鄉村治理結構中的村規民約研究
——以韶關湞江區犁市鎮Q村和X村為例

陳盈漫 楊華山 梁思詠 胡明泓

（廣東省韶關學院，廣東 韶關 215005）

隨著各地鄉村治理實踐的深入開展，村規民約作為村民進行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的行為規范，受到多方重視。各地村規民約的具體內容不盡相同，其在鄉村治理中的作用也有差別，有的達到了預期效果，有的不甚理想。本文通過對廣東省韶關市湞江區犁市鎮Q村與X村兩個行政村的實地調研，探討兩村村規民約及其在鄉村治理中存在的問題及原因，進而試圖提出在鄉村治理中村規民約作用發揮的可行路徑。

1.兩村現行的村規民約

通過實地走訪調查，調研團隊獲得了Q村與X村兩個行政村的村規民約，具體內容如下。

1.1Q村村規民約部分內容

1.1.1 婚姻家庭：婚姻自由，男女平等，家庭和睦，地位平等；遵守計劃生育政策，盡贍養老人的義務；依法交稅納稅。

1.1.2 鄰里關系：主動關心同村孤寡老人，和諧共生。

1.1.3 鄉村振興：堅持“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的方針；堅持門前三包政策，共同遵守村莊整體規劃，生產生活設施不亂建、不少建，積極配合參與共建美麗家園。

1.1.4 生產秩序：保護水利資源，合理節約用水；禁止亂放養家禽，保護生態；增強生態保護意識。

1.1.5 社會治安：發揚主人翁精神，參與平安村創建活動，與黑惡勢力作斗爭；支持與配合網格化管理，發現安全、環境隱患及時解決；增強法律意識，維護法律權威。

1.1.6 消防安全：遵守煙花爆竹燃放規定；家庭用火做到人離火滅，禁止堆放易燃易爆物。

1.1.7 精神文明：倡導愛國愛黨愛人民；崇尚向上向善，尊老愛幼，扶助殘弱；講文明講衛生；做好垃圾分類；移風易俗，破除陳規舊俗，反對攀比；倡導綠色生活，反對鋪張浪費。

1.1.8 權利與義務：積極參與村級民主管理，珍惜民主權利，維護共同利益；村務與賬務公開；嚴格遵守村級組織選舉紀律，自覺抵制拉票賄選等違法行為。

Q村村規民約著重村民的自我管理服務，傾向于軟約束，這種約束不像法律具有強制性，更多的是利用道德來約束村民的日常生活。

1.2X村村規民約部分內容

1.2.1 實行一戶一宅，建房符合村莊規劃；節約用水。

1.2.2 偷竊盜竊或破壞公共設施者，以一罰二，情節嚴重者交給公安處理。

1.2.3 牛羊等牲畜不得在街道放養，且在自己耕地中放養時要加強管理。門前三包。禁止破環公共綠化點，保持公共整潔，不亂停亂放，保持街道通暢。生活垃圾要扔進垃圾桶，否則罰款20-50元，亂倒建筑垃圾的罰100-500元。

1.2.4 倡導科學文化，移風易俗，破除陳規舊俗，反對攀比，反對邪教。

X村村規民約著重約束村民行為，多以“罰”來強化村規民約效力。

1.3 兩村村規民約內容比較

從以上Q村與X村村規民約的具體內容來看，二者既存在相同點，也有不同的個性。

首先，相同點。兩村都重視土地規劃，堅持村風建設，不在屋前屋后亂擺放雜物，堅持門前三包政策，要求飼養牲畜不得隨意放養，保護生態，維護村民利益等；都強調科學文化，破除陳規舊約以及落后思想，堅持學習新思想，反對鋪張浪費、提倡綠色生活，鼓勵村民積極參與公益活動；在宣傳方式上，兩村都以較傳統的方式進行宣傳，也都存在村民對村規民約并不了解的情況。

其次，不同點。X村村規民約形式更簡潔，以宣傳欄、特色“順口溜”等形式呈現，但內容上未做到與時俱進，如未明確地提出垃圾分類，且眾多宣傳欄閑置化。Q村村規民約內容相對更豐富具體，覆蓋面更廣，對精神文明建設和鄉村振興等有所涉及，且以涂鴉畫形式來宣傳，在村中也設有專門垃圾分類收集點，并貼上標語放置分類垃圾桶，積極引導村民進行垃圾分類。

兩村村規民約內容差異不大，但經實地調查，也了解到其村規民約在鄉村治理及振興發展中存在的問題。

2.村規民約在鄉村治理中存在的問題

村規民約在服務鄉村治理中有其積極作用，但現實中也有些達不到預期效果。當前Q村和X村的村規民約多只是一“墻”之約，未能發揮其應有效能。通過實地調研分析，兩村村規民約在服務鄉村治理中存在以下問題。

2.1 村規民約的制定缺乏實踐性與針對性

村規民約應當是在符合國家法律規定的前提下，對法律或政策沒有規定或者規定過于籠統的情況，結合本地特點因地制宜地進行的具體操作性規定。實地走訪Q村與X村，發現兩村情況有所不同，Q村村規民約相較于X村更具有民主性與針對性，而X村則不盡理想。

Q村村規民約除“總則”對婚姻家庭、鄰里關系、村民權利與義務等方面都有概要的規定，還有隸屬各自然村的“分則”，“分則”對精神文明建設、生產管理及福利制度等都作了詳細規定并附有獎懲措施，譬如規定了“我村‘丁會’定于每年正月初十召開，本年內生男生女和娶新娘的送大公雞一只。”可見，Q村村規民約較有針對性，這利于規范村民行為，重構鄉村道德，促進村莊整潔與民風淳樸，助推鄉村有效治理。而X村雖也有“總則”與“分則”的村規民約，但表述較籠統，內容針對性不強，可操作性弱，具體行為規范未落到實處。對各項事務的規定，調研時發現該村村民對此大都“一問三不知”——不知道什么時候制定、不清楚內容是什么、不了解有什么作用。這與“村民參與制定、村民自覺執行”顯然背道而馳，更沒有落實到位。

2.2 村規民約存在流于形式的現象

通過實地走訪調查發現，兩村的村規民約都存在不同程度上流于形式的現象，X村此問題尤為明顯。造成該問題的原因很多。

首先，相關主體對村規民約缺乏正確認識。

一方面是部分村干部沒能正確認識村規民約。2018年底，民政部等七部門聯合發布了《關于做好村規民約和居民公約工作的指導意見》，對規范、加強村規民約和居民公約工作做出了全面的部署。隨后制定村規民約在全國各地如雨后春筍般涌現，但部分村干部卻未能充分認識到村規民約的內涵與意義，只把其當做行政工作之一，而未真正地去貫徹落實關于村規民約的相關要求，以致村規民約猶如一紙空文。另一方面，村民們不能正確理解村規民約。囿于文化水平有限，村民對村規民約的理解較為膚淺。隨著時代變遷發展，村規民約已從以往的口頭形式到如今的公文形式，條款眾多且語言規范，對于發展落后的村莊，村民對村規民約的認識難以全面，更多的是認為村規民約只是“貼在墻上”的告示而已。村規民約的相關主體均未能正確認識村規民約，難免使其執行效果不佳，從而導致流于形式。

其次，村規民約的宣傳不到位或宣傳方式單一。

Q村除了在宣傳欄展示村規民約外，還利用房屋墻壁涂鴉畫來宣傳，讓“村里的每一面墻都會說話”，而X村則只有墻上的公告欄。相比之下Q村的宣傳形式較多樣，但調研發現該村仍有部分人對村規民約不夠了解。究其原因，一方面是制定過程未嚴格按照《關于做好村規民約和居民公約工作指導意見》的要求去深入了解群眾需求，結合實際情況去制定，以致只是體現少部分人的意見，未抓住人民群眾最關心、最迫切的訴求。另一方面則是宣傳方式過于單一。調查發現，大部分村民認為村規民約只是“貼在墻上”的政府公文，也僅是從村民代表大會這單一渠道知曉的。

再次，村規民約缺乏有力的監督機制。

兩村村規民約除村委會監督外，多為村民互相監督。但實際上，村務監督機構未能切實履職，且村委會人員有限，每個行政村又有若干個自然村（Q村有3個自然村，但X村多達18個自然村），僅靠村委會監督是不夠的，而村民互相監督理論上而言很好，但現實中往往是村民對村規民約大都缺乏正確認識，甚至自己都會犯錯，更談不上監督別人。以上述兩村而言，當地年輕人大都外出務工，鄉村“空心化”嚴重，留守的多為老人兒童，監督更難以落到實處。監督不到位，難以保證村規民約落到實處發揮作用。

2.3 村規民約未能與村莊規劃發展相融合

現行村規民約內容主要有遵紀守法、社會治安、鄉風文明、村容整潔、合理信訪、計劃生育、土地使用管理、計劃生育、村級產權交易、民主管理等方面。而對鄉村規劃，如產業經濟發展規劃、土地利用規劃、村莊公共空間布局、公共服務及基礎設施配套、生態環境保護、歷史文化保護、環境整治等，在村規民約中或者缺位，或者偶有涉獵但深度遠遠不足。Q村與X村現行村規民約亦是如此，縱然Q村最新頒布的村規民約中涉及了鄉村振興這一內容，但沒有具體措施，而X村則是完全未涉及。但實地考察發現，X村緊靠著一片沿江草原，江水清澈，江岸綠草如茵，據村民介紹，這里時常有游客露營野餐，應當思考如何把此地的鄉村發展規劃融入村規民約中，努力開發建設此地，這樣不僅能提升鄉村治理效果，也能更好促進鄉村發展。

村規民約在鄉村治理結構中的問題，并非Q村和X村所獨有。如何解決這些問題，應根據各自實際情況，有的放矢。對于Q村和X村來說，可從以下幾個方面進行改進。

3.鄉村治理中發揮村規民約作用的路徑

縱覽歷史，鄉村治理不可能有萬古不變的治理規則，更不可能有亙古不變的治理模式。而村規民約只有與時俱進，因村制宜，才能為鄉村治理服務。針對上述問題，Q村和X村應著眼于改進村規民約文本內容，提高村規民約執行力，調動村民積極參與及融合村莊規劃發展，充分利用村規民約為鄉村治理保駕護航。

3.1 完善村規民約的文本內容

完善村規民約內容是鄉村治理中村規民約作用發揮的根本。

村規民約內容的制定要具有地域特色。村規民約是一種“地方性地理知識”，是由特定的文化、倫理和習慣決定的，具有地方性基因特質。因而兩村的村規民約應當因村制宜，符合當地村民的生活生產需求，并不斷加以完善。

村規民約內容的制定要具有獎懲制度。構建“獎為主懲為輔”的體制，兩村的村規民約在獎懲制度上都有所呈現，但更側重于懲罰。建議兩村探索推進村規民約“積分制”，制作線上微信積分小程序并同步線下積分信息。除了在告示欄展現好人好事、先進典型、人居環境整治、志愿服務活動等內容外，還可展示微信積分小程序二維碼，通過手機掃描即可獲取相關資訊，讓村民切實踐行村規民約以獲得積分兌換日用品等，充分調動村民遵守村規民約的積極性與主動性。以村規民約“積分制”為重要抓手，改善村民的精神風貌，進而推進鄉村治理和諧有序。

3.2 提高村規民約執行力

嚴格執行村規民約內容是鄉村治理中村規民約作用發揮的關鍵。

落實村規民約是鄉村治理過程中一個復雜的系統工程，依靠傳統單一的村兩委力量治理鄉村已不適應當代發展，而是需要多主體共同參與治理、多方力量協同推進。首先，Q村與X村應充分調動村民的主體性，鼓勵、指導其參與到村規民約的制定與各項村務工作的監督等，真正做到問需于民、問計于民。只有村民真正重視村規民約的作用并且認同它時，才會更好去遵循它，才能有利于發揮村規民約的作用，進而促進鄉村治理。

其次，執行村規民約內容必須依靠強有力的農村基層黨組織。加強村委干部班子的先進性建設，真正認識與理解村規民約的相關內容，并發揮其先鋒模范作用，實現以“一班子”帶動“全村人”“促進黨建與鄉村治理有效融合”。選派村規民約監察員一職迫在眉睫，習近平總書記指出：“沒有監督的權利必然導致腐敗，這是一條鐵律。”為此，監察員必須落實好監督職責，發揮村規民約在鄉村治理中的效力。黨員干部要密切聯系群眾，打造“村到組、組到戶、戶到人”三級黨建網格，落實黨員結對幫扶制。發揮農村基層黨組織的戰斗堡壘作用和黨員干部的先鋒模范作用，提高鄉村治理有效性[7]，推動Q村與X村走鄉村善治之路。

3.3 促進村民積極參與

促進村民積極參與實現鄉村有效治理是村規民約作用發揮的根基。

首先，兩村都應當加強對村規民約相關文本內容的宣傳，提高村民對村規民約作用的認識。調研中發現，Q村與X村村民居住均較為分散，制約著村民間信息傳遞，信息接收具有延遲性。長此以往，勢必削弱村民參與村莊事務管理的積極性。故要時常開展形式多樣的宣傳工作，除了在村務公開欄展示村規民約內容以外，兩村都可以利用廣播、村民會議、制作宣傳視頻等生動有趣的形式，同時讓村民參與制定村規民約，滿足村民合理利益訴求；村民需求得到滿足是其認同遵守村規民約的第一動力。采取村民喜聞樂見的形式來呈現村規民約內容，如組織宣講會或融入村里的文化活動中，如有條件還可將其印刷成冊，派發到每家宣傳學習；也可編制山歌民謠、順口溜等，如X村“文明新風吹進村，陳規陋習要破除，踐行核心價值觀，爭做時代好村民”等，朗朗上口，便于村民內化于心、外化于行。讓村規民約不僅僅寫在紙上、印在墻上，而是真正融入到村民心里。

其次，構建互聯網+村規民約服務鄉村治理發展網絡互動平臺，以吸納外出務工人員的意見。“鄉村振興，治理有效是基礎”，而人才是實現鄉村有效治理的重要資源，就目前來看，Q村與X村有學識、有技術的青壯年勞動力大部分外流，而留在村里的則多為文化水平較低的老年人及婦女兒童，弱化了村民參與鄉村治理的主體性。故必須重視外出務工人員這一力量群體，他們有著濃厚的鄉愁情結，關心著村莊治理及其發展出路，渴望改善鄉村治理下村規民約作用的發揮。因此，Q村與X村應乘互聯網時代之風，開設且運營好各自村莊的公眾號或小程序，號召村民及外出務工人員關注本村公眾號，及時發布本村治理相關信息，聽取外出務工人員的意見，推動村規民約日益規范完備，進而促進鄉村治理。

3.4 融合村莊規劃發展

融合村莊規劃發展是實現鄉村治理中村規民約作用的保障。

首先，通過盤活本土資源謀發展來促進村規民約作用于鄉村治理。X村村規民約缺失鄉村振興或生產發展的相關內容。鄉村治理最終目的是促進鄉村發展，故應把村莊規劃發展融入村規民約中。如X村盛產蘿卜，因個大清甜高產而出名，而蘿卜是一種食藥皆宜的蔬菜佳品，民間素有“冬令蘿卜賽人參”之說，可探索發展與蘿卜相關的產業，形成蘿卜種植加工銷售的產業鏈。此外X村的沿河小草原，可規劃建設成露營野餐園或休閑農旅公園，在村規民約中呈現其規劃建設及后期維護，促使村規民約成為促進鄉村治理及發展的重要抓手。實際上，各村都可根據自身特色發展體驗式農業旅游，樸實良好的村規民約在其中可以發揮獨特的作用。

其次，通過整治鄉村人居環境來促進村規民約作用于鄉村治理。Q村村規民約里有明文規定“做好垃圾分類”，建設垃圾收集屋且粘貼了分類提示牌，以及村里有垃圾分類宣傳專欄，但現實中垃圾分類并未落實到位。X村規定垃圾桶的損毀須按價賠償，但其成效仍差強人意。因此，要把農村人居環境整治有機融合到村規民約里，加以設置垃圾分類獎懲體制，并以增扣文明積分、設置獎懲公示欄等方式，讓垃圾分類成為“硬約束”，同時村委會可采購新型垃圾分類桶，免費發放給村民并粘貼好垃圾分類明白貼，以便村民正確進行垃圾分類。此外，可建立垃圾收集清運隊，協定好時間段上門收集，但嚴守“不分類不收集”原則，發揮村規民約服務鄉村治理的作用，打造新時代美麗鄉村。

總之，村規民約并非是一個亙古不變的規范，必須立足于鄉村治理有效的現實需求。村規民約要以實現鄉村善治為出發點，不斷推陳出新，發揮其最優治理效能，促進鄉村治理與振興。本文以韶關市湞江區犁市鎮Q村與X村為個案，通過實地調研，探討了村規民約在鄉村治理結構中面臨的困境、原因及對策，希望能為其解決實際問題有所助益，亦期能為解決共性問題提供借鑒。