新形勢下水利水電工程農村移民生產安置路徑選擇

王 麗 嬌，杜 立 強，姜 正 良

(中國電建集團北京勘測設計研究院有限公司，北京 100024)

0 引 言

隨著中國經濟、城鎮化的快速發展，人均耕地資源持續減少，水利水電工程建設中以大農業安置為主要手段的移民生產安置方式受到挑戰。統計數據顯示，全國勞動力第一產業就業比例從50.00%(2000年)下降到23.60%(2020年)，第二、三產業就業比例從50.00%(2000年)增長到76.40%(2020年)；農村居民農林牧漁業純收入占比由47.78%(2000年)下降到32.45%(2012年)，農村居民人均可支配經營凈收入占比由41.73%(2013年)下降至35.47%(2020年)(見圖1)。可見，勞動力向非農產業轉移趨勢明顯，農民收入結構發生重大變化。無論從安置區土地資源存量角度考慮，還是從就業市場環境、移民意愿角度分析，傳統“以大農業安置為主”的生產安置方式在移民安置實施過程中均已不適用。而新修訂的《土地管理法》也刪除了“需要安置農業人口數”這一概念，弱化了“安置”，提出了公平合理的補償原則并強調將被征地農民納入相應的養老等社會保障體系。

注：從2013年起，國家統計局開展了城鄉一體化住戶收支與生活狀況調查，與2013年前的分城鎮和農村住戶調查的調查范圍、調查方法、指標口徑有所不同。

從當前能源發展的趨勢看，水電資源作為一種清潔、可再生能源，在全球發電領域中扮演著越來越重要的角色，隨著水電開發帶來的移民數量還會持續增多，如何妥善安置移民，探索移民生計的恢復與發展是當前值得研究的問題。國外，20世紀90年代，Michael M.Cemea提出一種分析移民社會經濟生活的模型，即貧困、風險和重建模型，簡稱IRR模型。該模型從土地開發、就業、住房重建，食物供應、健康恢復、移民社會組織結構的重構，移民社會的整合等方面構造了移民重建的總體戰略，這一戰略思想至今主導著世界非自愿移民工作的開展[1]。英國國際發展機構在2000年建立了可持續分析框架(SLA)，Saystham把越南的南芒3水電項目作為一個案例研究，通過可持續分析框架研究不同生計農戶的生計資本受到了哪些影響，以及他們如何應對這些影響[2]。經過反復驗證，基于IRR模型建立的世界銀行非自愿移民導則已經形成了比較程序化和操作性好的移民安置模式[3]，當移民不可避免時，應努力使移民在新社區盡快恢復原有的生活水平，并且特別為移民重建生產基地，通常采用以或不以土地為基礎的兩種安置策略。

國內，針對人地矛盾情況，各地區在創新生產安置方式，如江蘇移民生產安置一般采取將被征地農民納入城鄉社會保障體系的方式；浙江地區對移民采取留地安置的方式；水電移民大省的云南對生產安置人口采取逐年補償的方式等。但在實踐中，生產安置人口界定困難，各種生產安置方式利弊同存，如何讓土地資源被征收的農民重獲生產資料或得到替代土地功能的資源，實現生計的可持續發展，是當前值得研究的問題。目前已有很多學者對水利水電工程移民安置方式展開研究，王斌等[4]根據土地的使用形式設計了用地租賃制、長期逐年支付、“入股分紅”、委托轉貸、基本生活保障、留地安置等新的移民安置模式；樊啟祥等[5]從促進庫區移民可持續發展的角度出發，構建“長效補償+入股分紅+社會保障”的移民安置模式；吳建等[6]認為移民生產安置需在傳統水利水電工程安置方式的基礎上，充分利用城鎮的優勢，創新安置思路。

從國內外研究來看，已有的研究在不同時期背景下，從理論上提出了多種安置方式或者移民生計重建措施，如何基于我國社會、經濟、政策、環境等借鑒世行模式，剖析當前移民生產安置存在的困境，保障移民長遠生計是關鍵。本文追溯了移民生產安置的由來，深入剖析了新形勢下移民生產安置面臨的問題，提出生產安置須以“恢復被征收土地原有功能和價值”為核心，構建“增收+就業促進+社會保障”為一體的多元保障模式，并逐步淡化生產安置人口概念。

1 農村移民生產安置的由來

1.1 生產安置人口概念的產生過程

計算生產安置人口并進行生產安置是水利水電工程建設征地的獨特要求，在征地移民歷史上發揮了重要作用[7]。生產安置人口的概念是根據《土地管理法》中關于“需要安置的農業人口”的相關規定，結合水利水電工程建設征地的特點在20世紀80年代晚期出現的。

1953年政務院通過、1957年國務院修訂的《國家建設征用土地辦法》提出了“需要安置的農民”概念。對由于土地被征用而需要安置的農民，首先應就地在農業上予以安置，農業上無法安置的，設法就地在其他方面予以安置或組織外遷，移民經費由用地單位負責支付。

1982年發布的《國家建設征用土地條例》提出了需要安置的農業人口的概念和計算方法，即按征地前被征地單位農業人口和耕地面積的比例及征地數量計算。

1986年公布的《中華人民共和國土地管理法》進一步明確了需要安置的農業人口的計算方法：“需要安置的農業人口數，按照被征用的耕地數量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數量計算”。《土地管理法》關于該計算方法的文字表述一直延續到2019年修訂之前。

在1988年完成的《沅水五強溪水電站移民安置規劃綜合報告》中，出現了“生產安置人口”，其計算方法為：將所在縣的糧食總產和人均產糧水平預測到規劃水平年，然后按占用耕地損失的糧食產量和規劃水平年的人均產糧標準求得生產安置人口[8]。

該時期，農村土地家庭承包經營制度改革剛剛開始，根據公平分配和人人有份的原則，集體經濟組織統一將本集體土地平均分包給本集體經濟組織成員，考慮人口增減一般3～5 a調整一次，集體經濟組織內土地數量和質量較為平均。且農村勞動力基本以農業為主，人地匹配程度較高，生產安置人口計算值基本能落實到每個具體生產安置人口。起初的生產安置人口計算為促進移民生產恢復、有效控制移民生產安置投資發揮了重要作用，具有較強的適用性。

1.2 規范規定的生產安置人口概念和計算方法

結合水電工程建設征地特點，DL/T5064-1996《水電工程水庫淹沒處理規劃設計規范》首次確定了“生產安置人口”的概念，并明確規定了計算方法，即“生產安置人口應以其主要收入來源受淹沒影響程度為基礎研究確定。以耕地為主要生活來源者，應按照被征用的耕地數量除以征地前被征地單位平均占用耕地的數量計算”。

2007年發布的DL/T5378-2007《水電工程農村移民安置規劃設計規范》規定“生產安置人口指水電工程土地征收線內因原有土地資源喪失，或其他原因造成土地征收線外原有土地資源不能使用，需重新配置土地資源或解決生存出路的農村移民安置人口”。此后的移民生產安置實踐中，“以人口為對象”的安置思路逐漸固化。

1.3 生產安置相關政策演變

1.3.1就業安置與農業安置并重(1950～1981年)

新中國成立后，1950年出臺的《城市郊區土地改革條例》首次提出對被征地農民進行安置，規定“國家為市政建設及其他需要征用私人所有的農業土地時，須給以適當代價，或以相等之國有土地調換之，對耕種該項土地的農民應給以適當的安置，并對其在該項土地上的生產投資及其他損失，予以公平合理的補償”。緊接著，1953年《國家建設征用土地辦法》對征地補償安置原則、程序和標準等進行細化，并規定當地政府必須負責解決被征地農民恢復生產所需的土地或幫助其轉業。

在計劃經濟時期，經濟緩慢發展，移民規模不大，人地矛盾不突出，具備實施農業安置和就業安置的條件，工程建設征地與移民補償安置相對順利。

1.3.2優先進行大農業安置，二三產業安置初起(1982～2005年)

十一屆三中全會后，土地家庭聯產承包責任制逐步確立，征收補償制度已經不能適應土地制度的變化。1982年《國家建設征用土地條例》頒布，首次提出安置補助費的概念，即用地單位為妥善安排農村集體經濟組織的生產和群眾生活，除土地補償費以外所支付的費用；明確規定通過發展農業生產、社隊工副業生產、安排就業等方式安置因征地造成的農業剩余勞動力。

1991年頒布的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院令第74號)對移民安置作出了規定：“因興建水利水電工程征地造成的多余勞動力，由當地人民政府組織有關單位，通過發展農副業生產和舉辦鄉(鎮)村企業等途徑進行安置”。響應移民條例，DL/T5064-1996《水電工程水庫淹沒處理規劃設計規范》在強調以大農業安置為主的同時，鼓勵有條件的地方積極發展鄉鎮企業和第三產業安置移民。這時期的政策強調對移民的安置，優先進行大農業安置，并鼓勵發展集體工業、副業以及服務性產業[9]。

1.3.3多種安置方式并舉，非農安置占比增加(2006年至今)

在社會經濟全面轉型的背景下，計劃安置占主導的征地補償制度在市場經濟快速發展過程中的弊端凸顯，政府部門開始探索安置模式的創新。

2006年《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院令471號)發布，強調了農村移民安置規劃以農業生產安置為主，使移民安置后與當地居民擁有基本相當的農業生產資料。2007年發布的DL/T5378-2007《水電工程農村移民安置規劃設計規范》規定“生產安置方式有多種分類形式，按照移民獲得生產資料的類別可分為農業安置(主要包括開發土地安置、調整土地安置、復合安置)、其他安置”[10]。

2017年，修訂后的移民條例《國務院令第679號》不再強調16倍的土地補償費和安置補助費，而是實行與鐵路等基礎設施項目用地同等補償標準；在移民生產安置方式上，“以農業生產安置為主”的表述沒有進行修改。但實踐中，不同地區、不同工程移民生產安置方式各有不同，經濟欠發達、土地資源較少的安置區，農村移民生產安置多采取復合安置、逐年補償安置、自謀出路或職業的方式；經濟發達的安置區多采取第二產業和第三產業安置、社會保障安置、留地安置等；鮮見對農村移民采取純農業生產安置方式。非農安置在農村移民安置中的占比顯著增加。

2 農村移民生產安置面臨的問題

2.1 傳統的生產安置人口計算方法需要完善

農村移民生產安置人口是科學制定安置方案、合理分析安置區環境容量的基礎，生產安置人口計算影響著移民安置方案的實施、建設征地區的社會治理和移民長遠生計發展。目前，生產安置人口計算方法的基本依據是《土地管理法》(2004年修訂)，即需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。結合工程實踐經驗來看，目前生產安置人口計算方法還需要完善。

一方面，生產安置人口計算范圍有局限性，相關政策規范規定生產安置人口僅限于農業人口，但實施過程中存在少部分非農業人口承包土地情況(如出身農村已經畢業的大學生)[11]，加上我國戶籍制度改革逐步取消農業和非農業二元戶口制度，如因其非農業戶口而將因水電站建設征地而失去生產資料的人員排除在生產安置之外，不符合移民安置規劃“以人為本”“實事求是”的原則。

另一方面，早期規范中規定生產安置人口計算“應以其主要收入來源受淹沒影響程度為基礎研究確定”這個前提受到很多質疑。隨著中國社會經濟的快速發展，城鎮化水平的不斷提升，農民收入結構呈現多樣化，務工、經商、養殖、山林采摘、鄉村旅游及農家樂等已成為農民收入的重要組成部分，依靠土地的收入占比呈現下降的趨勢，城鎮周邊和經濟發達地區尤其明顯。傳統的生產安置人口計算方法需要進一步完善。

2.2 移民安置實施階段生產安置人口界定困難

生產安置人口的計算數值只是一個理論值，是以“人”為單位反映征收土地的影響程度和安置的難易程度，并不能像搬遷人口一樣在實物調查時落實到自然人。在項目的具體實施過程中，往往需要將計算的生產安置人口通過人口界定落實到具體的自然人[12]。在實際工作中，生產安置人口界定實踐操作難度較大。

一方面，在逐步穩定農民土地承包經營權的背景下，集體經濟組織內部各戶人均土地面積和質量已經發生很大變化，“人地不匹配”現象較為明顯，計算出的生產安置人口已不能有效反映與農戶被征收承包耕地之間的關系，部分土地資源較多且質量較好的移民戶利益被平均化，生產安置人口界定較為困難。

另一方面，規劃生產安置人口是在基準年的基礎上考慮自然增長人口推算出來的，只是一個理論水平。隨著電站批準建設后，庫區人口嫁娶、出生往往呈現一個暴發式的增長，容易突破計算人口規模，甚至造成移民安置方案的變更。

2.3 實踐中移民生產(就業)恢復可持續性較低

目前，水利水電工程農村移民生產安置方式比較多樣，常見有農業安置、復合安置(如農業安置+逐年補償)、自行安置、社會保障等，同一安置方式在不同工程和地區差異較為明顯。實踐中，各種生產安置方式各有利弊，總體而言，現行生產安置實施效果距離規劃目標仍有一定距離，移民生產(就業)恢復可持續性較低。即實施生產安置方案后，移民戶家庭生計維持系統依然比較脆弱，缺乏可持續增收的渠道或增收的渠道不穩定，不能保持或者提高自身的能力和資產。

近年來，農業安置方式落實越來越受土地資源條件限制，一些經濟欠發達地、土地資源相對豐富的地區，農業安置配置土地基本是新開墾的荒地，為提高土地質量，配肥、配套基礎設施投資較大，移民搬遷初期恢復生產也相對困難，加之受限于土地收益有限，移民種植積極性不高，依靠農業種植難以實現“能致富”的安置目標。逐年貨幣補償安置容易出現中老年移民就業困難或勞動力閑置，會成為社會不穩定因素。選擇復合安置的部分移民因盲目跟風，容易陷入兩難的處境，即配置的生產用地不夠規模生產，而從事二三產業的能力和機會又受限，導致生產(就業)恢復可持續性較低。社會保障安置方式融合了征地補償、移民生產安置、社會保障等不同范疇的內容，在實踐中存在政策法規與行業規范模糊交織、保障水平較低、移民參與意愿較弱、資金籌集困難等問題[13]。移民生計保障、生計可持續發展問題仍然存在。

其他安置方式如二三產業安置、自謀職業安置、投親靠友安置、土地入股安置等，對地區經濟發展條件、移民自身就業技能、區域規劃等有較強依賴，難以大規模推廣。中國水利水電移民安置中采取這些生產安置方式的移民規模相對較少。

3 新形勢下農村移民生產安置的路徑選擇

3.1 逐步淡化生產安置人口概念

根據上文分析，從農村移民安置實施過程中存在的生產安置人口計算方法需要完善、人口界定困難等問題不難看出，現行移民規范在生產安置人口方面的有關規定的可操作性減弱。生產安置人口的提出是為了解決以農業為主的地區搬遷安置人口不能在規劃設計階段反映移民搬遷后生產困難、難以恢復的問題而提出的[14]。但在新的時代背景下，生產安置面臨的形勢已經發生了較大的變化，安置區的后備土地資源緊張，政府統一調整土地困難，大農業生產安置難以落地，部分工程采用“對地不對人”(即以“資源為對象”)的逐年補償模式，生產安置人口在規劃、投資平衡分析等方面發揮的作用減弱。同時，2020年開始實施的《土地管理法》對征地補償和保障被征地農民生活水平、長遠生計做出了新的規定，亦不再出現“需要安置的農業人口”一詞。

目前，水利水電工程移民規劃設計面臨的自然資源和社會經濟環境發生了很大變化，以“資源為對象”的生產安置方式在實踐中也取得了成功的經驗，淡化“生產安置人口”概念能夠很好地解決當前生產安置過程中遇到的一系列問題[15]，也與新修訂的《土地管理法》對被征地農民的征收補償思路相吻合。

3.2 生產安置須以“恢復被征收土地原有功能和價值”為核心

回歸生產安置的本質，生產安置規劃設計須以“恢復被征收土地原有功能和價值”為核心(見圖2)。農村移民的生產資料土地被征收，依附土地之上的功能如創收、就業、保障等，既可以通過重新配置同等功能的土地等生產資料來恢復，也可以通過貨幣補償、提供就業機會、社會保障等其他方式替代土地的功能。隨著當前城鎮化發展和現代化農業的發展，少土化或者無土化生產安置是必然趨勢，如何通過其他非農化安置方式保證移民持續增收、勞動力穩定就業、養老有保障是關鍵。

圖2 生產安置核心要素之間的邏輯關系

實際操作中，移民生產安置遠比搬遷安置難，搬遷安置只是解決了移民的居住問題，而生產安置要解決移民生計恢復、生計發展問題，是個持續性的過程。當前單一的逐年補償、社會保障、留地安置方式尚不能實現生產安置的目標，需根據不同區域移民生產發展的特點、安置意愿，對其進行多元化安置。

3.3 構建“增收+就業促進+社會保障”為一體的多元保障模式

以“恢復被征收土地原有功能和價值”核心理念為基礎，構建“增收+就業促進+社會保障”為一體的多元保障模式。

3.3.1確定公平合理的補償

公平、合理補償原則即補償標準向市場化標準靠攏，兼顧國家、集體、個人利益，依法合理分享土地增益。征地補償應充分考慮移民財產及其相關權益的受影響程度，保證移民搬遷后居住條件和擁有恢復生產生活的資本。新修訂的《土地管理法》在補償原則上有了很大變化，不再提按“被征收土地的原用途補償”，而是提出“公平、合理補償”“保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”。可以說前者“公平、合理補償”是后者“保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”的先行基礎。只有對被征收土地給予公平、合理的征地補償，才能確保多元保障安置規劃投資的平衡。

當前，新修訂的《土地管理法》已經實施，建議對《移民條例》和移民設計規范的相關內容進行修訂，依法科學合理確定征地補償標準，動態調整征地區片綜合地價，保障移民土地承包權、經營權等權益實現，確保移民土地補償資金依法合理分配與使用，保障移民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。

3.3.2建立健全移民勞動力就業培訓機制

移民可持續生計發展的關鍵還是激發移民自生的發展動力和提升可持續發展能力。采用無土地的非農安置方式，其成功的關鍵是移民能否在二、三產業中解決就業問題。因此，在進行移民安置規劃設計時，需要深入分析區域經濟發展潛力和市場人才需求，尤其是二、三產業環境容量。地區人社部門應出臺就業保障政策，加強就業信息平臺建設，根據安置區就業容量針對性對移民勞動力進行就業培訓，必要時組織勞務輸出，確保移民勞動力充分就業，保證被征地農民家庭有穩定的收入來源，滿足其自我發展的需求。

另一方面，通過各職能部門協同配合，結合城鎮規劃、區域產業發展規劃等，利用安置區優勢資源，積極發展二、三產業，擴大移民就業環境容量。采取相應的稅收補貼或者優惠政策招商引資，促進安置區及周邊區域經濟發展，為移民個人發展創造良好的就業環境。

3.3.3建立并完善移民納入城鄉社會保障體系的機制

近年來，中國城鄉社會保障體系逐步發展完善，實現社會保障全覆蓋是未來的發展趨勢。水利水電工程建設帶來的非自愿移民在土地征收后，面臨生產方式的轉變、居住環境的改變、社會網絡的重構等問題，從長遠發展角度看，強化移民社會保障融入當地社會保障體系，提高農村移民社會保障標準是必然趨勢，也是實現移民安置“穩得住”目標的基石。對于城鎮化安置的移民，做好已參保人員城鄉社會保險體系的銜接，將16～60歲未參保的移民納入城鎮居民養老、醫療、失業等社會保險體系；為達到退休年齡的移民補繳城鎮居民養老、醫療保險，領取城鎮居民養老保險，提高轉移性收入，平衡城鎮化后帶來的生活消費上漲。對于農村安置的移民，提高養老保險領取標準，將其全部納入城鄉居民醫療保險體系。合理安排移民社會保障費用，統籌好移民養老保險等社會保險繳費補貼工作。

4 結 語

水利水電工程移民安置“逐步能致富”目標的實現取決于生產安置方案是否有效落實，即是否妥善解決移民搬遷后的生計保障和可持續發展問題。近年來，為加快城鎮化發展、緩解土地資源配置壓力，各地紛紛創新移民生產安置方式，但在農村移民勞動力非農就業增長、移民收入結構非農化趨勢下，20世紀80年代形成的安置思路和生產安置人口計算方式越來越凸顯滯后性，實踐中存在生產安置人口界定困難、移民生計恢復可持續性較低等困境。回歸生產安置的目標，根本在于保障土地被征收移民的生計甚至是可持續發展，關鍵在于“恢復被征收土地原有功能和價值”。當移民土地被征收后，附之于土地之上原有的收益、就業崗位、保障等功能，應該以同等功能的保障措施替代，構建“增收+促進就業+社會保障”為一體的多元保障模式，逐步淡化原“生產安置人口”概念，減少不必要的概念產生的冗余工作難度。

本文僅是對工作實踐中生產安置存在的困境進行分析，提出生產安置的一種選擇方向，對于“增收+就業促進+社會保障”為一體多元保障模式的具體實現路徑還有待進一步研究；淡化生產安置人口概念后，如何平衡生產安置投資，如何消除對執行水庫移民后期扶持政策的影響等都需要進行深入的研究和探討。