排污許可制下企業自證守法的法理定位、現狀及完善

何棠

（武漢大學中國邊界與海洋研究院，湖北武漢 430072）

引言

2021 年3 月1 日，《排污許可管理條例》作為中國排污許可管理的首部專門性法規正式施行，排污許可制改革從中央到地方，將進一步落實和完善。在此背景下，聚焦自改革之初便提倡的企業自證守法理念，對其進行含義解讀、法理定位及規范分析，并探析其未來可能的完善路徑，能夠為中國排污許可制的功能增進提供有益的智力支持。

1 排污許可制下企業自證守法的理解爭議

2015 年9 月，中共中央、國務院將“完善污染物排放許可制”納入《生態文明體制改革總體方案》，2016 年11 月國務院辦公廳印發《控制污染物排放許可制實施方案》（以下簡稱《實施方案》），中國排污許可制度改革全面啟動，排污許可制逐漸成為國內固定污染源環境管理的核心制度。《實施方案》在總體要求的基本原則中提出，“企事業單位依法申領排污許可證，按證排污，自證守法”[1]，但在理論和實務探討中，對于“自證守法”一詞卻存在不同理解。

在行政部門中有觀點認為，自證守法的含義關鍵在于企業如何通過排污許可證落實治污主體責任，即“企業要建立從過程到結果的完整守法鏈條，從‘要我守法’轉變為‘我要守法’，全流程、多環節主動改進治理和管理水平，實現污染源全面達標排放的治污主體責任”，并且，“實行自行監測和定期報告的規定則明確，要將自證清白的權利與責任交還給企業”[2]。企業的自行監測體現了全過程管理的思路，為企業自證守法提供閉合的證據鏈[3]。

于是，有企業環境管理人士將“自證守法”解讀為“工業企業必須提高政治站位，自覺持證排污、按證排污，實施自我承諾、自證清白的管理模式”[4]。但在實務討論中，有企業表達疑問，自證守法是否意味著要求企業自我舉證？對于可能存在違反排污許可制法規的情況，若企業不能提出自己守法的證據，就意味著違法，從而成為舉證責任倒置或有罪推定之規定。

亦有學者研究認為，企業自證守法意味著持有排污許可證就必須按照要求，監測、記錄和報告守法狀況和守法計劃，通過守法監測、記錄和報告，解決政府和企業間排放信息不對稱的難題[5]。實際上，對自證守法一詞的理解，存在對國外規定的誤譯，即將美國環境法規中的“合規證明”（Compliance Certification）翻譯為“守法證明”，認為企業自證守法等于需要自我舉證，從而進一步得出舉證責任倒置或有罪推定的看法。其實，守法證明是對合規證明的擴大解釋，其內容和責任差別很大，合規證明是對程序規則的證明材料，而守法證明除了對程序規則的遵守，還包含了對事實守法狀態的證明[6]。

中國現有的法律基礎和法律原則，并不支持行政法上舉證責任倒置的證據責任，也無法支持有罪推定的主張。前者有違《行政處罰法》第四十條中“依法應當給予行政處罰的，行政機關必須查明事實”的規定；后者則與刑法的疑罪從無原則相沖突。故而，企業自證守法在確切含義上，應解釋為要求企業提供“合規證明”。

造成爭議的原因實際在于，對這一理念沒有給出明確界定，因此，對自證守法進行更清晰的法理定位，于后續的機制解讀和制度優化顯得尤為重要。

2 排污許可制下企業自證守法之法理定位

現代社會結構的急速變遷與復雜化，國家政府義務相應擴張，執行各類法律任務需要消耗大量的行政資源，傳統的政府調控手段出現了緊張狀態。政府與企業間存在信息不對稱，雖然政府相對公眾而言往往是信息優勢方，但在與企業的博弈中，卻常常處于信息劣勢。因此，合理調動私主體的合作意愿，借助企業的自我規制，使其以自身成本和運作邏輯，貢獻于公共目標，就成為值得考慮的選項。

最典型的做法是，在國家設定的法規框架范圍內，由私主體進行自我規制，政府從旁扮演促進與監督的角色，以降低管制密度，減輕政府負擔，然而并非完全解除管制。這種規制模式，也被稱為“受規制的自我規制”（Regulierte Selbstregulierung），即一種在國家和社會活動的中間地帶內公與私的相互作用[7]。從法學視角來看，受規制的自我規制模式可以用于理解排污許可制下企業自證守法的理念內涵。

2.1 概念來源

“受規制的自我規制”這一稱謂，系由德國聯邦憲法法院法官沃爾夫岡·霍夫曼-里姆（Wolfgang Hoffmann-Riem）受英美法系的“規制國”（Regulatory State）語境下的“元規制”（Meta-Regulation）意涵啟迪，最早將此概念引入德國行政法學界的，在中國有時也將其譯介為“后設規制”[8]。追溯至英美法系，茱莉婭·布萊克（Julia Black）的理論認為，受公法影響的自我規制可以進一步地分類為受委任型自我規制（Mandated Self-regulation）、批準型自我規制（Sanctioned Self-regulation）和強制型自我規制（Coerced Self-regulation）[9]。雖然德國的規制學界對英美法系的研究成果有所吸收，但本質上大多是建立在調控理論（Steuerungstheorie）的智識成果之上。此外，德國法社會學界發展出的“反身法”（Reflexives Recht）系統論，與規制理論聯系緊密。法社會學家貢塔·托依布納（Gunther Teubner）的反身法理論認為，基于對社會復雜性和法律調控能力有限性的認識，采取抽象和間接的干預形式，提供組織上和程序上的規范前提，是創造法律和制度的條件去促成社會學習和實驗的持續過程，以應對功能分化社會的復雜性挑戰[10]。

可以認為，此種規制模式，處于政府管制與企業自我規制兩極間，借由政府與企業的分工，共同具體化環境任務的內涵，亦通過誘因的設立，鼓勵企業發揮自主創意、行動，以共同實現環境公益目標[11]。受規制的自我規制在實踐中主要呈現出兩種形態：①強制性內部規制，由規制者直接制定的有關內部管理制度作為義務性要求強制企業執行；②激勵性內部規制，即通過行政指導或獎勵的方式激勵企業自愿建立相關內部管理制度，但不做強制要求[12]。

2.2 運行邏輯

能夠獲得認真遵守和良好實施的環境法律制度，需要在調整權益沖突時，創造符合當事人理性選擇的依法而為的制度環境[13]。企業會通過預測并比較合規成本（如為滿足環境要求而完善環境管理）和違法成本（如罰金額度），來決定是否做出以及實施何種環境自我規制的行為。

在受規制的自我規制模式中，政府與企業的運作邏輯相互交錯，既不是純粹的自上而下的命令與控制式的規制，亦不是純粹的自我規制，政府給出政策目標，留出企業發揮自主性的空間。將處于一極端點的命令式的政府完全管制和處于另一極端點的完全不受政府影響的企業自我規制作為兩個極點移除時，在這兩極間形成了政府與企業合作的“光譜”。

一方面，企業經由行政機關許可或授權，若能夠履行所要求的相應義務，行政機關就只負監督評估之責，否則企業將受到相應處罰；另一方面，企業通過自愿滿足相關標準，進行自我管理，回應市場偏好，將自身置于市場競爭優勢地位，獲取來自行政機關的激勵性措施，如在環境執法信用裁量、稅收優惠等方面的優待[14]。

2.3 規制要點

在環境法范疇下，討論受規制的自我規制之機制構造，需要關注以下重點內容：①標準制定。在框架立法中對企業內部環境管理的基本流程和關鍵節點做出規定，屬于“規定動作”。基于立法提供的規范框架，企業內部形成具體的環境管理標準。在此涉及的核心問題是，規制者在多大程度上介入，即企業可以享有多少自主權。②組織建制。為使環境管理標準真正內化為企業的一部分，須課予企業相應的組織化保障義務，成立專門組織負責內部管理制度的實施。由此，進一步推動企業的自主學習與自我監督，將企業行為的環境影響整合至其內部的思考模式[15]。環境保護受托組織（Umweltbeauftragte）為具有代表性的實踐形式，其在學理上被認為是政府規制的反射角色，有助于提升企業對規制目標的敏銳度。③守法監督。須課予企業一定的環境合規義務，即凡經過審批或備案的內部環境管理制度，必須形成正式的總體規劃、操作指南及工作臺賬等書面文件，對其予以記錄、保存，以作為守法監督的載體，并由主管部門進行后續監督檢查。④違法應對。為保障規制實施的實效性，需要通過一定的處罰措施對被規制者的環境行為進行反饋和糾正。處罰的目的，固然在對于已經發生的違法行為進行制裁，但對于未來之行為，亦具有督促守法的功能。

規制理論與環境法有著非常密切的關系，并且環境法也是實驗新型規制方法的絕佳領域[16]。在法律上要求企業提供合規證明，實際上屬于使企業處于受規制的自我規制中，即企業遵循法律規定進行自我規制，法定的框架提供待生成的規制在內容上需達到的基本條款。排污許可制下企業自證守法之理念，預設了受規制的自我規制模式在中國法上的成長空間。

3 排污許可制企業自證守法機制的規制現狀

2021 年3 月正式施行的《排污許可管理條例》（以下簡稱《條例》），規定相關企業應依法開展自行監測并保存原始監測記錄，建立環境管理臺賬記錄，及時報送執行報告，如實公開污染物排放信息，以及重點管理排污單位的自動監測設備應與生態環境主管部門監控設備聯網。《條例》還對未建立環境管理臺賬記錄制度、未按規定提交執行報告等違法行為，創設了“按次計罰”規則[17]。

排污許可制通過《條例》對企業自證守法形式進行了規范，當前建立的企業自證守法機制，主要通過規制標準、守法監督和違法應對三個方面，實現企業受規制的自我規制。

3.1 規制標準

在規制標準上，企業自證守法機制受到法律保留原則的約束。即在法定管理標準的設定上，政府規制介入企業內部環境管理只能依據法律或行政法規的授權來實施。

《條例》強化了對企業的排污管理要求，加強全國排污許可證管理信息平臺建設（第4 條），進一步規范流程，明確了企業如實記錄及上報數據的重要性；規定了排污企業應按照排污許可證規定和有關標準規范，開展自行監測并保存原始監測記錄，并對自行監測數據的真實性和準確性負責（第19～23 條）。排污單位的環境信用記錄，成為了確定檢查頻次和檢查方式的監管參考因素（第25 條）。此外，通過鼓勵采用污染防治可行技術推動相關企業符合排污許可要求，實現了技術要求與法律之銜接（第30 條）。

此處存在的問題是，建立和實施一套包含自我監測和報告等行為在內的企業內部環境管理流程，會對企業產生巨大的成本，這些成本大多為經常性成本，當然也可能產生巨額的啟動成本[18]。尤其對中小型企業而言，可能是不小的負擔。現實中，對缺乏相應合規能力的企業而言，特別是在引入新管理要求的情況下，易引起文化抗拒。需考慮增加激勵性規制的內容，一方面緩和企業的合規成本，另一方面提供選擇靈活性以提高企業守法積極性。

3.2 守法監督

守法監督，指企業在自證守法機制下運行自我監測和報告等程序，同時，為保證監測結果的可靠性，通常需要主管部門進行后續監督檢查。

《條例》明確主管部門將排污許可執法檢查納入生態環境執法年度計劃（第25 條），排污企業應配合主管部門監督檢查，按照要求提供相關材料（第26條）。實行排污許可重點管理的排污企業，應當依法安裝、使用、維護污染物排放自動監測設備，并與主管部門監控設備聯網（第20 條）。政府的工作既包括開展自我監測數據的驗證，如在現場檢查期間通過取樣或文案審查方式完成（第28、29 條），也包括非現場的合規報告審查（第27 條）。

此處一個需要注意的問題是，現行企業自證守法機制的要求很可能使企業專責人員在執行業務活動的同時，執行守法監督下所要求的內部環境管理工作，如此有自證違規之嫌，即讓相關人員自己記錄自身可能違規的行為。這種情況有違理性，應進一步思考通過優化企業組織設置的方式以避免此類情形的出現。

3.3 違法應對

企業自證守法機制中的違法應對，即對違反自我規制機制的企業行為采取措施，迫使企業恢復合規狀態并對相應后果進行補救，包括對違法者的處罰。

《條例》對未建立環境管理臺賬記錄制度、未如實記錄或報告及未按規定提交執行報告等違法行為，創設了“按次計罰”規則（第37 條），即對不履行的，責令改正并按次罰款，處每次5 千元以上2 萬元以下的罰款。對篡改、偽造監測數據，或者不正常運行污染防治設施等逃避監管的方式違法排污的，尚不構成犯罪的，除依照《條例》規定予以處罰外，對企業直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依照《中華人民共和國環境保護法》的規定處以拘留（第44 條）；構成犯罪的，依法追究刑事責任（第45 條）。

在此需進一步明確的問題是，當企業委托第三方機構進行如在線監控運行維護等工作時，若由于第三方機構的原因而違反環境合規義務，該責任應如何認定。此時，排污企業與第三方機構簽訂的涉及委托運行維護工作的合同為民事合同，屬民事法律關系，而主管部門檢查在線設施運行等為行政檢查，屬行政法律關系，二者法律關系屬性不同。故在此情況下，通常由企業承擔違反行政法上相應規定的主體責任，而企業可根據民事合同中的具體責任分擔向第三方機構追責[19]。

4 排污許可制下企業自證守法機制之完善建議

排污許可制下的企業自證守法機制，需在實踐中對新信息進行持續收集，權衡不同相關方的利益，并隨著情境的變化而不斷調整，這是一個長期完善的過程。根據前述規制理論，現有機制在規制標準與守法監督方面尚存在遺留問題，本文針對這些問題提出如下完善建議。

4.1 增加激勵性規制

增加激勵性規制，降低合規成本。現有的自證守法機制，其規制標準所具有的更多是強制性內部規制形態，通過增加激勵性規制手段的運用，可以促進企業在生產經營過程中合理利用資源，減輕企業的合規成本負擔，并提高守法積極性。

建議在現有機制中增加如下內容：①產品生態標簽或認證，即排污企業通過自身努力改善產品或服務過程中的環境影響，從而為產品申請某種生態標簽或認證，以獲得客戶或消費者青睞；②綠色信貸，結合綠色信貸評審機制，將企業自我規制記錄與信貸資格相關聯/掛鉤，對缺乏自我規制的排污企業實行限制和暫緩貸款發放措施，并發布相應綠色信貸指南；③綠色指數或排名，即排污企業提升自身綜合環境績效，入選由企業組成的綠色指數或綠色排名，獲取品牌效益或經濟收益；④綠色采購，即排污企業通過提升自身綜合環境績效及產品的環境性能，滿足部分采購方的環境標準，從而獲取訂單[20]。

4.2 優化企業組織建制

優化企業組織建制，避免自證違規。對現有企業自證守法機制在守法監督下可能產生的自證違規問題，可以從優化企業組織建構的角度予以避免，成立專門組織負責實施相應環境規制要求。可以考慮在現有機制中設置環境保護受托組織，讓本質上可能產生沖突的行為義務由集中于一人的規制方式，改為由不同義務人分別擔任的模式為之。

該方法可追溯到1972 年，最早于德國提出，要求在特定環境污染或與資源利用相關的企業內部設置環境保護受托組織，并于1974 年的《聯邦污染防治法》（Bundes-Immissionsschutzgesetz，BImSchG）中獲得初步落實，賦予受托組織有限的咨詢性及輔助性權責，對企業本身履行污染自我監控時提供咨詢意見。環境保護受托組織是依法設立于企業的內部單位，具有環保專業知識，為企業所委托，非受行政機關委托或授權。其作用在于影響企業內部，使其能遵守環境相關法規之規定，并對企業為環境保護宣傳指導，以期促進環境保護在企業經營政策上成為其目標之一。環境保護受托組織可以接收到企業內部的一手資訊，其效率較之行政機關自行搜集要更高。凡是符合應設置之法定條件的企業，不論是一般民營業者，或者是公營機構，皆必須設置環境保護受托組織，并聘雇具有一定專業資格的環境保護專業人員執行相關法定任務，否則于設施申請設置或轉運時，主管機關就可以申請許可之要件不符，駁回該企業或公營機構的設置申請[21]。環境保護受托組織設置于具有特定污染性質的企業，促使其進行內部自我監控以確保環境法規被遵守，并透過這種內部力量，推動企業確實遵守環境法的行為義務，或達到環境法上的要求，像在企業內部建立了一個“免疫系統”。

在中國，依《環境保護法》第六條之規定，一切單位和個人都有保護環境的義務。當環境保護為共同責任時，企業本身就需要以自我負責的方式來履行義務，將環境保護納入其經營政策。但行政機關欲透過強制方式，要求企業設置或雇傭環境保護受托組織，屬于增加當事人法律上的負擔，故應有法律明文規定。且由于受托組織系受聘于企業主，如果不針對其工作權為特定的保障，受托組織勢必無法發揮其監督的功能，從而淪為企業主的“橡皮圖章”。換言之，從環境保護受托組織受聘開始，任務的指定、執行與變更，直到解雇與否，受托組織的工作權都應受到法定的保護，從而確保受托組織的獨立性，也使其功能得以落實。企業通過環境保護受托組織進行排污許可制中規定的環境管理行為，也是一種合作精神的體現。

5 結語

通過聚焦排污許可制下企業自證守法的理念爭議，可引出其真實含義為要求企業進行合規證明。而造成爭議的原因在于，沒有對其進行清晰的法理定位，根據現有法學理論，可運用受規制的自我規制模式對其進行解讀。進一步觀察《條例》下的企業自證守法機制現狀，可發現其尚存在可以完善的空間，建議增加激勵性規制之運用，并優化支持該機制實施的企業組織建制。借由透視受規制的自我規制模式在中國法上的成長空間，相信未來企業的環境合規和政府的環境管制將在系統互動中耦合，共同促進排污許可制的功能實現。