邁向精細化：互聯網平臺經濟領域反壟斷監管的路徑選擇

趙麗敏

(南寧師范大學 經濟與管理學院，廣西 南寧 530299)

互聯網平臺是基于互聯網或互聯網上的網站為介質向消費者提供信息和便利化服務的商業平臺，具有無國界性、無限擴展性和隱蔽性等特點。近年來，信息通信技術革命推動互聯網平臺經濟迅猛發展，然而，隨之伴生的壟斷亂象也為市場經濟帶來了諸多負面影響和風險挑戰：大數據“殺熟”、強制“二選一”、壟斷協議、平臺的自我優待、濫用市場支配地位、強行搭售、傾銷性定價、“扼殺式”并購等不正當競爭的壟斷行為和案件頻發，引發了社會各界的高度關注。因此，將互聯網平臺經濟領域反壟斷監管納入精細化議題是現實的急切呼吁。

一、互聯網平臺經濟領域反壟斷監管精細化的特征

精細化概念首先應用于企業管理，隨著社會經濟問題日趨復雜，逐漸被引入政府管理與監管領域。歐盟對谷歌壟斷的高額罰款，美國對微軟、臉書、蘋果等科技巨頭的反壟斷調查，不同國家對eBay、Facebook及優步(Uber)等數字平臺企業的反壟斷審查，以及我國對“3Q”大戰、美團強制“二選一”、滴滴大數據“殺熟”等案件的審判，均為我國互聯網平臺經濟領域反壟斷監管精細化提供了豐富的實踐經驗。結合既有研究與現實發展動態，互聯網平臺經濟領域反壟斷監管精細化的特征可歸結為四個：

一是監管主體的多元化。新形勢下的互聯網平臺經濟領域反壟斷監管需要政府放開絕對話語權，構建多元主體合作的監管機制，聯合各方主體參與反壟斷監管的全過程，充分發揮行業協會、平臺經營者、平臺用戶和消費者、社會第三方組織等主體的監管效能。二是監管過程的精細化。我國互聯網平臺經濟領域反壟斷監管仍然沿襲市場分散治理模式，[1]多以問題導向選擇事后監管，忽視事前分析、研判，且監管部門多以屬地管理為主，不能適應互聯網平臺經濟跨界競爭的新特征。監管過程的精細化要求注重全周期的監管過程，即注重事前研判—事中審查—事后監管的有效銜接、部門對接，保證有效填補監管縫隙和規避沖突。三是監管方式的專業化。從經濟性方面講，收集專業人士意見，運用現代科技手段和定量分析工具預判壟斷行為，分析、跟蹤有不良行為企業的運營情況，并以此制定應對策略，減少資源和精力的浪費；從社會性方面講，互聯網反壟斷監管追求及時性、有效性和參與性，建立并優化平臺用戶和廣大消費者的投訴渠道，在大數據和專業分析師協助下弄清楚大眾需要解決的問題，從而確定運用哪些干預手段。四是監管效能的最優化。在經濟效益層面，要求降低金錢、時間、精力成本來提升監管效率；在社會效益層面，要求以廣大老百姓的利益為中心，充分考慮民眾對平臺服務的需要。

二、互聯網平臺經濟領域反壟斷監管精細化的現實挑戰

(一)精細化監管主體聯合性不強

互聯網平臺經濟的壟斷具有高技術性、國際性、無限擴展性、跨界性與隱蔽性等特點，依賴單個主體監管不能保證監管的有效性。當前政府與行業監管沒能形成有機統一體，新聞媒體的監督也尚未與政府、社會第三方機構掛鉤，大部分新聞報道僅表面曝光某一壟斷行為而沒有進行進一步監督。平臺用戶或消費者遭受不公正待遇時，缺少權威的投訴檢舉渠道，反抗成效甚微。此外，監管部門間存在協同困難的問題，不同監管部門的政策、標準、要求等出現相互抵觸的現象。例如，在網絡直播平臺模塊，國家新聞出版廣電總局明確提出，各級廣電部門應依據所頒發的《信息網絡傳播視聽節目許可證》，對超越許可范圍或未取得許可非法開展網絡直播服務的予以行政處罰；而國家網信辦在《互聯網直播服務管理規定》中又規定，網信辦具有對全國互聯網直播服務信息內容的監督管理執法權限，且當直播平臺與直播發布者未經許可或超出許可范圍進行新聞信息服務提供時，網信辦有權對其予以處罰。[2]這就意味著，如果直播平臺在新聞直播時超出了許可范圍，廣電部門與網信部門都享有行政處罰權，實際定責困難。總的來說，監管主體間的聯合尚處于較低水平。

(二)精細化監管回應性不足

所謂的回應性不足主要表現在監管部門的監管能力欠缺、效率低下、救濟措施跟不上。現有的監管手段主要以事后處罰為主，且過度依賴被動式的行政處罰，對涉事主體威懾力小，且不能有效理順市場的自我進化機制。[3]目前我國尚未形成一套針對互聯網平臺經濟領域的監管模式，部門職能交叉造成的多重管制問題也比較突出。傳統的管制體制讓不同監管部門僅負責業務體系中的一部分，監管時容易出現推諉、“甩鍋”及過度管制等現象，不適合于監管互聯網平臺經濟的商業行為。平臺經濟的高度創新性改變了創新型企業的準入和商業模式，仍然在靜態環境中審視短期價格影響消費者福利的標準，難以關注市場的動態競爭過程，從而難以評估平臺企業對競爭造成的影響。[4]

另外，監管部門存在選擇規制工具困難的問題。互聯網平臺企業依托先進的信息技術日漸隱蔽地開展不正當競爭行為，就算搜尋到了某經營者的違法競爭線索，也會因調查和執法過程中需要對平臺進行長期的海量數據積累而無法及時規制不正當競爭行為。同時，在界定“濫用市場地位”方面，也尚未形成行之有效的評估方法。我國《反壟斷法》對濫用市場支配地位行為的規制比較原則化，不能適應集多邊市場特性、交叉網絡效應、消費者注意力效應及創新速度飛快和低邊際成本等特性為一體的互聯網平臺經濟，導致界定市場地位被濫用與否和準確評估涉事主體造成的傷害程度存在困難。2020年底發布的《關于平臺經濟領域的反壟斷指南(征求意見稿)》也沒有細化“考慮該市場份額持續的時間”的相關標準，但在互聯網技術創新與模式創新的背景下，卻對規定相關的時間提出了迫切的要求。

(三)精細化監管理念有待培養

監管價值理念的確立是互聯網平臺經濟領域反壟斷監管朝向精細化發展的思想前提。通過分析“3Q”大戰等訴訟案件，發現我國當前的監管邏輯仍囿于傳統壟斷監管思維，即“頭疼醫頭腳疼治腳”的事后懲戒模式，忽視社會監管力量，缺乏對監管全局性、整體性的把握。從總體上看，阻礙互聯網平臺經濟領域反壟斷監管邁向精細化的結構性因素有三：一是過于依賴政府，對政府職能認識片面。由于歷史文化影響，我國公眾傾向于將各類社會問題拋給政府，長此以往形成政府總攬一切的格局。但是政府不是萬能的，難以同時滿足社會不同主體多樣化、多層次需要，特別是在對互聯網平臺經濟的認識尚處于初級階段的情況下，更難以“包打天下”。過于依賴政府，不但阻礙政府職能的轉變，更不利于培育社會多元主體的監管責任意識。二是囿于傳統的粗放型反壟斷監管思維。自反壟斷監管框架建構以來，監管部門往往以結果為導向，輕監管過程、流程；以情感為導向，輕監管理性、程序等。然而互聯網平臺經濟的高度創新性易催生各類新型壟斷行為，一些新業態、新模式顛覆了傳統的商業規則，不能通過傳統行業監管經驗直接預判某行為后果。[5]實踐表明，傳統的粗放式反壟斷監管思維阻礙了監管實現精準化與具象化。三是監管人員精細化監管理念有待加強。現行的監管方式主要為臨時性集中執法、選擇性執法或“一刀切”執法，[6]互聯網平臺經濟的壟斷行為較于傳統單一市場的壟斷更為復雜和難以甄別，監管主體不僅需要更精準地執法，還要求具備全面的知識儲備，要求以更快的應變能力和審時度勢能力應對復雜多變的新型壟斷行為。[5]面對日新月異的互聯網平臺經濟，包括我國在內的大部分國家的反壟斷規制部門都存在知識更新有限和人才隊伍不足等問題，[3]因而監管人員必須樹立起精細化監管理念，以回應新的發展特征。

(四)精細化監管缺乏法律支撐

任何監管都需要于法有據，循法而行。互聯網平臺經濟領域的反壟斷具體體現在法治化上，同時生動地詮釋著國家治理體系和治理能力的現代化。[4]我國關于互聯網平臺經濟反壟斷的法律性文件較少，跟不上快速發展的互聯網經濟實踐，不能很好地指導監管行動。雖然《關于平臺經濟領域的反壟斷指南(征求意見稿)》推動了我國互聯網平臺經濟領域立法前進了一大步，但畢竟不是法律性文件，在實際司法過程中難以裁量某種壟斷行為，不能為監管執法提供有力的支撐。首先，在界定是否濫用市場支配地位方面，雖然彌補了2019年出臺的《禁止濫用市場支配地位行為暫行規定》缺乏體系化、可操作性不足的問題，并且堅持了包容審慎的監管理念和方向，但部分規定還是不夠細化，還需要完善市場準入、數據保護、監督檢舉等方面的立法。其次，一些行政干預手段缺乏規范的支撐，“運動式”執法色彩較為濃厚。執法一旦失去明確法律條文約束，自由度便相應地擴大，容易產生不作為或腐敗等流弊。另外，認定市場力量尚無規范的法律依據，判斷濫用市場支配地位行為也沒有公認的標準。盡管現有法規已經認定互聯網科技巨頭利用市場支配地位進行排他性交易的行為屬于壟斷行為，但沒有表明如何評估對消費者和商家造成的損害或實質影響。最后，司法保護和救濟措施的及時性、有效性不夠，不能適應數字時代競爭司法救濟的需求。從司法實踐上看，我國對互聯網平臺壟斷行為的懲戒力度沒有明確的法律標準，導致當事人對賠償力度、臨時救濟措施等方面頗有微詞。

四、推進互聯網平臺經濟領域反壟斷監管精細化的路徑

互聯網平臺經濟是由政府監管部門、平臺企業、平臺用戶、社會第三方組織、立法部門等多元利益主體組成的復雜生態系統，利益主體的社會化協作體系決定了互聯網平臺經濟監管是可以實現協作共治的經濟生態，[1]可以針對性地從不同維度提出應對之策，最終實現“1+1>2”的監管效能。

(一)政府監管維度：構建激勵相容的監管機制

激勵相容的監管機制實質上是一種多元治理體系。多元治理體系能夠縫合政府監管層面的單一監管缺陷，減少規制的智識障礙、以更低的成本獲取信息和靈活執行監管等。[7]政府首先需要樹立多元共治的監管理念，保持監管過程的開放性與透明性。自覺與社會力量聯合，疏通其他主體參與監管的渠道，避免出現“規制俘獲”或可能的“監管套利”現象。其次，針對部際協同性問題，可以嘗試建立專門負責監管互聯網平臺經濟的獨立部門。產業融合速度加快，監管和規制部門間必須改變各自為政的局面，確保時刻關注互聯網平臺經濟領域的壟斷行為并及時規制。[5]在選配專業人才方面，可以利用第三方專業機構和智庫力量，提高創新性、數字化執法人才占比。[8]在學科構成上，特別需要注重對法學、經濟學、公共管理學、信息技術等學科人才的引進，最大程度地保護該領域的自主創新與技術發展，促進公平競爭。

(二)平臺企業維度：加強平臺規則與法律的互嵌

平臺是為供需雙方提供交互行為的場所，本身具有強大的信息優勢和監管責任，外加產權及其衍生的排他權和豐富的管制手段，化解互聯網平臺經濟的負外部性和矯正不良行為更接近行為主體，監管的速度及效率高于政府且成本更低。[9]國家法律與平臺規則在平臺經濟發展歷程中具有“互嵌性”，平臺企業應自覺提高平臺規制與法律的互嵌，充分利用自身優勢推進互聯網平臺經濟發展。[10]在具體操作中，平臺企業應遵照法律要求應對競爭者，不能無限制地擠壓新進入者的存活區。對內加強法律意識培訓，避免出現違法濫用市場支配地位進行強制“二選一”等不正當競爭行為。在應對消費投訴等問題時自覺配合執法并提供證據，反向證明自身經營的正當性。面對平臺內經營者要采取“數據驅動的透明性和問責制的開放創新”原則，[11]監督經營者的經營活動，履行營造健康商業環境的社會責任。同時，平臺企業還需要加強系統自治，充分發揮行業準立法和行業技術標準的合規力量。

(三)社會第三方組織維度：代表弱勢群體發聲

激勵相容的多元監管機制為社會第三方組織提供實現自我價值的平臺。作為參與政治經濟生活的重要主體，社會第三方組織天然擁有比平臺用戶和普通消費者更高的履責能力，也更容易表達意志。在互聯網科技巨頭壟斷下，可以通過以下途徑為弱勢群體發聲：一是要完善信息公開機制，搭建社會公眾參與渠道，引導弱勢群體向社會求助，利用公眾合力推倒互聯網平臺經濟的“信息圍墻”，激勵不同主體參與監督，降低監管政策滯后帶來的社會風險擴散。二是行業協會要加強信息化建設，加快完善“互聯網+監管”的監管模式，實時掌握互聯網平臺經濟的發展動態，及時為政府監管提供違法違規信息，并利用大數據等現代信息技術為協會監管賦能。三是新聞媒體行業要發揮輿論監管的力量，實事求是地報導壟斷亂象，敢于揭示互聯網平臺經濟領域的不正當競爭和非法集資等壟斷行為，幫助降低政府監管成本。[12]四是公益團體加快推進公益訴訟制度的建立，救濟因壟斷行為而遭受侵權的消費者，幫助消費者降低普通訴訟成本，提高訴訟能力、動力及勝訴率。

(四)平臺用戶維度：尋求第三方組織賦能

平臺用戶是互聯網平臺經濟領域的利益相關方，也是供需雙方交互行為的當事人，有權利與義務行使監督權力。[1]平臺用戶參與互聯網平臺經濟反壟斷監管，是構建激勵相容的監管機制的內在要求。廣大用戶和消費者應意識到，一味地“吃悶虧”或“自認倒霉”只會逐步放大市場的逐利本性，導致壟斷行為的主體為謀取利益變本加厲地侵犯其他主體權益。作為被壟斷行為侵害的直接主體，也是最廣泛接觸平臺業務的主體，平臺用戶可以利用信息優勢聯合社會第三方組織，將平臺方的不正當競爭行為信息提供給消費者權益保護協會，依靠類似社會公益性組織發聲。此外，還可以向新聞媒體求助，利用輿論壓力威懾平臺方。在個人難以通過普通訴訟渠道維權的情況下，還可以委托社會公益性團體提起公益訴訟。另外，平臺用戶需注重提高信息獲取能力，主動反擊平臺方的壟斷侵權行為。

(五)反壟斷立法維度：加快推進立法進程

互聯網平臺經濟監管包括經濟性管制和社會性管制。反壟斷立法部門應針對監管精細化的現實需要，加快推進互聯網平臺經濟領域反壟斷立法的進程，協調互聯網平臺監管法律規則，細化關于反壟斷監管的相關界定。首先，以國家最新制定的市場監管規制為統領，確定平臺經濟領域內不同板塊的監管主體、對象和內容，并在此基礎之上明確監管部門的職能范圍和權限。其次，動態調整和完善相關法律條文以適應互聯網平臺的產業政策與競爭政策。細化界定具有市場支配地位的原則和方法，在面對糾紛時可以降低舉證成本、縮短時間周期，有利于保證執法或司法判決的正確性。在判定相關平臺是否存在濫用市場支配地位時，可以借鑒發達國家的經驗，由被認定具有濫用市場支配地位行為的平臺或經營者本身舉證，提高舉證規則科學合理性。另外，針對評估經營者的壟斷行為所造成的傷害程度，需要綜合考慮多種相關因素，完善多元評估體系。具體可以考量市場支配地位、進入壁壘、排他性交易、傾銷性定價、差別待遇、消費者的依懶性、潛在競爭性等因素，比較其行為帶來的正負面效應。最后，注重各方主體對某一壟斷行為的評價，在匯聚民意的基礎上改進法律法規。