市場化方式推進礦山生態修復的實施路徑與思考

周 靜

(中國自然資源經濟研究院，北京 101149)

隨著生態文明建設實踐不斷深入推進，礦山生態修復的重要性日益突顯，解決歷史遺留問題關乎美麗中國建設目標的實現。近年來，我國在土地復墾、礦山地質環境恢復和綜合治理等方面出臺了一系列政策措施，各地因地制宜、因礦施策，逐步推動構建政府主導、多元主體共同參與的礦山生態修復長效機制。然而，我國礦山生態修復歷史欠賬多、治理投入不足等問題依然突出。資料顯示，截至2018年底，全國礦山開采占用損毀土地5 400多萬畝(1)1畝=666.67 m2。，其中歷史遺留礦山占用損毀約3 400多萬畝[1]，礦山生態修復任務十分艱巨，單純依靠中央和各級財政資金投入難以滿足。因此，激發社會資本參與礦山生態修復的積極性對破解資金投入不足瓶頸制約具有十分重要的意義。本文系統梳理了市場化方式推進礦山生態修復的參與模式及存在的問題，并在此基礎上對我國的礦山生態修復市場化機制構建提出了建議。

1 礦山生態修復概念及政策演進

對于礦山開采導致的生態破壞問題，較早的關注是圍繞土地問題，礦山地質環境治理和礦山土地復墾的概念及有關工程實踐由來已久，機構改革后兩項工作合并為礦山生態修復。在山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理的大背景下，礦山生態修復的工作理念不斷轉變、工作內涵不斷拓展、工作標準不斷提升。從行政管理角度，礦山生態修復的內涵可以概括為針對礦產資源開發造成地形地貌破壞、土地占用損毀、生態系統破壞等問題，通過預防控制、自然恢復以及必要的工程治理等綜合措施，達到地質環境安全穩定、損毀土地復墾利用以及生態功能逐步恢復的目標和效果[2]。

近年來，我國推動了大量廢棄礦山生態修復治理項目落地，“十三五”期間，國家在汾渭平原、京津冀周邊以及長江干支流重點區域部署了歷史遺留礦山生態修復工程，中央財政安排專項轉移支付支持資金37億元，治理修復廢棄礦點近千處、面積超2.5萬hm2[3]。但另一方面，我國礦山生態修復歷史欠賬多，僅依靠中央和各級財政投入已不能滿足，資金問題已成為制約礦山生態修復的瓶頸。

為從不同角度激勵社會各方力量參與礦山生態修復，國家陸續制定出臺了一些政策法規。2009年印發的《礦山地質環境保護規定》以及2016年多部門聯合頒布的《關于加強礦山地質環境恢復和綜合治理的指導意見》都提出，國家鼓勵企業、社會團體投入資金、資源、資產等要素，參與歷史遺留廢棄礦山地質環境的治理恢復工作。要破除集體土地流轉、尾礦再開發利用等政策障礙，積極考慮采用PPP模式、第三方治理方式等，構建礦山地質環境恢復和綜合治理新模式。隨后，以“開發式治理”為核心的歷史遺留礦山生態修復探索不斷涌現，但同時也暴露出一些問題，現有文件多為指導意見，對于治理過程中的土地、林地等使用和流轉、開發式治理的礦產資源如何處置、修復項目管理等沒有具體實施細則。直到2019年，自然資源部印發《關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》(以下簡稱“《意見》”)，該文件對社會資本參與礦山生態修復的具體支持政策進行了集中介紹，礦山生態修復市場化機制的政策和制度框架得以初步建立。各地積極貫徹落實《意見》，河北、遼寧、江西、甘肅、陜西、貴州、重慶和云南等省份已出臺了實施辦法，支持社會資本以參與、合作、特許經營等多種模式開展礦山生態修復。

2 我國市場化方式參與廢棄礦山生態修復的實踐經驗

近年來，圍繞如何吸引市場主體投入生態保護修復，各地方、各部門積極開展實踐探索。2020年，自然資源部印發《社會資本參與國土空間生態修復案例(第一批)》，重點介紹了社會資本參與礦山生態修復、海洋生態保護修復、土地綜合整治以及山水林田湖草生態保護修復的主要做法、運作模式和實際效果，共10個案例，其中礦山生態修復案例有6個。2021年，國務院辦公廳印發《關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》，鼓勵引導社會資本對生態保護修復項目投資到管護等全過程參與，明確自主投資模式、與政府合作模式以及公益參與模式等參與方式。當前，社會資本參與礦山生態修復最常見的方式為政府和社會資本合作模式(PPP模式)，具體包括特許經營、購買服務、股權合作等方式。回報機制以政府付費、可行性缺口補助以及使用者付費為主[4]。在礦山生態修復過程中，市場主體的利益來源主要有以下幾種。

2.1 礦山尾礦資源化利用

《意見》明確，對露天開采類歷史遺留礦山的修復，由于消除地質災害隱患、削坡減荷等修復工程，新產生或原地遺留的土石料，可免費用于本工程；確有剩余的，可對外進行銷售，收益全部用于本地區生態修復。例如，云南省賓川縣引入國有企業整體承包獅子口礦區生態修復項目，縣政府將削坡造臺產生的廢棄礦山土石料作為國有資產公開拍賣，獲得1.5億元收益；安徽省鳳陽縣公開拍賣廢棄礦山地質環境治理項目結余石料約96萬t，獲得收益9 320萬元。

2.2 土地指標流轉

《意見》明確規定，歷史遺留礦山廢棄建設用地恢復為耕地的，通過驗收后，可參照城鄉建設用地增減掛鉤政策，騰退的建設用地指標可在省域范圍內流轉使用。云南省賓川縣積極利用土地增減掛鉤政策開展土地指標流轉，在礦區低平處整理出的220畝水田獲得5 000萬元的收入。安徽省淮北市綠金湖的采煤塌陷地治理項目，在湖周邊形成的可出讓建設用地預計直接收入可達300多億元。

2.3 與房地產開發、旅游產業、生態農業等相結合

將廢棄礦山治理與生態建設、旅游資源開發、景觀建設、生態農業等相結合，通過生態升級、產業植入，繼而產生良好的經濟效益、社會效益和生態效益，多地都進行了市場化實踐探索[5]。《意見》明確，對歷史遺留礦山廢棄國有建設用地，可以將后續土地使用權交給礦山生態修復的投資主體。通過公開市場競爭，山東省威海市華夏集團獲得了223畝國有建設用地使用權，用于展館等景區設施及配套的酒店建設。依托地形地勢及修復后的自然生態系統，華夏城打造了360度旋轉行走式的戶外演藝節目，截至2019年底，華夏城累計接待游客近2 000萬人次。河南省輝縣市五龍山集團按照“荒山治理+旅游開發”的模式，打造出集酒店住宿、水上樂園、滑雪場等為一體的豫北地區最大的綜合主題樂園，目前累計接待游客590萬人次，實現旅游綜合性收入約3.6億元。山東省青島市萊西市的九頂莊園，則是在原采礦區建成的集葡萄種植、葡萄酒生產、文化旅游等于一體的生態農業的成功案例。

2.4 光伏發電

將光伏與旅游、特色產業相結合的農光互補、林光互補、漁光互補等新型治理模式在很多采煤沉陷區、尾礦庫不斷涌現[6]。在廢棄礦山上建設光伏發電項目，不僅能創造可觀的經濟效益，在一定程度上還起到了阻風固沙的作用。廣東省平遠縣引進天華陽光新能源投資有限公司，投資4.5億元，在原尖山礦區租賃土地109.7 hm2，建設50 MW的光伏發電項目。項目建成后，年均發電量可達5 326萬kW·h，并全部并入東石變電站，年產值達5 200多萬元。

3 廢棄礦山生態修復市場化面臨的問題

3.1 廢棄礦山建設用地指標交易存在難題

礦山存量建設用地指標流轉是當前吸引社會資本參與礦山生態修復的主要手段，雖然多省份已出臺《意見》實施辦法，但仍缺乏操作細則，在實際操作中仍存在一些困難。一是騰退的建設用地指標交易項目立項、驗收等面臨政策障礙，將廢棄礦山生態修復參照增減掛鉤政策，則政策適用條件、允許省域流轉指標的區域以及收益使用范圍有待進一步調整細化[7]。此外，社會資本如何參與指標交易、獲得項目收益分成以及涉及的自然資源資產產權流轉等具體操作規則也尚未明確。此外，雖然新發布的《關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》允許社會資本將修復區域內的建設用地修復為農用地并驗收合格后節余指標流轉交易，但按照《意見》規定，從全國來看，將廢棄礦山修復為農用地，騰退的建設用地指標在省域內調劑使用的通道仍未開放。

3.2 社會資本投入礦山生態修復的積極性不夠高

一是礦山生態修復項目投入資金大、投資周期長、預期回報不確定性高[8]。現階段，修復后土地資源的再開發利用或土地指標收益是地方政府吸引社會資本的主要方式，在運作模式上主要采取合作協議方式。一旦協議簽署不明晰、地方政府未能按約定支付服務費用，預期回報將難以實現，導致企業缺乏信心，投資吸引力減弱。二是各地廢棄礦山的位置、可開發利用程度等參差不齊，在政府財政資金不足、交通區位差、不具備后續商業開發價值的廢棄礦山，社會資本參與積極性較差，中西部地區尤為突出。三是地方政府在市場化方式推動礦山生態修復時多偏向國有企業，民營企業融資成本高、參與較難[4]。

3.3 綠色金融助力礦山生態修復仍需完善

近年來，我國開始陸續出臺涉及綠色信貸、綠色債券、綠色保險等一系列政策性文件，綠色金融工具為礦山生態修復提供了資金，但在發展過程中仍存在一些問題。一是缺乏法律指導，由于對綠色金融發展的認識與實踐起步較晚，其法律法規及配套體系尚未完善。二是綠色金融的第三方服務機構及配套制度體系發展落后，如征信服務機構缺失，以生態保護修復項目為核心的金融生態體系尚未建立[9]。三是項目信息披露不規范等問題，綠色金融市場透明度低，金融機構開展投融資風險、效益評價的需求難以滿足，也導致融資成本難以降低。

4 市場化方式推進礦山生態修復的建議

完善建設用地指標交易政策。加大歷史遺留廢棄礦山存量建設用地盤活力度，研究探索將廢棄礦山修復為農用地，騰退建設用地指標省域內流轉的可能性。完善增減掛鉤或歷史遺留工礦廢棄地復墾利用政策，理順礦山生態修復與增減掛鉤、工礦廢棄地復墾項目的關系。制定完善指標流轉交易制度和管理細則，簡化交易程序。此外，為進一步激發社會資本參與廢棄礦山生態修復的積極性，在指標授權、項目驗收等配套措施完善、規范的基礎上，可積極探索政府回購(收儲)模式或企業持土地指標交易模式[7]，可探索在銀行設立第三方監管專用賬號，將收益直接劃給投資人[10]。

地方政府肩負歷史遺留廢棄礦山修復的職責，因此政府須制定相應的法律法規和政策標準、提供必要的財政資金、履行監督等方面的行政職能，并為礦山生態修復創造市場需求。一是要加強歷史遺留廢棄礦山調查評價工作，為礦山修復提供數據基礎。二是加強項目質量監管，對修復前后自然資源和生態系統質量進行評價，防范失控風險。三是對采用新技術進行生態修復的投資者要給予資金支持或政策優惠。此外，社會資本參與礦山生態修復的積極性受風險性、投資回報率、投入成本、行業前景等方面的影響，因此政府須提供具體且實在的項目機會，充分評估風險和收益并適度讓利，才能實現“共贏”。

建立健全綠色金融體系。一是進一步完善金融、財政、環保等配套政策和相關法律法規。二是建立完善適合礦山生態修復的第三方服務機構和配套制度體系，保障市場主體投融資權益。三是建立健全環境信息依法強制性披露制度，引導咨詢機構提供服務，為廢棄礦山生態修復項目投融資提供信息，降低信息搜索成本[11]。四是創新綠色金融產品和服務，積極探索環境權益抵質押融資，構建多層次綠色金融市場體系。