全過程人民民主嵌入社區治理的內在機理與路徑選擇

文/張萌 李鵬 王新宇

黨的十八大以來，我國社會主義民主政治建設不斷發展完善，民主政治建設實踐不斷發展，民主政治理論在實踐的基礎上也在豐富、發展和完善。2019年，習近平總書記在考察上海長寧區虹橋街道時首次提出全過程人民民主，他指出：“我們走的是一條中國特色社會主義政治發展道路，人民民主是一種全過程的民主。”[1]時隔兩年，在慶祝中國共產黨成立100周年大會上，習近平總書記再次強調“踐行以人民為中心的發展思想，發展全過程人民民主”。2021年10月，習近平總書記在中央人大工作會議上深入闡述了全過程人民民主的重大理念，對我國全過程人民民主建設作出重大部署、提出明確要求。全過程人民民主不僅是價值理念，而且已經具有了堅實的實踐基礎。我國實行全過程人民民主對實現國家治理體系和治理能力現代化有巨大的推動作用。貫徹落實全過程人民民主的理念和原則，用全過程人民民主推動社區治理，有利于實現人人有責、人人盡責的局面。

一、全過程人民民主是一種新時代中國特色社會主義民主

●全過程人民民主是扎根本土的民主

全過程人民民主是發展中國特色社會主義民主政治的必然選擇。中國五千多年的優秀文化傳統為全過程人民民主提供了豐富養分。中國共產黨領導中國人民進行社會主義革命、建設和改革的發展歷程，為全過程人民民主提供了實踐基礎。自中國共產黨成立之日起，就以實現民族獨立、人民解放為己任，領導人民不斷浴血奮戰，形成了一套人民當家作主的制度體系。1952年我國頒布的第一部《中華人民共和國憲法》確立了社會主義民主政治制度，確定我國的政治制度包括人民代表大會制度、多黨合作的政治協商制度、民族區域自治制度和基層群眾自治制度。這些制度的確立，為我國民主政治建設提供了基本的制度保障。1978年改革開放后，我國社會主義民主政治隨著經濟的發展而不斷發展，體現在兩個方面：一是人民群眾的民主權利擴大，二是民主制度的完善。改革開放后，社會主義民主政治建設始終堅持人民當家作主，不斷提高人民的主人翁意識，人民群眾在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督過程中參與社會主義民主政治。進入新時代，我國民主政治不斷發展，創造性地將協商民主加入到民主環節中，形成了民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督五大民主過程。這五大民主過程就是全過程，通過人民民主的五大要素形成完整閉環鏈，使得民主成為一個有機的系統。由此可見，全過程人民民主的提出有豐富民主實踐的積累。習近平總書記提出的全過程人民民主開啟了人民民主歷史的新境界。

●全過程人民民主是具有顯著優勢的民主

全過程人民民主最本質最核心的就是堅持以人民為中心的發展理念。在社會主義國家，以人民為中心是立黨之基、興國之要。人民民主是社會主義的生命，中國特色社會主義民主政治建設過程中，要將“以人民為中心”理念貫穿始終。堅持人民至上，體現人民意志，保障人民權利，激發人民為實現第二個百年奮斗目標的動力。全過程人民民主就是社會主義民主政治的新形態，通過一系列制度設計和民主實踐，真正讓人民參與到社會主義政治建設中。全過程人民民主的“全”體現在民主主體、民主樣態、民主過程三個方面。民主主體的“全”是指在全過程人民民主中，通過協商民主環節讓更多的主體參與其中，人民通過表達自己觀點、傾聽他人觀點、相互討論，找到全體意愿的最大公約數，最終達成協商主體之間的共識，緩和社會矛盾，解決社會問題。民主樣態的“全”是指在全過程人民民主過程中，不但有科學的民主理論指導，而且民主主體有既定的程序參與民主實踐，比如在全過程民主中，主體在參與民主選舉時有投票權并投出自己神圣的一票，在整個民主實踐過程中持續參與，也能在民主決策時有表達自己意見、建議的權利，最終能夠實現人民群眾對政治生活的有效監督。民主過程的“全”，是指全過程人民民主實現了過程民主和結果民主、形式民主和實質民主、直接民主和間接民主相統一，真正保障人民當家作主。這些鮮明的特點優勢標志著全過程人民民主突破了西方“選舉民主”的神話。

●全過程人民民主是不斷與時俱進的民主

全過程人民民主是21世紀馬克思主義民主理論創新的最新成果。全過程人民民主通過不斷健全民主制度、豐富民主形式、拓寬民主渠道，不斷滿足人民日益增長的對美好生活的需要。2022年4月15日開啟黨的二十大相關網絡征求意見活動，廣大人民群眾通過人民日報社、新華社、“學習強國”等平臺提出意見和建議，充分彰顯了以習近平總書記為核心的黨中央發揚民主、集思廣益的優良作風，是推進我國全過程人民民主的生動實踐，是適應互聯網時代新要求的有益探索。上海市五里橋街道通過新時代“三會”制度——決策聽證會、矛盾協調會和政務評議會，運用“4+1”工作方法——“組團式服務、民主化管理、區域化支撐、群眾性評議”+“基層隊伍建設”，有效化解基層社區治理過程中的新矛盾、新挑戰，打造全過程人民民主基層最佳實踐街區。全過程人民民主實現了人民民主理論和實踐的創新。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標的建議》公報賦予“四個全面”新的內涵，即全面建設社會主義現代化國家、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨。“四個全面”從不同角度界定了全過程人民民主的深刻內涵，著重強調了人民民主的重要性。全面建設社會主義國家目標的其中之一就是不斷擴大人民民主；全面深化改革將推進民主政治制度化、規范化、程序化作為題中應有之義；全面依法治國的指導原則之一就是堅持人民主體地位；全面從嚴治黨要求通過人民的監督不斷實現黨的自我革命、自我完善、自我提高。“四個全面”戰略布局的全面升級，不僅體現了共產黨理論的繼承性，更體現了中國共產黨理論的創新性。這種創新是面對新時代的新變化新矛盾進行的相應的積極回應。全過程人民民主豐富了人民民主新內涵，成為習近平新時代中國特色社會主義思想的時代命題。

二、全過程人民民主與社區治理的內在關聯

●將全過程人民民主嵌入社區治理，符合社區治理體系和治理能力現代化的迫切需要

黨的十九屆四中全會明確提出推進國家治理體系和治理能力現代化的要求。國家治理體系現代化建設要十分重視基層的社區治理。基層的社區治理體系和治理能力現代化可以概括為在進行社區治理的過程中應該引進先進的又能與本社區實際情況相互銜接的治理理念，通過對這種先進的治理理念的借鑒、發展，構建一套適合社區發展的體制機制，社區工作人員和管理者通過運用這一理念和機制，不斷推進社區治理的民主化、法治化、高效化。在社區治理中注重全過程人民民主的實踐，是真正視社區治理主體為全體社區居民的鮮明體現，也是將以往的管理轉變為治理的核心所在。通過民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理與民主監督的完整閉環鏈，可以使得社區治理結構合理化、治理主體多元化、治理行為規范化，真正實現共建共治共享社區治理新格局。

社區的基層黨組織、社區居民、社區工作者、社區志愿者以及相關的社區治理主體采用科學的方法，不斷推動社區治理能力的提高。這種科學的基層治理模式民主的方法其實就是運用全過程人民民主。全過程人民民主通過民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督等關鍵環節，可以解決社區事務，諸如社區衛生整治、加裝電梯、停車收費、成立業主委員會、居民矛盾糾紛調解等，只要是和社區群眾切身利益相關的問題，都可以納入全過程民主來商討、決定、辦理、評價、監督。在社區治理中注重全過程人民民主能調動社區居民參與社區公共事務的積極性，真正實現“社區是我家”的社區治理深度融入。

●將全過程人民民主嵌入社區治理，契合黨和政府推進社區治理模式轉型的迫切需要

黨的十九大報告提出“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動，打造共建共治共享的社會治理格局”[2]的發展目標，這為新時代城市社區治理提出了發展要求和行動依據。社區作為社會治理的末梢，社區治理模式需要向民主化、精細化、科學化轉變。計劃經濟時代，城市居民處于單位的集中管理體制下，政府壟斷公共資源，居民依附于單位，城市實行單位制。改革開放以后，隨著城市住房分配制度改革，市民通過購買商品房實現了居住自由，從而出現了社區，城市的發展與管理也發生了變化。社區治理形態從單位制轉變為街居制進而實現社區制，公共資源被下放到基層社區，社區治理開始走向政府、居民、社會組織等多元主體參與的合作治理模式。

全過程人民民主能夠推動社區治理主體的多樣性和平等性。現代城市社區內居民是典型的“陌生人社會”，居民差異性大，社區內居民呈現出公共服務需求的多樣性。奧斯特羅姆通過研究公地悲劇、囚徒困境博弈、集體行動邏輯這三個著名的公共治理模型，認為公共事物治理之道就是構建多中心系統，實現多元主體的協同共治。在公共服務資源分配中引入全過程人民民主，實現基層黨支部、社區居委會、社會組織、居民等各方面主體平等的參與社區公共事務，讓各主體共同加入公共服務政策從制定到實施的各項環節中，便可以在一定程度上避免公共產品供給錯位、缺位、越位的現象。因此，在社區治理中嵌入全過程人民民主，能夠整合人力資源，處理復雜矛盾，實現多元共治。

●將全過程人民民主嵌入社區治理，適應公共政策科學化、民主化的現實需要

在全過程人民民主中，人民群眾就涉及自身利益和共同利益的公共議題表達自己的訴求和主張，積極參加社區治理，有利于提升決策的科學化和民主化。公共決策科學化是衡量社區治理現代化的重要指標，如果具體決策不科學、不符合民意甚至出現嚴重錯誤，決策落實不僅困難，也會損害社區居民的利益。在實踐中，由于社區治理主體以政府為主，社區工作人員少，為社區服務的志愿者人數不多，同時絕大多數的社區居民不愿意參與社區治理中來，所以社區領導一手包辦、一言堂的情況時有發生。如果在社區公共事務決策過程中沒有嵌入全過程人民民主，決策沒有實現社區居民的整體利益，那么決策在執行過程中就會遭到社區居民的漠視甚至抵制，決策也無法真正落地、落實。因而，將全過程人民民主有效地嵌入社區治理中，讓社區居民了解整個決策制定的過程并讓大家參與其中，可以使決策結果得到社區居民的認可，真正實現治理效能。

將全過程人民民主嵌入到社區治理中，就是將民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理與民主監督貫穿于社區治理的全過程。民主選舉是指征集民意代表，整合居民多元的意見和利益訴求。民主協商就是表達自己需求的同時傾聽他人的意見，這是達成共識的過程。民主決策，就是經過協商之后投票表決的過程，這是達成結果的過程。民主管理，就是達成共識后政策落實的過程。最后是民主監督，保證政策最終真正地落實。這一過程將民主有效地落實到社區治理中，提高了決策過程的透明度和決策結果的科學性，實現了民主績效和治理績效的統一。

三、推進全過程人民民主有效嵌入社區治理的路徑選擇

●堅持黨的領導，為全過程人民民主嵌入社區治理提供有力保障

在全過程人民民主嵌入社區治理的過程中，離不開黨的領導。在社區生活中，居民經常遇到老舊小區加裝電梯、物業服務不好、交通擁擠混亂、廣場噪音擾民等問題，出現這些問題時，社區黨組織要發揮戰斗堡壘作用，組織、調動社區居民為建設美好家園群策群力。在社區治理的實際工作中，社區黨組織需要統一領導整體工作的開展和落實。社區黨組織要堅持以人民為中心的思想，貫徹落實國家的大政方針政策，對事關群眾的根本性、長遠性的事務要進行全過程人民民主的實踐，踐行好群眾路線，對群眾急難愁盼的事情要通盤考慮。基層黨組織通過整合社區公共產品、人力資源、互聯網技術等多方資源，打造社區居民參與社區治理的新平臺，給予居民更多的自治權。通過黨的領導，避免出現無人組織、無人參與的不利局面，實現黨建引領社區治理。

●解決民生議題，為全過程人民民主嵌入社區治理提供目標導引

我國社會主義民主政治的發展要實現制度設計層面與基層治理實踐的統一發展。如果說“人民當家作主”是制度層面的設計，“全過程人民民主”體現的就是基層治理的實踐。解決民生議題使民主不僅停留在制度層面，更應該成為一種管用、有效的實質民主。全過程人民民主要圍繞著大量民生議題來展開，在全過程人民民主過程中，通過解決社區居民關注的民生問題，如老舊小區基礎設施改造、噪音污染、交通擁擠、園區環境改善等，形成一套民主治理的有效解決機制。通過全過程人民民主，社區由管理轉變為治理，社區居民參與到問題解決的各個環節，居民之間協商后實現共識，形成最終的解決辦法，將政府有限的公共預算用于解決居民最關切、最急于解決的問題，這樣社區當中絕大多數居民就愿意投身到社區治理中。簡而言之，以解決民生議題為目標的全過程人民民主能夠推動社區治理現代化。

●培育治理型參與，為全過程人民民主嵌入社區治理提供內生動力

人是天生的政治動物，積極參與城邦生活是構成公民資格的實質性要件。[3]社區居民參與社區的公共事務是公民的本質體現。在民主政治發展過程中離不開公民對政治的參與，民主政治之所以能夠有效運轉都有賴于公民主動參與到政治生活中。在社區生活中普遍存在居民參與積極性不足的情況，這其中的原因有人口流動、行政主體的過渡干預等因素，但是最重要的原因在于社區居民認為和自己沒有直接的利益關系。社區治理中，如果社區的居民都愿意參與到公共事務中并承擔相應的責任，會推動社區治理的進一步發展。我們發現廣州、上海等社區治理與改革成功的社區，之所以能夠成功吸引社區居民參與到公共生活中，是因為政府將權力下放，將一部分公共預算資金交給民眾來決定資金的使用、分配，從而吸納了社區居民有序參與政治生活。這背后的動因就在于政治參與與社區居民自身的利益緊密相關，民眾感受到自己在決定和自身利益直接相關的公共事務，感受到自己在解決自己急難愁盼的問題。這就形成了以公共治理為核心的多維政治參與模式。這種治理型參與的模式是以解決群眾切身利益相關問題為目標，然后經過全過程人民民主這個過程，真正將管理的權力下放給了基層，調動了社區居民參與公共事務的積極性，使民主政治的參與更廣泛、更深入。

全過程人民民主嵌入社區治理是社會主義民主政治在基層的生動實踐。在全過程人民民主中，要以黨的領導為核心，以解決社區居民自身利益為目標，積極引導居民參與到社區治理中，發揮居民主動性和創造性，從而有助于提高社區治理的治理效能。