礦產類自然資源的使用權轉讓提供借鑒。

1 礦產資源使用權轉讓協議內涵

1.1 礦產資源使用權轉讓協議定義

礦產資源使用權的轉讓協議指的是某一處礦產使用權的所有人將該礦產使用權合法轉讓，并與被轉讓者之間所簽訂的合同、協議等。由于我國《憲法》中明確規定，我國除集體所有的耕地等資源外，其他的各類型自然資源都屬于國有即全民所有。因而，在實際的礦產資源開發過程中，通常礦產開發者都僅僅擁有使用權[2]。廣義的礦產資源使用權轉讓協議包括集體自然資源使用權轉讓協議和國有自然資源使用權轉讓協議；狹義的礦產資源使用權轉讓協議僅包括國有礦產資源使用權的轉讓協議。一般集體礦產資源使用權的轉讓協議大多發生在集體與自然人或其他法人之間，兩者的法律地位基本平等，所簽訂的轉讓協議即便發生糾紛也都在民事屬性范圍內。因此，本文僅就狹義視角的礦產資源使用權轉讓協議進行分析。

1.2 礦產資源使用權轉讓協議特征

我國礦產資源使用權轉讓協議與一般的使用權轉讓協議存在較大的差異，這些差異主要體現在主體、資質審查等方面(見圖1)。

圖1 礦產資源使用權轉讓協議特征

1.2.1 主體特定性

能夠享受礦產等資源出讓權的主體通常都是具有國家礦產資源管理職能的行政機關，受讓方通常都是自然人、法人或其他非法人組織等。根據我國相關法律條文規定，個人無法取得礦產等資源的出讓權，凡是能夠享有礦產資源出讓權的主體通常都是擁有一定行政優異權的主體[3-5]。因此，在一般的礦產資源使用權轉讓過程中，通常出讓方為了維護國家、群眾等的公共利益，都會對擁有礦產自然資源使用權的主體進行諸多約束，其中就包括對礦產資源使用權轉讓等的約束。

1.2.2 資質審查嚴格性

礦產資源使用權轉讓協議的簽訂需要對轉讓主體進行嚴格的資質審核，尤其在對受轉讓主體的資格審查尤為嚴格，這主要是出于保障國家、群眾公共利益及維護自然資源的稀缺性所考慮。隨著我國自然保護政策的逐漸收緊，對礦產資源使用權轉讓主體資質的審查，主要也需要審核受讓主體在環保政策理解、綠色開采能力等方面的表現和潛力等，只有有關部門核實過受讓主體礦產開采資質以后，才有可能實現礦產資源使用權的轉讓。

1.2.3 行政性和契約性

礦產資源使用權的轉讓協議較一般協議存在明顯的雙重屬性特征，即該協議同時兼具行政性和契約性。這種行政性和契約性雙重屬性特征通常表現在礦產資源使用權轉讓協議需要在行政機關出具行政許可的前提下才可以制定，而履約雙方主體又需要遵循協議中的契約內容。這是因為礦產資源不僅僅包含了豐富的經濟價值，對于如今的國家發展而言，礦產更具有極為重要的戰略意義[6-8]。因此，礦產資源的分配必然無法像一般的物品一般隨意，政府在礦產資源使用權轉讓中必須存在一定的干預，以保證我國境內的礦產資源可以在健康、科學、可持續的環境下進行開發、使用等。

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1.2.4 環境公共利益維護性

我國的礦產資源使用權轉讓協議通常需要在綠色開采、綠色生產等方面進行明確的附加條件描述，以保證礦產資源使用權擁有者可以在開發礦產資源時不對外部環境造成污染，不對礦產資源造成浪費。礦產資源使用權轉讓協議中，環境公共利益的維護性非常嚴格。如果某些礦產資源使用權擁有者在進行礦產開發過程中對礦產資源和周圍生態環境造成了破壞，則必須根據協議中的內容對礦產資源和周圍自然環境進行恢復、補償等，最常見的補償包括補償性植樹造林等。這種出于環境公共利益維護所制定的一系列附加條件，無疑使礦產資源使用權的轉讓協議更為復雜。

1.3 轉讓協議糾紛的主要來源

我國的礦產資源開發者通常僅在一定范圍內享有對礦產資源的開發、使用、收益和處分。這些具體的開發、使用范圍都需要根據有關法律在使用權轉讓協議中進行明確的描述[9]。礦產資源使用權轉讓協議糾紛的形成，主要便來自采礦權轉讓協議簽訂的雙方主體，對礦產資源使用權轉讓協議中礦產資源開發、使用、收益和處分范圍的矛盾，及礦產資源使用權轉讓協議雙方主體間權利與義務的矛盾。以目前我國實際情況來看，礦產資源使用權轉讓協議糾紛的形成主要圍繞探礦權轉讓協議接觸與礦產資源使用權轉讓協議雙方主體責任的劃分等。

2 轉讓協議司法救濟現狀與困境

2.1 轉讓協議司法救濟內涵

礦產資源使用權轉讓協議的司法救濟，主要指的是構建一種融合了立法等行政與民事交叉融合的法律體系，以這種法律體系對礦產資源使用權轉讓協議開展司法救濟等。礦產資源使用權轉讓協議司法救濟體系的主要結構見圖2。

圖2 礦產資源使用權轉讓協議司法救濟體系主要結構

其中，行政視角包含了自然資源部門法、地方自然資源管理條例、行政訴訟法、行政救濟司法解釋等；民事視角則包括了合同法、物權法等[10]。

2.2 礦產資源使用權轉讓協議司法救濟現狀

2.2.1 立法視角

立法是行政視角下礦產資源使用權轉讓協議司法救濟的重要手段。對于目前我國的礦產資源而言，主要遵循的行政法律包括了自然資源部門法的《礦產資源法》《行政協議司法解釋》等。

《礦產資源法》對礦產資源使用權轉讓協議的訂立和履行等進行了明確的指示，對礦產資源使用權轉讓雙方主體的責任義務進行了明晰[11]。例如，在《礦產資源法》第四十條中明確說明，如果礦產資源使用權轉讓受讓主體違反了采礦許可中關于該礦礦產資源種類范圍和種類進行開采的，相關部門可以視其違法程度、時間等進行罰款或沒收其非法所得；在《礦產資源法》第四十六條中則明確指出，如果對于行政部門基于第四十條中相關條款進行的處罰有所不滿，則礦產資源使用權受讓主體可以依法向人民法院等機關提起訴訟或申請行政復議。

《行政協議司法解釋》主要對礦產資源使用權出讓協議糾紛中的受理范圍、舉證責任等內容進行了詳細的法律闡述。一方面，從協議糾紛的受理范圍來看，《行政協議司法解釋》對涉及使用權出讓協議請求行政機關變革、解除協議的，請求行政機關確認礦產資源使用權出讓協議效力等內容的受理范圍進行了明確；另一方面，《行政協議司法解釋》明確了當礦產資源使用權出讓協議產生糾紛時各主體根據其不同訴求、不同地位等履行的舉證責任的差異，尤其明確地指出了如果在礦產資源使用權出讓協議中出現糾紛，而行政法等領域在這類糾紛出現時還沒有明確規定時，礦產資源使用權轉讓協議相關的司法救濟可以適用民法、民事訴訟法等相關規定。

2.2.2 實踐視角

司法實踐是礦產資源使用權轉讓協議糾紛救濟的主要場景。礦產資源使用權出讓協議引起的司法救濟糾紛的實踐主要圍繞著協議的確定、解除及是否履約等情況。此外還包含著關于礦產資源使用權轉讓過程中，能否充分明確協議雙方主體承擔法律責任的能力等。以2015年至2021年我國關于礦產資源使用權出讓協議案件統計情況為例。我國的采礦權出讓協議案件數量整體呈線上升后下降趨勢(見表1)。

表1 2015年至2021年礦產資源使用權出讓協議案件統計情況 件

從2015年至2021年，關于礦產資源使用權出讓協議所產生的案件，其中主要有民事案由和行政案由兩大類。在2015年至2021年期間，民事案由在案件總量中的占比呈現先提升后下降的趨勢，在2021年時，民事案由占案件總量比例已經低至6.52%。這是因為2019年出臺的《行政協議司法解釋》，在很大程度上加快了礦產資源使用權出讓協議由民事訴訟向行政訴訟的轉變。然而，由于關于礦產資源使用權出讓協議糾紛司法救濟解釋本身具有一定的限制，有時會出現同類案件適用不同法律的情況，這種情況的出現一般都會導致礦產資源使用權出讓協議糾紛處理中有不同的判決和案件走向。

2.3 司法救濟困境

2.3.1 協議的范圍較為模糊

最新出臺的《行政協議司法解釋》中存在多條關于行政協議、礦產資源等的定義和規定等。例如在《行政協議司法解釋》第二條第三項中明確指出，關于礦業權等自然資源使用權的出讓協議是“行政協議”，但是在《行政協議司法解釋》的其他條款中關于礦業權作為自然資源使用權出讓協議的其他內容僅使用了“等”字作為代替。這是因為長期以來我國的礦產資源作為典型的國有資源并未能形成較為靈活的使用權出讓行為，自然資源使用權的出讓協議制定經驗略有不足。在具體的法律明文中沒有對礦產資源使用權轉讓協議進行非常明確的概念解析和認定，有時在對礦產資源使用權進行出讓時會采用招標、申請等形式而非采用更為簡單的協議出讓。因而就目前我國的相關法律環境來看，礦產資源使用權的出讓協議往往存在較為模糊的范圍界定，在案件審理、協議糾紛司法救濟等環節容易出現行政訴訟、民事訴訟選擇模糊等問題。

2.3.2 法律適用規則存在抵牾

我國的司法審判適用的通常都是大陸法系法律體系，這種大陸法系法律體系通常具有公私對立的法律體系和二分的審判格局。因而，在實際的礦產資源使用權轉讓協議司法救濟過程中，通常表現出較為明顯的民事審判與行政審判分離的現象。在實際的礦產資源使用權轉讓協議司法救濟過程中，都需要先對案件的性質進行界定，之后根據案件的性質研判審理過程適用的法律規范，而后案件才能順利進入審判程序。

在2019年《行政協議司法解釋》出臺以后，關于礦產資源使用權出讓協議已經被納入行政訴訟范圍，即當礦產資源使用權出讓協議出現糾紛時，協議中的雙方主體理論上都可以向法院提起行政訴訟。不過即便在《行政協議司法解釋》出臺以后，關于礦產資源使用權協議的性質也沒有得到一個非常科學、明確的解釋，這也導致法院在處理類似案例時也并不能完全將所有待處理糾紛都納入行政訴訟范圍內。這樣一種司法實踐就意味著法院在進行實際的礦產資源使用權出讓協議糾紛司法救濟時，會采用不同類型的法律規范和不同的審判思路。

在如今的《民事案件案由規定》中關于礦權出讓協議糾紛等的內容依然在列，在自然資源部門法中也依然還存在關于礦權出讓糾紛可以適用民事訴訟等的說法。因此，目前關于礦產資源使用權出讓協議糾紛司法救濟方面，仍表現出法律與適用規則存在抵牾的問題。

2.3.3 司法審查機制不完善

如2.3.1、2.3.2所述，在實際的礦產資源使用權出讓協議糾紛司法救濟實踐中，司法對協議的定性和審理本身便存在一定的模糊性，在實際的司法審查環節為了更加靈活、高效地實現司法審查目的，有時司法審查機構會采用較為不完善的機制開展礦產資源使用權出讓協議糾紛處理。而這種審查機制在今后越來越寬松的礦產資源使用權出讓行為中，有可能會導致出現巨大的經濟代價或付出巨大的時間代價等。

2.3.4 違約救濟方式單一

為了保障礦產資源能夠得到合理分配的同時，最大程度利用我國現有的礦產資源，同時也是為了充分保護自然資源使用權出讓協議雙方主體的合法權益，我國將礦產資源使用權出讓協議納入行政訴訟范疇。這樣一種改變對于協議雙方主體而言尤其對于受讓方而言，能夠得到行政訴訟法律體系更為完善的保護。然而，以我國現行的司法救濟實踐來看，在實際的礦產資源轉讓協議糾紛司法救濟過程中，違約救濟的方式仍然較為單一，行政協議在法律規定中天然地對仲裁這一行為存在排斥，在實際的行政訴訟受案范圍內的糾紛救濟途徑無法像民事合同糾紛一般進行仲裁、調節、訴訟等。因而，在未來的協議糾紛司法救濟過程中，還應多尋求其他方法以解決現有行政機關救濟方式單一的問題。

3 司法救濟優化對策

3.1 明確出讓協議的范疇

《行政協議司法解釋》是礦產資源使用權出讓協議糾紛司法救濟過程中，需要參考的重要行政法律法規，但是《行政協議司法解釋》中，關于礦產資源使用權出讓范圍的規定等略顯籠統。這主要是之前我國環境法與自然資源法領域中，關于礦產資源使用權出讓協議糾紛實踐和立法對立的歷史問題。因此，在今后關于礦產資源使用權轉讓協議司法救濟的法律法規制定環節，應格外注重和明確礦產資源使用權出讓協議的范疇，明確協議的種類等，避免因礦產資源使用權轉讓協議種類規定不明，而出現相關爭議影響到最終的礦產資源使用權出讓協議糾紛司法救濟。

3.2 規范出讓協議案件的法律適用

規范礦產資源使用權出讓協議案件的法律適用，主要從兩方面進行。一方面，應對礦產資源使用權的出讓協議糾紛案件進行分流，從而對這類糾紛進行定性，從而明確礦產資源使用權出讓協議適用何種訴訟范圍，明確在對礦產資源使用權出讓協議進行司法救濟時，應該選擇民庭還是行政庭等。規范礦產資源使用權出讓協議案件的法律適用，是保證礦產資源使用權出讓協議糾紛司法救濟過程中不會出現各種理由、學說對司法進行解釋說明的現象，從而避免因為學說分歧而導致相同類型的礦產資源使用權出讓協議糾紛司法救濟在不同性質的訴訟體系開展救濟的現象。規范礦產資源使用權出讓協議案件的法律適用是提升相關案件司法救濟效率和裁判公信力的重要基礎。

另一方面，相關部門需要圍繞礦產資源使用權出讓協議等充分完善有關立法流程等。由于當前我國的法律環境下，礦產資源使用權出讓協議既能夠按照民事訴訟法進行判決也可以按照行政訴訟法進行判決，兩者的沖突是新法實施的必然結果。對于這種在不同范疇內存在對同一糾紛均存在判決依據的法律體系而言，應通過立法等行為進行修改和完善，避免出現這類問題。

3.3 完善相關協議案件的審查邏輯

一方面在礦產資源使用權出讓協議糾紛司法救濟環節應以合法性審查為主，以合約性審查為輔。形成這種審查邏輯的根本原因，是因為在我國的法律環境下礦產資源使用權出讓協議是一種包含著行政權力、義務的行政協議。這種協議的行政大多數情況下并不是簽訂協議雙方主體在合意的情況下形成的，其中還包含了礦產管理有關行政部門必須承擔的法定責任。因而，在對這類協議糾紛進行司法救濟時，應充分考量協議的合法性，從合法性視角對協議雙主體的履約情況、違約行為等進行明確，而將合約性內容的審查作為輔助和補充說明等。

另一方面，在進行礦產資源使用權出讓協議糾紛司法救濟時，應開展比例原則審查。在對礦產資源使用權出讓協議雙方主體開展審查時，根據目的正當性原則、適當性原則、必要性原則和狹義比例原則等進行，不能完全將行政訴訟和民事訴訟進行分離，而應將兩者進行融合開展靈活的審查等。

3.4 拓寬協議違約救濟途徑

協議違約救濟途徑的拓寬是維護協議雙方主體尤其是礦產資源使用權受讓主體權益的重要舉措。該類協議違約救濟途徑應逐漸從傳統單一的行政判罰轉變為協商、行政復議相結合的復合型救濟體系。通過適當調整救濟途徑和方法能夠建立起礦產資源使用權出讓協議的雙向救濟。

4 結 語

作為稀缺的戰略性資源，礦產資源在我國具有較為特殊的地位，我國的自然人通常只能享有礦產資源的使用權，而礦產資源使用權的轉讓在我國尚沒有較為靈活的法律環境。本文認為，通過完善礦產資源使用權出讓協議糾紛司法救濟范疇、規范礦產資源使用權出讓協議案件的法律適用等，能夠保護礦產資源使用權出讓協議雙方主體合法權益，提升我國礦產資源使用權流動的科學性、規范性等。