農業土地資源的合理分配及利用措施

張波

（大慶油田有限責任公司，黑龍江大慶 163453）

0 引言

隨著農業現代化建設的持續推進，農業土地資源作為開展各類農業生產活動的重要基礎。近年來逐漸在分配利用方面暴露出了不少問題，無論是對農業土地資源的保護，還是對土地資源價值的發揮，都顯得有所不足。要想從根本上解決這些問題，使農業土地資源在農業現代化發展中發揮出更大作用，對農業土地資源合理分配利用策略的探究顯然十分必要。

1 當前我國農業土地資源分配與利用存在的問題

1.1 利用方式相對單一

在我國農業資源稟賦多元的情況下，農業土地資源的分配與利用同樣需要多元化為核心的特征，只有根據各區域的環境、氣候、地形等各方面的優勢特點，因地制宜確定最合適的農業產業發展方向，才能夠實現農業競爭力的有效提升，并將完善的區域農業產業體系構建起來。然而從目前來看，由于當代農民對農業土地資源利用的重要性仍缺乏清晰認識，土地資源利用選擇通常只是根據以往農業生產習慣或自身短期規劃來確定，很少會進行長期性、整體性的規劃。因此，各區域的農業土地資源利用方式往往都比較單一，且大多用于農作物種植，并不能夠真正做到因地制宜利用土地資源，而在土地利用方式與農業產業發展方向不夠多元化的情況下，區域農業的整體發展自然也會受到很大限制。另外，單一的農業土地資源利用，還意味著區域農業生物多樣性的不足，這對生態農業發展也是非常不利的[1]。

1.2 土地利用率總體偏低

在農業土地資源利用缺乏合理規劃的情況下，還可能會出現土地利用率偏低的問題，使我國農業的整體發展受到巨大限制。例如在耕地利用方面，很多農民對耕地地力條件、地形條件、區域氣候條件等因素的了解并不深入，雖然能夠根據以往經驗及有關農業部門、技術人員的建議來進行農作物種植，但農作物布局的合理性卻仍然有所不足，并不能夠將耕地的優勢與價值充分利用出來，有時甚至還可能會出現農作物生長條件要求與耕地環境矛盾的情況，使農作物單位面積產量大大降低，而這也正是土地利用率較低的直接體現。另外，在林地利用方面，很多林區存在著優質林地、草地面積占比較低的問題，大部分林地的單位蓄積量、生長量并不高，即便森林資源保護、植樹造林等工作取得了較大成果，林地面積也正處于逐年增加的狀態，其能夠帶來的生態效益卻仍然顯得比較有限。

1.3 行政監管存在缺失

農業土地資源的分配利用不僅需要由政府部門負責引導，同時還需要以完善的行政監管體系作為基礎支撐，以實現對“耕地不合理利用”、“賣土”、“盜土”等違法違規行為的有效監督與打擊。然而從目前來看，由于農業土地資源的分配利用通常會涉及國土部門、發改部門、農業農村部門、生態環境部門等多個政府部門的工作，具體的主管部門、監管部門并不明確，而“賣土”、“盜土”等違法行為的處理又需要由公安部門負責，其他政府部門并沒有執法權。因此，有關行政監管工作往往處于比較混亂的狀態，即便地方政府及各部門能夠對農業土地分配及利用提起重視，但在不同部門間工作難以協同的情況下，也同樣很難保證行政監管工作的有效性[2]。

1.4 土地供需矛盾突出

農業土地資源的分配利用的關鍵，是要盡可能滿足各類農業生產活動的土地資源需求，并保證土地資源利用方向的合理性，以達到推動農業現代化發展、提高農業生產經濟效益的目的。然而從目前來看，由于我國總人口正處于不斷增加的狀態，可利用耕地又常常會在各種原因的影響下不斷減少。因此，可利用耕地面積往往無法滿足廣大農民的土地利用需求，土地供需矛盾十分突出。以耕地面積為例，據自然資源部公布的第三次國土調查結果顯示，2021年我國現有耕地面積為1.2786億hm2，在世界范圍內位居前列，但人均耕地面積不足0.093 hm2，仍然遠低于世界平均水平，其他類型的農業土地資源雖然在具體數據上存在一定差異，但供需矛盾同樣比較突出。由此可見，如果未來不能對土地資源進行有效保護、合理開發與合理利用，那么隨著我國人口的持續增加，土地供需矛盾還將會進一步加劇。

1.5 土地質量不斷降低

農業土地資源分配利用不僅需要考慮到各類農業土地的面積，同時還需要深入貫徹可持續發展理念，做好土地資源保護工作，以免土地資源的實際利用價值受到影響，但由于當前很多地區的農業土地利用都缺乏規范，因此常常會出現耕地退化等土地質量下降的問題，有些農業土地甚至因嚴重損害而無法用于農業生產，對農業可持續發展的影響非常大。例如，有些地區的農業生產污染較為嚴重，對于輪作等農作物種植方式的運用也并不規范，常常會出現耕地土壤肥力下降、土地鹽堿化等問題，使土地質量及利用價值大大降低。還有些地區則存在著林地被大面積侵占、生態環境遭到嚴重破壞等問題，農業土地資源常常會在水土流失、土地沙化等因素的影響下逐漸減少[3]。

1.6 土地浪費較為嚴重

除土地質量降低、土地退化問題外，當前我國農業土地資源的分配利用還存在著浪費嚴重的問題，對各項農業生產活動開展及農業整體發展的影響同樣非常大。例如，有些地區在全面推動城市化建設的同時，未能充分考慮到耕地在農業生產方面的巨大利用價值，常常會為了滿足城市建設需求而盲目占用過多的耕地，雖然在短期內取得了較高經濟效益，但卻使耕地價值發揮受到極大限制，土地利用的長期效益與綜合效益均比較低。還有些地區，在中青年勞動力大量外出務工的情況下，出現了部分耕地無人耕種或利用不到位的情況，并未能夠通過科學的農業生產規劃與實踐來充分發揮出農業土地利用價值，其造成的土地浪費問題同樣比較突出。

2 實現農業土地資源合理分配與利用的有效措施

2.1 落實土地利用規劃

以往我國的農業土地資源利用形式過于單一，主要是由土地利用規劃缺位所導致，在農民對農業土地地理條件、地形條件因素等缺乏明確認知且規劃能力不足的情況下，無論做出怎樣的農業土地利用選擇，都很難改變區域內農業土地利用單一化的現狀。要想有效解決農業土地資源分配利用問題，需要將土地利用規劃工作有效落實到位[4]。

例如，在農業發展方向的選擇上，應組織熟悉各農業產業的專家學者組建農業土地規劃團隊，前往各村鎮展開農業土地資源實際勘查調研工作，將各村鎮的農業土地資源優勢明確下來，同時選擇一個或幾個農業產業作為推薦發展方向，使有關農業土地資源規劃利用能夠真正做到因地制宜，并突破常規農作物種植的局限，向著藥材種植、禽畜規模化養殖、果蔬花卉種植、農產品深加工等具有地域特色的農業產業方向持續發展。從生態農業發展的角度來看，則需要全局視角出發，展開縣市級的農業土地利用規劃，將各村鎮的自然環境、地形條件等差異與土地利用規劃聯系起來，以提升區域農業生物多樣性，為農業生態環境的優化創造良好基礎。

2.2 推廣先進農業技術

為解決當前我國農業土地分配利用的利用率偏低問題，在各類農業生產活動中將農業土地的可利用價值充分發揮出來，還需由各級農業部門及基層農技推廣機構積極推廣先進農業生產技術，不斷提升有關農業生產活動的科學性。例如在耕地利用方面，應通過技術人員下鄉指導、農閑時節組織技術培訓活動、建立村鎮農技推廣服務站點等方式，對測土配方施肥技術進行推廣，同時為廣大農民提供耕地土壤肥力診斷等服務，使農戶能夠明確耕地土壤肥力情況，并據此選擇最為合適的農作物進行種植，或是根據種植農作物的養分需求來進行土壤改良、科學施肥，以盡可能提升農作物的單位面積產量[5]。

從林地利用的角度來看，則需要在鼓勵、引導個人承包林地的同時，對森林病蟲害防治、植苗造林、苗木栽前處理等方面的營林技術進行宣傳推廣，使有關林地承包人能夠積極參與到營林造林工作中來，并通過科學造林與合理的林業經營來有效提升林地單位蓄積量、生長量，使其能夠逐漸成為優質林地，產生更大的經濟與生態效益。

2.3 完善行政監管體系

對于政府部門來說，要想實現對農業土地資源分配利用的有效監管，遏制“賣土”、“盜土”等違法違規行為，為農業土地資源合理分配、利用提供支持，就必須要將完善的行政監管體系建設起來，為各項監管工作的落實執行提供基礎支撐。

從具體措施來看，行政監管體系的建設首先應從監管責任劃分入手，由地方政府根據當地實際情況，建立面向農業土地資源分配利用監管的健全責任機制，將國土部門、公安部門、農村農業部門等各部門的監管責任明確下來，并在其責任履行方面提出具體要求。其次，則是要建立多部門協同的行政監管工作機制，依托互聯網、信息系統建立信息共享與實時溝通平臺，使各部門能夠在平臺上對自身掌握的農業土地資源分配利用信息進行實時更新，并在實際工作中與其他部門展開實時溝通，以達到高效開展合作監管工作的目的。最后，還要充分尊重農民在農業土地分配、規劃、利用方面的主體地位，依據有關法律法規來保障農民的知情權、參與權，確保村莊集體資源資產使用能夠得到全體村民的認可與支持。

2.4 重視土地補充與利用

面對日益凸顯的農業土地供需矛盾，需進一步提高對農業土地補充、優化的重視，從增加農業土地面積、提升農業土地利用水平兩方面入手，有效緩解土地供需矛盾。在土地補充方面，應加強對區域土地開發整理復墾補充耕地的長期規劃，在保護和改善生態環境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，依據土地適宜性條件，有計劃有步驟地推進耕地后備資源的開發利用，同時加強對農村居民點的整理，通過拆并空心村與零星居民點的方式，將條件合適的非農業用地改造為耕地，使農業用地尤其是耕地的面積增長能夠與人口總量增長相適應。在農業土地利用方面，則需要從區域農業土地資源利用現狀出發，對有關農業生產技術展開創新優化，使農民能夠利用有效的農業土地來創造出最大化的價值[6]。

2.5 加強農業土地保護

在農業土地質量不斷降低的整體形勢下，為實現對農業土地資源的有效分配利用，加強農業土地保護同樣是十分必要的。例如在農業污染控制方面，需要以可持續發展理念為指導，全面加強對農業污染管控與治理工作，降低農藥化肥過度使用等污染問題對農業土地質量的影響，同時對已經受到農業污染影響的農業土地進行科學治理，以有效解決土地退化問題[7]。在水土流失、土地沙化等問題的處理上，則需要面向整個區域制定系統化的生態環境整治方案，將各項農業生態環境恢復、保護措施嚴格落實到位，通過改善農業生產條件、轉變耕地重用輕養理念等方面入手，有效提高農業土地抵抗自然災害的能力，以防止耕地災毀現象的出現。

2.6 規范土地利用行為

在對農業土地浪費問題的處理中，還需注意對各類農業土地利用行為加以規范。例如，在非農業建設活動占用土地較多的情況下，需要將占用耕地補償制度嚴格落實到位，按照“先補后占”的原則，對非農業建設占用農業用地的項目進行審批，在占用耕地前先補充與占用耕地數量和質量，同時建立土地開發復墾專項基金，加強對開發整理補充耕地的管理，確保補充耕地質量與數量。同時，還需要合理調整基本農田布局，調出規劃城鎮發展區域內以及城鎮周邊未來建設發展范圍內的現有基本農田，為城鎮發展預留空間，同時將生產條件較好、集中連片的現有一般農田劃為基本農田，保證基本農田的保護面積不減少，使基本農田的穩定性能夠得到保證。

在部分農業土地無人利用或利用不到位的情況下，則需要加強耕地承包責任制度建設，嚴厲禁止耕地閑置、荒蕪等行為，并通過創新農業土地利用形式、優化農業產業發展方向、加大農業生產創新扶持力度等方式，吸引青壯年勞動力返鄉，從事各種具有較高經濟效益的農業生產活動，并對各種農業土地優化利用的技術防范積極學習，從根本上解決農業土地浪費問題。

3 結語

當前，我國農業土地資源的分配與利用雖然存在著不少問題，農業現代化發展也因此受到了很大的限制，但只要能夠明確農業土地資源利用率不高、利用方式單一等現實問題的根本原因，同時從農業土地利用規劃、先進農業生產技術推廣、土地利用行政監管、土地補充與科學利用、土地保護及土地利用行為規范等方面入手，采取合適的應對策略，就能使農業土地資源分配、利用的合理性得到顯著提升。