鄉村振興背景下貴州生態扶貧長效機制分析*

張琳杰

（貴州省社會科學院，貴州 貴陽 550002）

生態扶貧是將生態保護與扶貧開發相結合的一種扶貧模式[1]。在精準扶貧時期，貴州堅持生態優先、綠色發展，協同推進大生態和大扶貧戰略，在改善生態環境的同時促進貧困人口脫貧增收，實現了生態治理和貧困治理的雙贏。在當前決戰決勝脫貧攻堅、加快實施鄉村振興戰略的關鍵時期，繼續發揮生態扶貧的有益經驗和模式，以生態環境保護助力脫貧攻堅，讓生態環境為鄉村發展提供源源不竭的資源支持和發展優勢，用生態扶貧的良好效果夯實鄉村振興的綠色基礎以及可持續發展根基，進一步發揮生態環境保護在鄉村振興中的重要作用。結合貴州生態扶貧實踐中積累的寶貴經驗和存在的不足，構建鄉村振興戰略下生態扶貧長效機制，推動新階段貴州農村地區生態振興與相對貧困治理的協同。

1 貴州生態扶貧的實踐與探索

1.1 生態工程建設扶貧

貴州通過開展退耕還林工程、水土流失防治工程、天然林保護工程、石漠化治理工程、長江珠江防護林工程等生態建設，森林覆蓋率從2000年的23.83%提高到2019年的60%。脫貧攻堅時期，貴州將退耕還林區域集中于3個集中連片特困地區和14個深度貧困縣，確保近70萬貧困戶退耕還林政策性補貼。陡坡開墾是歷史上導致貴州水土流失和石漠化的主要原因，貴州將治理石漠化調整農業產業結構和貧困區增收相結合，因地制宜選擇適合當地情況的特色作物作為切入點，大力發展特色經濟作物，探索綜合治理方式，貧困戶收入得到切實提升，調動了農民參與恢復重建自然生態系統的積極性[2]。

1.2 生態產業和生態資源扶貧

貴州具有良好的生態資源優勢，氣候環境相對優良，污染較少，為東部地區較高端生態產品需求創造物質基礎。因地制宜地打造生態綠色產品品牌，結合農業供給側改革，大力發展生態農業，積極推動旅游扶貧、茶葉種植、勞務輸出等生態扶貧特色產業，推進農村生態優勢轉化為經濟優勢，實現貧困戶經濟層面脫貧。為讓貧困群眾獲得更多收入。貴州立足各地生態資源優勢，深挖綠色產業潛力，推進農村產業革命，使貧困群眾多渠道致富。利用貴州大數據技術優勢，進一步提升農業產業化水平，加強生態農產品、地理標志產品的認證和宣傳，打造貴州知名生態產品生產基地。旅游業對生態環境影響較小，且有利于貧困地區對外交流與文化發展，貴州重要景點多分布于貧困地區。依托生態旅游扶貧，以污染較少的旅游業帶動區域經濟發展構成貴州生態產業扶貧的重要內容[3]。

1.3 生態公益性崗位扶貧

生態公益性崗位扶貧是生態扶貧中的重要政策和實踐創新。按照中央多個部委出臺文件設立生態公益崗位的目標要求，貴州省在生態公益性崗位扶貧方面進行了一系列實踐創新。例如通過開發護林員、保潔員、護路員、護河員等生態公益性崗位，在保障困難家庭持續穩定就業增收脫貧的同時，不斷強化農村人居環境整治和生態環境治理，實現貧困人口脫貧和生態管護的雙贏。貴州剩余貧困人口有很大一部分分布在森林資源豐富的林區山區。基于貴州省情設立生態護林員崗位，通過強化貧困人口技能培訓，以森林等管護為主，讓貧困人口參與生態管理，讓貧困人口在當地實現生態脫貧，將建檔立卡貧困人口選聘為生態護林員是貴州通過生態補償脫貧的重要抓手。

1.4 生態保護補償等政策扶貧

借助國家生態補償機制，從服務區域生態大局的高度出發，加大對貧困地區發展政策與資金的支持，主動限制本地區經濟發展，最大限度地保護本地生態資源，依靠生態補償轉移支付保障地區人口收入和生活水平。完善貧困地區森林資源保護、礦產資源開發、流域水環境保護等重點領域生態補償制度。貴州不斷完善轉移支付制度，探索建立多元化生態保護補償機制，逐步提高貧困地區和貧困人口生態補償受益程度。貴州通過實施重點生態區位人工商品林贖買改革試點工程，促進重點生態區位集中連片生態公益林質量提高、森林生態服務功能增強和林農收入穩步增長，帶動建檔立卡貧困戶增收[4]。

1.5 生態移民和易地扶貧搬遷

貴州省扣準“一方水土養不起一方人”，鎖定搬遷對象，將扶貧與生態緊密結合，結合退耕還林、天然林保護、異地搬遷等項目將生存條件相對不足地區貧困居民遷移到適居安置區。政府通過宏觀調控，以提供就業、幫助培訓等方式，實現移民再就業，有效解決了貧困地區脆弱生態環境人口承載能力低、建設和維護成本高的難題，實現生態與扶貧良性互動。在國家政策支持下，2015年年底，貴州啟動新階段大規模易地扶貧搬遷工作。2016—2020年，貴州省實施易地扶貧搬遷192萬人，其中，建檔立卡貧困人口157.8萬人，累計建成949個集中安置點，建成安置住房46.5萬套[5]。95%以上搬遷人口實施城鎮化集中安置，通過加強移民安置區的基礎設施和公共服務建設，優化區域人口、產業集聚和空間布局，大幅改善了貧困人口生產生活條件，同時有效緩解了遷出地生態環境壓力[6]。

2 鄉村振興背景下貴州生態扶貧的現實困境

2.1 鄉村振興訴求與產業發展基礎薄弱的矛盾

在鄉村振興背景下，廣大農村地區仍面臨生態產品價值實現不足、生態產業發展升級困難等問題。一方面，鄉村生態產業發展質量效益有待提升。鄉鎮企業科技創新能力不強，生態農產品加工創新能力不足，技術水平落后于中東部省區。優質綠色農產品占比較低，鄉村旅游普遍存在同質化現象，鄉村振興產業聚集度較低，農業園區有待提檔升級。農業和農村土地流轉資金的比例較低，農村生態資源變資產的渠道尚未打通，阻礙了社會資本進入鄉村。另一方面，生態產業鏈條仍然較短。農產品精深加工不足，副產品綜合應用程度低，產業融合層次低，農戶和企業間的利益連接還不緊密。一些生態產業扶貧項目缺乏市場調研，生態產業的同質化程度較高，對農戶增收的效果有限。

2.2 生態扶貧可持續性與農戶內生動力不足的矛盾

生態保護與鄉村振興受益者主要為農戶。群眾參與能充分利用社會各界力量，動員和引導廣大農戶參與生態扶貧，擴大生態產品消費市場。受到知識水平的限制，村民環境保護意識淡漠，對環境污染潛在危害認識不足。經濟相對發達地區，居民熱衷于獲得經濟利益，對改善人居環境關心偏少。農村人居環境整治群眾參與度不高，村民“等靠要”思想依然有待改變。同時，隨著城鎮化發展日益加快，貴州農村大量農民進城務工，農村大中專畢業生流動到城市，農村“空心化”現象嚴重。農村人口文化水平總體偏低、結構不合理，尤其是生態貧困地區，留在農村的大多是老弱病殘婦，難以滿足鄉村振興對人才的需求。

2.3 生態宜居目標與環保投入資金短缺的矛盾

近年來，貴州積極開展農村垃圾治理、“廁所革命”、村莊清潔行動等，以綠色發展引領鄉村振興，農村人居環境進步明顯，但面臨的困難也不少。一方面，農村生態環保設施建設投入不足。貴州生態環境工程處于起步階段，村莊缺乏管理與維護能力，基礎設施出故障后維修困難，存在公用區域垃圾聚集、河道遭到生活垃圾污染等現象。農村生態環境保護設施長期落后制約貴州生態扶貧項目落實與發展。盡管貴州省實行村村通公路計劃，但鄉村道路改造等的資金依然存在缺口，對地方財政形成較大壓力。另一方面，項目資金項目支撐力度不足，農村人居環境整治工程點多面廣，前期工程建設以及后期的維護和管理費用巨大。由于鄉鎮級財政困難、村組集體經濟薄弱，無力支持所需的環衛設施建設，環衛設施和排污配置不齊全，深入推進整治工作的矛盾凸顯[7]。

2.4 生態扶貧與鄉村振興有效銜接存在不足

生態文明建設是一項長期工程，生態扶貧成效難以在短期內體現出來，脫貧致富的短期性和生態建設的長期性產生矛盾。生態扶貧以政府主導為主體，具有明顯的政策性與時代性特點。各級政府生態扶貧政策集中于消除絕對貧困，長效機制尚未完全形成。當財政扶持等輸血性扶貧措施減少后，返貧概率大，最終導致生態扶貧效果存在不可持續性。以經濟指標統計扶貧效果造成生態扶貧工作人員積極性下降，造成生態扶貧讓位于短期效應，難以實現既定目標。此外，生態扶貧仍存在各部門銜接不足的問題，在參與實施上尚未形成合力，生態扶貧質量和水平有待提升，各種幫扶資源有待整合，缺乏有效的政策協調機制，未形成生態扶貧的治理合力和有效銜接機制。

3 鄉村振興背景下貴州生態扶貧長效機制的構建路徑

3.1 建立生態扶貧與鄉村生態振興有效銜接機制

實現從脫貧攻堅到鄉村振興的過渡，需要在全面推進鄉村振興與鞏固脫貧攻堅成果之間建立有效銜接機制，生態扶貧作為精準扶貧時期的重要舉措，建立生態扶貧與鄉村振興有效銜接機制[8]。一是在鄉村振興中推廣生態扶貧有益模式。生態扶貧為農村地區實施鄉村振興奠定了前期基礎。農村地區還需進一步鞏固和提升生態扶貧成效，推進生態扶貧工作向縱深發展，在鄉村生態振興中推廣生態扶貧的有益模式，做好有效銜接工作，推動貴州從生態扶貧邁向生態振興。二是扶貧部門與生態環保部門組織協調機制。堅持黨建引領有效銜接脫貧攻堅和鄉村振興，發揮基層黨組織戰斗堡壘作用。加強相關部門的溝通協作、形成有效工作合力是新時期生態扶貧工作的重要支撐點。各級生態環境、農業農村、扶貧開發等部門要加強配合協作，發揮脫貧攻堅時期組織模式優勢，建立鄉村振興工作協調機制，確保銜接期鄉村振興工作穩步有效開展。

3.2 建立農戶穩定脫貧及增收長效機制

脫貧是一個動態和持續的過程，建立穩定脫貧長效機制，實現脫貧效果的可持續性，繼續推進穩定脫貧與鄉村振興有效銜接[9]。一是要培育農戶的內生動力，提高貧困群體的自我發展能力。培育農戶的內生動力是穩定脫貧的關鍵，尊重農戶在生態扶貧中的主體地位，激發其參與生態扶貧的主觀意愿、提升其自可持續生計能力。幫助脫貧群眾形成良性可持續的造血機制，加快生態扶貧政策向長效穩定增收政策轉變。二是建立易地扶貧搬遷后續幫扶機制。持續提升易地扶貧搬遷產業配套水平，促進搬遷勞動力充分就業和穩定就業，立足于易地扶貧搬遷后續扶持與鄉村振興、新型城鎮化、社會治理體系和治理能力現代化的有效銜接，抓好集中安置區產業發展、就業幫扶和社區治理，促進搬遷勞動力充分就業和穩定就業，鞏固搬遷脫貧成效，實現搬遷群眾增收致富和可持續發展。

3.3 建立生態價值實現的長效機制

生態環境本身就是重要資源，就是寶貴的生產要素。在全面鄉村振興背景下，加快生態扶貧政策向長效穩定增收政策轉變、生態扶貧行動向綠色減貧行動轉變，加快生態產業提質增效，打造鄉村綠色產業鏈，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。一方面，要持續加強生態建設，提升自然生態基礎。加快農村生態環保基礎設施建設，推進農村“廁所革命”，加強廁所糞污治理和生活污水治理等農村人居環境改造。加快修復和改善鄉村生態環境，補齊生態環境的治理短板，協同推進經濟富裕和生態宜居的美麗貴州鄉村建設。另一方面，要堅持可持續的價值實現路徑。以生態資源的可持續開發利用為基礎，通過資本化運作使其經濟價值得以發揮，形成非對稱性經濟優勢。通過建立健全生態產品價值實現機制，實現生態資源的高效持續利用[10]。加快構建市場化、多元化的生態補償機制，提高和擴大生態補償標準和范圍，以平衡不同地區群眾的生存和發展權益。

3.4 建立生態扶貧共治共享機制

生態保護和貧困治理兩項工作都具有公共產品屬性，要鼓勵引導社會各界參與，凝聚生態扶貧共治共享的強大合力。脫貧攻堅階段生態扶貧由政府主導推動，參與主體較為單一。各級政府生態扶貧政策集中于消除絕對貧困，長效機制尚未完全形成。財政資金投入是主要資金來源，當政府主導的財政扶持等輸血性扶貧措施減少后返貧概率大，導致生態扶貧效果存在不可持續性。在鄉村振興戰略背景下，構建以政府為主導、主體多元化與運行市場化的生態扶貧體系，形成生態扶貧多方參與的大格局。同時，建立健全生態扶貧利益聯結機制，以農戶的穩定脫貧增收為核心，強化產銷對接，讓農戶分享加工、銷售環節收益，加強對產業發展市場風險的防控，讓生態產業發展有效惠及廣大農戶，帶動群眾增收致富。