深化土地要素改革 加快推進共同富裕

□ 李佩佳

共同富裕，富裕是基礎，共同是在富裕基礎上針對縮小三大差距做的保障。而無論想要做大“富裕”這塊蛋糕，還是要分好這塊蛋糕都離不開要素市場化配置改革。當前，黨中央、國務院以及各地區對深化要素的市場化配置改革作出了系列部署，均把土地要素市場化配置放在顯著位置，釋放出新時代深化土地要素市場化配置改革的強烈信號。同時，也說明土地改革的紅利空間依然很大，深化土地要素市場化配置改革是縮小三大差距、推進共同富裕的重中之重。

土地要素市場化改革步伐明顯加快

經過40 多年改革開放，全國土地要素市場化配置改革取得積極成效。一是農村集體產權制度改革試點和宅基地試點不斷推進。全國104 個縣（市、區）以及3 個地級市納入新一輪農村宅基地試點，宅基地使用權確權登記進一步推進，基本實現宅基地使用權“應登盡登”。二是土地利用計劃管理方式不斷改革。用地審批權和計劃管理體制改革提高了土地利用效能，各地按照“土地要素跟著項目走”原則，實施“增存掛鉤”，倒逼各地加大閑置土地處置力度。如，重慶市在農村建設用地方面探索建立地票制度，建立市場化復墾激勵機制，引導農民自愿將閑置、廢棄的農村建設用地復墾為合格的耕地等農用地，減少建設用地形成的指標在保障農村自身發展后，節余部分在市場公開交易，為農民自愿有償退出宅基地開辟了一個制度通道，實現了城鄉級差地租的價值化。三是產業用地市場化配置改革不斷深化。浙江省等地通過“標準地”和“畝均論英雄”改革，大大提高用地審批效率、土地利用效率以及政府招商效率，推動產業得到有效發展、產出效益得到有效提高、產業資源得到有效利用。此外，我國土地二級市場改革不斷深化改革。如，寧波市通過首創土地預告登記實現建設用地轉讓機制，實現土地有效盤活流轉。

深化農村土地市場化配置改革

要從根本上縮小城鄉收入差距，就要重視和解決好財產性收入差距擴大的問題。在當前影響農村居民財產性收入增長的諸多因素中，農村土地資產功能轉換困難和農村金融服務有效供給不足的問題仍比較突出。

推進農村宅基地制度改革。從農民角度看，宅基地不僅發揮了居住保障功能，也是其重要的財產。隨著城鎮化進程快速推進和城鄉人口資源加速流動，農民宅基地的財產價值逐步顯化，經濟功能逐步提升，解決宅基地閑置浪費與農民財產權益缺失等問題勢在必行。一是要積極探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”實現形式，更大范圍開展宅基地“三權分置”改革實踐探索，努力形成一套成熟嚴密、行之有效的制度體系。二是要在符合地方規劃前提下，支持依法依規盤活利用閑置宅基地和閑置農房發展鄉村產業項目。三是要在防范風險、權屬清晰和保證農民有穩定住所的前提下，穩妥推進農房抵押貸款和宅基地使用權抵押貸款，賦予農民住房財產權、宅基地使用權抵押融資功能。

建立城鄉統一的建設用地市場。農村集體建設用地流轉存在著許多模糊認識，集體建設用地產權在土地市場上并不能被公平對待，灰色交易和不合理現象屢見不鮮。要積極探索建立存量集體建設用地村集體收回、依規改變用途后入市制度，實現集體建設用地與國有建設用地同地同權同價。如常州市武進區以出讓方式取得集體經營性建設用地資產成功上市，首次在最高層級資本市場上得到認可。浙江省德清縣、河南省長垣市、山西省澤州縣、遼寧省海城市等地通過集體建設用地調整入市建設鄉（鎮）工業園區，為促進鄉村產業集聚、轉型發展提供了有效平臺。

探索推進農業“標準地”改革。促進農村一二三產融合發展是加快推進農業農村現代化、推動鄉村產業振興的重要路徑，但農業配套建設用地難成為制約發展的瓶頸。要想破解農業配套建設用地“供地難、用地貴、拿地慢”，農業“碎片化、低效化、單一化”等問題，著實提高農村土地利用效率，農業“標準地”改革勢在必行。和普通農田不同，農業標準地旨在通過標準建設、控制性指標設置，解決“地從哪來”“誰來種地”“如何種地”等問題，從而提升地塊的資源利用能級、產出效益，推動農業發展向高質高效轉變。

深化產業用地市場化配置改革

實現共同富裕，在高質量發展中做大“蛋糕”是前提，而目前產業用地供應模式比較單一，使用模式較不靈活，一定程度上制約了產業結構調整升級特別是新業態新產品落地。

創新產業用地供應模式。產業用地“價高者得”的單一方式容易推高用地成本，要改革產業用地“價高者得”的單一競價方式，積極推行招掛復合（產業項目遴選供地）以及競稅收、品質、服務等多種方式確定競得人。此外，現行工業用地最低價年期修正體系下，50 年期與30 年期或20 年期差異不大，無法有效激勵用地單位采用彈性年期方式出讓，因此要積極推進長期租賃、先租后讓、彈性年期供應等方式供應產業用地，完善彈性出讓年期制度。另外，為適應產業集約高效發展趨勢，要深入推進“標準地+”集成改革，強化各地功能區規劃的前置約束，爭取新批工業用地均按照“標準地”模式供地。

創新產業用地使用方式。先進制造業的發展需要創新產業用地使用方式，在高質量發展要求下，亟須以產業鏈、供應鏈為紐帶，統籌安排混合產業用地的規模、結構和布局，促進土地用途混合利用和建筑復合使用。為此要增加二三產業混合用地供給，推動不同產業用地類型合理轉換。另外，在二三產業融合大趨勢下，要積極探索提供制造業與服務業融合的配套設施，探索土地復合開發利用和提高辦公及服務配套設施用地比例，加快產業結構轉型升級。

推動存量用地整治盤活。當前，大量存在低效利用土地，尤其是已出讓工業用地收回、履約監管等問題，已難以適應制造業高質量發展，開展工業低效用地全域治理勢在必行。盤活利用存量建設用地，涉及規劃調整、土地供應、收益分配、歷史遺留用地等多方面問題，涉及閑置土地處置，需要更多發揮市場機制作用。要積極健全老城區存量土地改造提升政策體系，探索土地整備開發聯動機制，鼓勵市場主體通過建設用地整理等方式促進城鎮低效用地再開發，探索存量盤活再開發稅費支持和利益分配政策。

深化土地管理制度改革

優化土地利用計劃管理模式。自然資源部《關于2022 年土地利用計劃管理的通知》明確堅持土地要素跟著項目走、堅持節約集約用地、堅持分類保障的總體要求，以真實有效的項目落地作為配置計劃的依據。由于年度計劃指標不能結轉和預支，指標分解和項目不能實現精準匹配，因此，優化土地利用計劃管理模式，完善“土地要素跟著項目走”機制，探索實施年度計劃指標結轉和預支切合實際需求，這樣有利于提高指標與項目的匹配度，實現計劃與資源配置的高效利用，完善土地年度計劃管理，從源頭減少批而未供等情況。

完善土地預告登記制度。土地預告登記制度是指明確以掛牌、招標、拍賣出讓方式取得的建設用地使用權轉讓，對未完成開發投資總額25%的，按照“先投入后轉讓”的原則，允許交易雙方簽訂建設用地使用權轉讓合同后，依法辦理預告登記，待開發投資達到轉讓條件時，再辦理不動產轉移登記手續。國家也明確支持通過土地預公告登記實現建設用地使用權轉讓，從而盤活企業因項目、資金等因素無力繼續開發的存量土地可以依法轉給新的使用權人。因此，要更大范圍探索開展土地預告登記制度，通過土地預告登記實現建設用地轉讓機制，實現土地有效盤活流轉。

深化耕地指標調整改革。《土地管理法》要求，非農業建設占用耕地必須落實耕地占補平衡。自然資源部、農業農村部和國家林業和草原局《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》，非農業建設占用耕地必須嚴格落實先補后占，除少數特殊緊急的國家重點項目并經自然資源部同意的，可以以承諾方式落實耕地占補平衡，因此建議申請國家統籌的重大項目以承諾方式先予審批。另外，當前許多城市經濟發達但人多地少，永久基本農田圖斑零星、連綿度低，永久基本農田保護與城鎮發展沖突等問題亟待破解，建議在嚴格落實耕地保護責任條件下，允許動態優化永久基本農田布局，推進永久基本農田集中連片。