優(yōu)化營商環(huán)境視域下法治政府建設(shè)探究

于 騫 滕明榮

（寧夏大學(xué),寧夏 銀川 750021）

2013年11月，中共十八屆三中全會首次提出建設(shè)“法治化營商環(huán)境”。其后，優(yōu)化營商環(huán)境在不同場合、不同角度被提及、熱議。隨后，國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》提出，到2020年，“形成便利化、國際化、法治化的營商環(huán)境”。國務(wù)院印發(fā)的《“十四五”市場監(jiān)管現(xiàn)代化規(guī)劃》提出，面對新形勢新要求，“加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，要求持續(xù)營造市場化法治化國際化營商環(huán)境”。習(xí)近平總書記提出“法治是最好的營商環(huán)境”。政府是優(yōu)化營商環(huán)境的責(zé)任主體，打造優(yōu)質(zhì)的政務(wù)環(huán)境，是優(yōu)化營商環(huán)境的重中之重。因此，以當(dāng)今國內(nèi)優(yōu)化營商環(huán)境為背景，梳理政府在優(yōu)化營商環(huán)境中存在的具體問題，探索推進(jìn)法治政府建設(shè)的途徑，從而進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境。在加快法治政府建設(shè)步伐的同時，保證我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步邁向高質(zhì)量發(fā)展。

1 我國法治政府建設(shè)和優(yōu)化營商環(huán)境的發(fā)展歷程

1.1 我國法治政府建設(shè)的發(fā)展歷程

黨的十一屆三中全會在治國理政的指導(dǎo)思想上“撥亂反正”，提出發(fā)揚社會主義民主，健全社會主義法制，“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”成為新時期法制建設(shè)的基本方針。黨的十五大報告中第一次提出“依法治國，建設(shè)社會主義的法治國家”，將以往的“建設(shè)社會主義法制國家”，改為“建設(shè)社會主義法治國家”。1999年3月，《中華人民共和國憲法修正案》對憲法第五條增加一款，規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。”從此，法治成為我國治國的基本方略。2000年，《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》明確指出，“必須全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府”，同時該決定對各級政府和政府各職能部門提出了具體要求[1]。

2004年，國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》第一次全面規(guī)劃了建設(shè)法治政府的宏偉藍(lán)圖，提出“全面推進(jìn)依法行政，經(jīng)過十年左右堅持不懈的努力，基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)”。2012年，黨的十八大提出，法治是治國理政的基本方式，要加快建設(shè)社會主義法治國家，全面推進(jìn)依法治國；到2020年，依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實尊重和保障。2013年，黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》不僅首次提出建設(shè)法治中國，更強調(diào)要建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》，其總體目標(biāo)為“經(jīng)過堅持不懈的努力，到2020年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。2021年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，到2035年，“基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利得到充分保障，基本建成法治國家、法治政府、法治社會”。2021年8月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》提到，“法治政府建設(shè)是全面依法治國的重點任務(wù)和主體工程，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐”，并指出“把法治政府建設(shè)放在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局中統(tǒng)籌謀劃，加快構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，全面建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意的法治政府”。

1.2 我國優(yōu)化營商環(huán)境的發(fā)展歷程

1.2.1 營商環(huán)境的概念

世界銀行公布的營商環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)評價體系指標(biāo)包括十個方面：開辦企業(yè)，辦理施工許可證，獲得電力，產(chǎn)權(quán)登記，獲得信貸，保護(hù)少數(shù)投資者，納稅，跨境貿(mào)易，合同執(zhí)行，破產(chǎn)辦理。社會各界一致認(rèn)為營商環(huán)境是一個國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的重要體現(xiàn)。國內(nèi)有學(xué)者將營商環(huán)境定義為：“商事主體從事商事組織或經(jīng)營行為的各種境況和條件，包括影響商事主體行為的政治要素、經(jīng)濟(jì)要素、文化要素等，是一個國家或地區(qū)有效開展交流、合作以及參與競爭的依托，體現(xiàn)了該國或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)軟實力”[2]。縱觀世界銀行公布的營商環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)評價體系指標(biāo)，其重點落在政府與企業(yè)之間，目的是通過不斷進(jìn)行政府改革從而優(yōu)化營商環(huán)境。

1.2.2 營商環(huán)境在我國的發(fā)展歷程

廣東省在我國率先開展?fàn)I商環(huán)境建設(shè)，2012年，中共廣東省委辦公廳、廣東省人民政府辦公廳印發(fā)并實施了《廣東省建設(shè)法治化國際化營商環(huán)境五年行動計劃》，將優(yōu)化營商環(huán)境的具體路徑予以明確。2013年，黨的十八屆三中全會提出“推進(jìn)國內(nèi)貿(mào)易流通體制改革，建設(shè)法治化營商環(huán)境”，第一次在國家層面將營商環(huán)境納入法治化建設(shè)中。從2016年開始，遼寧、陜西、上海等省市先后將2017年、2018年作為優(yōu)化營商環(huán)境年，政府智庫和高校科研機構(gòu)也加大了對營商環(huán)境的研究，成立了專門的研究機構(gòu)如廈門大學(xué)中國營商環(huán)境研究中心[3]。2017年，李克強總理在深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神做好新時代工商和市場監(jiān)管工作座談會中作出重要批示：“打造良好的營商環(huán)境是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)。”2020年1月1日《優(yōu)化營商環(huán)境條例》正式實施，該條例是將中央到地方優(yōu)化營商環(huán)境經(jīng)驗及具體實踐措施相結(jié)合，并首次通過立法給予營商環(huán)境基本的法治保障。該條例指出：“本條例所稱營商環(huán)境，是指企業(yè)等市場主體在市場經(jīng)濟(jì)活動中所涉及的體制機制性因素和條件”。2021年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》分別在“提升對外開放平臺功能”“構(gòu)建一流營商環(huán)境”“推動?xùn)|北振興取得新突破”中提到了營商環(huán)境的建設(shè)及優(yōu)化。2021年8月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》更強調(diào)要持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，專門在第二部分“健全政府機構(gòu)職能體系，推動更好發(fā)揮政府作用”中列出第六項“持續(xù)優(yōu)化法治化營商環(huán)境”。該部分內(nèi)容著重強調(diào)要“緊緊圍繞貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，打造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的法治化營商環(huán)境”。《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》著重強調(diào)“持續(xù)優(yōu)化法治化營商環(huán)境”，也充分證明了法治政府建設(shè)與優(yōu)化營商環(huán)境具有內(nèi)在的邏輯聯(lián)系。

2 通過優(yōu)化營商環(huán)境推進(jìn)法治政府建設(shè)的必要性

2.1 能夠加快政府職能轉(zhuǎn)變

政府職能轉(zhuǎn)變作為優(yōu)化營商環(huán)境的重要推動力，已使中國優(yōu)化營商環(huán)境取得較為滿意的成績。世界銀行《2020年營商環(huán)境報告》顯示，2020年中國總體營商環(huán)境全球排名第31位，較2019年上升了15位，這也是世界銀行營商環(huán)境報告發(fā)布以來中國取得的最好名次[4]。營造更加良好的營商環(huán)境，可使中小企業(yè)無后顧之憂，進(jìn)而吸引更多的投資者。為了達(dá)到保障企業(yè)正常發(fā)展、激發(fā)市場活力的效果，政府要加快職能轉(zhuǎn)變的步伐。政府的職能轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在“放管服”的不斷改革中，法治政府建設(shè)的核心問題之一是如何把握“放”“管”“服”這三個關(guān)鍵點。圍繞這三個關(guān)鍵點進(jìn)行不斷深化改革，理順市場與政府的關(guān)系、政府各項職能之間的關(guān)系，繼續(xù)推進(jìn)三項清單制度，使落腳點位于市場與社會之上，才能推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，從而更好地發(fā)揮政府作用，保障市場在資源配置中的決定性作用。

2.2 能夠推進(jìn)政府的政務(wù)公開

為不斷優(yōu)化營商環(huán)境，切實加強陽光政府和透明政府的建設(shè)成為必要，政務(wù)公開為首要任務(wù)。政務(wù)公開是否透明，透明度的高低是評判營商環(huán)境是否法治化的重要指標(biāo)。各類商事活動在追求盈利的同時往往還伴隨著各類風(fēng)險，為了減少交易風(fēng)險，保障交易安全以及提高交易成功率，政務(wù)公開的保障作用愈加重要。法治政府建設(shè)過程中，行使行政權(quán)力的重點要求就是行使過程和結(jié)果要在陽光下進(jìn)行。針對優(yōu)化營商環(huán)境來講，對營商環(huán)境進(jìn)行法治化建設(shè)，除去涉及國家秘密、商業(yè)秘密及個人隱私等法律法規(guī)規(guī)定不得公開的事項外，政府應(yīng)當(dāng)依法公開行政權(quán)行使的全過程，尤其是企業(yè)應(yīng)當(dāng)獲悉的法律法規(guī)及規(guī)范性文件、與市場主體有利害關(guān)系的信息，以及其他有重大影響的信息。只有以促進(jìn)營商環(huán)境的公開透明為目標(biāo)，才能切實推進(jìn)信息公開、政務(wù)公開，建立陽光政府和透明政府，為優(yōu)化營商環(huán)境打下堅實的基礎(chǔ)，營造出更加公開透明的營商環(huán)境，從而推動我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

2.3 能夠加強政府誠信建設(shè)

作為民法的基本原則之一的誠實信用原則，被稱為民法的“帝王條款”。誠實信用原則對營商環(huán)境的建設(shè)同樣重要。地方能否提供足夠的信賴度，各類市場主體能否產(chǎn)生足夠的信任去進(jìn)行投資建設(shè)，都需要政府的誠信建設(shè)給予強有力的保證。2016年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》第七項專門強調(diào)要“完善政府守信踐諾機制”，提出要“大力推進(jìn)法治政府和政務(wù)誠信建設(shè)，地方各級政府及有關(guān)部門要嚴(yán)格兌現(xiàn)向社會及行政相對人依法作出的政策承諾，認(rèn)真履行在招商引資、政府與社會資本合作等活動中與投資主體依法簽訂的各類合同，不得以政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等理由違約毀約，因違約毀約侵犯合法權(quán)益的，要承擔(dān)法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任”。政府違約失信所造成的損失難以估量，不僅是短期及長期的經(jīng)濟(jì)損失，更是長久的信譽損失。因此，為了營造更加優(yōu)異、更具信賴度的營商環(huán)境，政府要加強誠信建設(shè)，落實信賴保護(hù)機制，確保政府公信力、達(dá)成行政目標(biāo)的同時，各類市場主體能夠安心進(jìn)行投資建設(shè)。

3 我國法治政府建設(shè)基于優(yōu)化營商環(huán)境現(xiàn)狀存在的問題

3.1 思想觀念有待轉(zhuǎn)變

自黨的十一屆三中全會以來，國家持續(xù)強調(diào)要解放思想、實事求是。正因為中國走上了解放思想之路，不再循規(guī)蹈矩，進(jìn)行大膽探索，才找到了實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的正確道路。目前，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、老工業(yè)地區(qū)的部分政府仍將解放思想浮于表面[5]。如果長期固守陳舊的思想觀念，將會錯失發(fā)展良機。一個國家或地區(qū)的發(fā)展，短期可以靠各種項目迅速增長，中期可以靠中央和政策扶持，但是想保持長期、穩(wěn)定且高質(zhì)量的發(fā)展，就需要良好營商環(huán)境的支撐。優(yōu)化營商環(huán)境不能只停留在營商環(huán)境層面，更要將重心放在提升地區(qū)的核心競爭力上。因此，政府需要積極轉(zhuǎn)變思想觀念，才能在優(yōu)化營商環(huán)境中激發(fā)出強大的內(nèi)在動力，促進(jìn)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。

3.2 “放管服”改革有待繼續(xù)深化

行政審批制度改革，就其本質(zhì)層面而言，就是對行政權(quán)力與市場或社會機制作用的重新界定[6]。推進(jìn)行政審批制度改革的主要目的與優(yōu)化營商環(huán)境的主要目標(biāo)相貼合，這也是其能夠成為優(yōu)化營商環(huán)境的重要方式的原因之一。行政審批制度改革作為簡政放權(quán)的重要突破口，雖然已經(jīng)取得了較好成績，但依然存在不少問題。權(quán)力清單作為行政審批制度改革的重要方式，仍存在不同部門之間權(quán)力界定不清的情況，這是影響法治政府建設(shè)和優(yōu)化營商環(huán)境向前推進(jìn)的重要因素之一。不同職能部門之間行政權(quán)力劃分不清，會導(dǎo)致市場主體“多頭跑”但所辦之事毫無進(jìn)展。另外，審批時間過長的問題也未得到根本性解決，雖然從中央到地方已經(jīng)精簡、下放了諸多審批事項，但尤其在地方，精簡、下放的審批事項還是以相對不重要、細(xì)枝末節(jié)者居多。重要事項不精簡、周期縮短不到位，市場主體辦事依然困難重重[7]。

市場監(jiān)管不僅是法治政府建設(shè)中政府職能發(fā)揮、行政權(quán)力運行的重要一環(huán)，同時作為維護(hù)市場秩序的重要手段，也在優(yōu)化營商環(huán)境中扮演著重要角色。深化“放管服”改革以來，“輕監(jiān)管”的思想和習(xí)慣未得到根本性改變。其具體表現(xiàn)在只重視事前監(jiān)管，將其當(dāng)作重點工作進(jìn)行，但對事中和事后監(jiān)管不予重視，造成“寬進(jìn)易，嚴(yán)管難”的局面，使得合法的市場行為得不到有效保護(hù)，違法的市場行為得不到及時處理。另外，“放管”銜接不足，也是改革至今未有效解決的問題。在實施相對集中行政審批權(quán)后，出現(xiàn)了部分監(jiān)管責(zé)任仍屬于被剝離行政審批權(quán)職能部門的情形，使得一直強調(diào)的“誰審批，誰監(jiān)管”出現(xiàn)了“審管”分離的情況。被剝離審批權(quán)的職能部門必然會減少監(jiān)管資源的投入。加上監(jiān)管資源無法有效配套、監(jiān)管人員力量難以及時補充，不僅影響社會公眾對法治政府建設(shè)的信心，更會阻礙營商環(huán)境的優(yōu)化。

法治政府建設(shè)要求政府應(yīng)逐步建成服務(wù)型政府，而政府為企業(yè)提供全方位的優(yōu)質(zhì)服務(wù)既是積極響應(yīng)該要求也是營商環(huán)境優(yōu)化的重要方向之一。自2016年《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》實施以來，各地政府均在原有政府服務(wù)平臺的基礎(chǔ)上進(jìn)行改進(jìn)和創(chuàng)新，以“互聯(lián)網(wǎng)+”為主要服務(wù)模式，由主動服務(wù)逐漸取代被動服務(wù)。雖然取得較為明顯的成果，但推廣度仍然不足，部分地方政府對“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”有抵觸情緒，仍然采用傳統(tǒng)模式，甚至有些工作人員消極怠政。政府及職能部門對信息化的普及程度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，比如一些流程相對復(fù)雜的業(yè)務(wù)，本應(yīng)實現(xiàn)全流程網(wǎng)上處理，通過信息化管理來提高政府服務(wù)效率，但在某些可以實現(xiàn)網(wǎng)上處理的環(huán)節(jié)仍需要前往窗口遞交材料。另外，網(wǎng)上辦理事項的種類及范圍有限，大都屬于一般便民事項，但是企業(yè)需要辦理的各類業(yè)務(wù)不限于便民事項。

3.3 政府的誠信建設(shè)仍顯不足

“人而無信，不知其可也。大車無輗，小車無軏，其何以行之哉?”孔子早在兩千多年前就強調(diào)了信用的重要性。目前，部分地方政府或其職能部門的誠信缺失已經(jīng)成為優(yōu)化營商環(huán)境中的一個突出問題。比如，因進(jìn)行政府換屆、人事調(diào)動，調(diào)整機構(gòu)、部門職能等原因而單方違約；招商引資中向潛在進(jìn)駐企業(yè)承諾提供各種服務(wù)并保質(zhì)保量、相關(guān)費用減免及其他優(yōu)惠政策，但在企業(yè)入駐后不了了之或不按承諾履行；因政策變動等原因?qū)π姓鄬θ俗鞒龅木唧w行政行為不按時、未足額進(jìn)行補償?shù)取＿@些誠信缺失行為割裂了政府和各市場主體之間的信任關(guān)系，是對國家多次著重強調(diào)要處理好市場與政府之間關(guān)系的破壞，不僅使得行政目標(biāo)難以實現(xiàn)，還會讓各市場主體因營商環(huán)境的不穩(wěn)定而不敢、不愿進(jìn)行投資，甚至對短期投資缺乏信心，這將會對地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生不可估量的負(fù)面影響。

3.4 公平競爭審查制度有待繼續(xù)落實

法治政府建設(shè)在優(yōu)化營商環(huán)境方面的重要目標(biāo)之一就是要建立并維護(hù)公平競爭的營商環(huán)境，同樣公平競爭也是“更好發(fā)揮政府作用”在“使市場在資源配置中起決定性作用”的重要體現(xiàn)之一。“政府在制定和實施各項經(jīng)濟(jì)政策特別是產(chǎn)業(yè)政策時，首先要著眼于建立和維護(hù)公平競爭的市場環(huán)境，不得阻礙和破壞市場的公平競爭。”2021年6月29日，國家市場監(jiān)督管理總局、國家發(fā)展和改革委員會、財政部、商務(wù)部、司法部等五部門聯(lián)合發(fā)布《公平競爭審查制度實施細(xì)則》，進(jìn)行公平競爭審查就是要規(guī)范政府行為，國家近幾年也加大了公平競爭審查的落實力度，但是仍有部分地方政府和職能部門態(tài)度消極、應(yīng)付了事，不推不動。比如，國務(wù)院要求自我審查是基于各部門文件繁多，可以提高效率、降低成本，但在具體實施過程中流于形式，缺少實質(zhì)性審查，且跳過某些必要程序，甚至在提交審議時仍缺少諸如公平競爭審查表單等材料。此外，還存在庇護(hù)本地企業(yè)，打擊外來企業(yè)；為排擠競爭對手而設(shè)置不合理的招標(biāo)要求及條件等情況，上述問題均體現(xiàn)出政府對各類企業(yè)的不公平、不公正對待，對營商環(huán)境也會產(chǎn)生消極影響[8]。

4 從優(yōu)化營商環(huán)境的角度解決我國法治政府建設(shè)現(xiàn)存問題的路徑

4.1 進(jìn)一步解放思想

解放思想是時代與實踐發(fā)展的需要，是不斷解決前進(jìn)道路上的矛盾和問題的根本前提。中國40年改革開放的偉大實踐充分證明，只有思想的大解放，才有改革的大突破、制度的大創(chuàng)新、力量的大凝聚[9]。當(dāng)今國際與國內(nèi)的形勢變幻莫測，嗅覺敏銳的地區(qū)早已積極主動應(yīng)對，做出針對性的調(diào)整，其他地區(qū)也相繼加入主動開展優(yōu)化營商環(huán)境的行列。因此對營商環(huán)境意識不到位、仍舊不愿開展或開展優(yōu)化營商環(huán)境緩慢的地區(qū)，首先要轉(zhuǎn)變思想觀念。解放思想不是一蹴而就的，需要政府從上至下緊抓不放，形成統(tǒng)一共識。政府的領(lǐng)導(dǎo)需以身作則，同時更要帶領(lǐng)政府、行政機關(guān)的所有人員一起充分解放思想。然而，解放思想不能只停留在頭腦中，更要付諸行動，習(xí)近平總書記強調(diào)：“堅持解放思想、實事求是。高舉改革開放的旗幟，光有立場和態(tài)度還不行，必須有實實在在的舉措。行動最有說服力。”因此，一定要在實踐中解放思想。要向優(yōu)化營商環(huán)境的先行區(qū)學(xué)習(xí)先進(jìn)理念及相關(guān)經(jīng)驗，并與之進(jìn)行深度合作，結(jié)合本地區(qū)的實際情況，聽取各市場主體的真實需求，借鑒行之有效的措施和政策，逐步建立和完善本地區(qū)的優(yōu)化營商環(huán)境配套措施。此時更要強化政府、行政機關(guān)所有人員的責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)意識，建立相應(yīng)的激勵措施，引導(dǎo)其主動、積極為優(yōu)化營商環(huán)境做出自己的貢獻(xiàn)。

4.2 繼續(xù)深化“放管服”改革，建立有限政府

有限政府作為法治政府建設(shè)的必然結(jié)果，也是優(yōu)化營商環(huán)境的重要推動力，“放管服”的核心價值就是要簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管，高效服務(wù)，目的是營造更加公平便利的營商環(huán)境，因此要持續(xù)深化“放管服”改革。

4.2.1 繼續(xù)推進(jìn)行政審批制度改革

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》強調(diào)：“以一流營商環(huán)境建設(shè)為牽引持續(xù)優(yōu)化政府服務(wù)。深入推進(jìn)‘放管服’改革，深化行政審批制度改革，進(jìn)一步精簡行政許可事項，對所有涉企經(jīng)營許可事項實行‘證照分離’改革，大力推進(jìn)‘照后減證’”。因此，要總結(jié)前幾輪行政審批制度改革的經(jīng)驗教訓(xùn)，深化推進(jìn)改革。要盡快重新梳理權(quán)力清單，厘清各職能部門的權(quán)力所屬，包括與行政審批有關(guān)聯(lián)的行政確認(rèn)、行政檢查等權(quán)力事項也應(yīng)一并界定清晰。確有難以厘清或不宜厘清的，可以建立跨部門、跨機構(gòu)的綜合權(quán)力審批事項，核心目的就是要給予市場主體最大限度的便利。另外，行政審批制度的改革要著眼于市場主體的投資項目，要以市場主體的真實需求為主要導(dǎo)向，加大力度推進(jìn)審批流程改革，盡可能縮短審批周期，發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”模式的優(yōu)勢，要讓市場主體有信心開展其投資項目，而不因?qū)徟芷谶^長而消耗其積極性。2020年11月，國務(wù)院批復(fù)同意在上海市浦東新區(qū)開展“一業(yè)一證”改革試點，該措施表明了政府對法治政府建設(shè)和優(yōu)化營商環(huán)境的決心和信心。

4.2.2 完善市場監(jiān)管機制，加強事中事后監(jiān)管

市場監(jiān)管作為政府的重要職能之一，不僅是優(yōu)化營商環(huán)境的重要節(jié)點，還是推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要突破口。市場無法保證一直正確。對商人來說，在市場交易中通常會利用人性的弱點尋求利潤，若市場缺乏限制，會導(dǎo)致每個超額獲利的機會被無限放大[10]。因此，有效的市場監(jiān)管才能使市場趨于公平公正，從而保障營商環(huán)境的進(jìn)一步優(yōu)化，加強事中事后監(jiān)管，做到“寬進(jìn)嚴(yán)管”。監(jiān)管事項清單應(yīng)當(dāng)明細(xì)化，強化“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)的運用，提升智能化監(jiān)管水平的同時也需將其應(yīng)用到事中事后監(jiān)管中，做到“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”全覆蓋。信用監(jiān)管作為事中事后監(jiān)管中的重要監(jiān)管事項，加強該監(jiān)管也勢在必行，尤其要完善失信聯(lián)合懲戒制度從而凈化市場，保障守信市場主體的合法權(quán)益。另外，要“放管”并重，不能只重視簡政放權(quán)而忽視轉(zhuǎn)移、下放權(quán)力后的監(jiān)管，做到有效銜接、及時跟進(jìn)，不能因“放管脫節(jié)”而造成市場監(jiān)管的效率、結(jié)果、質(zhì)量等大打折扣。在此基礎(chǔ)上還要推動“雙隨機、一公開”監(jiān)管常態(tài)化，推進(jìn)市場監(jiān)管機制不斷完善。為解決“雙隨機、一公開”監(jiān)管人員不足的問題，還需盡快補足執(zhí)法監(jiān)管檢查人員名錄[11]。

4.2.3 提升政府服務(wù)效能

法治政府建設(shè)和優(yōu)化營商環(huán)境的成果檢驗，最有效、直接的方式就是市場主體是否滿意。政府服務(wù)作為能夠得到市場主體直接反饋的改革點之一，更要對其進(jìn)行重點提升。現(xiàn)今，絕大部分地方對政府服務(wù)事項精細(xì)化，這是首先應(yīng)當(dāng)加強改革的關(guān)鍵節(jié)點。有時，政府自認(rèn)為已經(jīng)落實到位出臺一系列便捷措施，但并沒有獲得相應(yīng)的滿意度，反饋仍舊集中在“流程煩瑣”“辦事慢”“要多跑好幾趟”等方面。究其原因，仍在于政府服務(wù)精細(xì)化不到位。實現(xiàn)“最多跑一趟”的根本路徑應(yīng)為將政府服務(wù)事項進(jìn)行詳細(xì)分解，在各環(huán)節(jié)針對不同情形有專門的工作人員進(jìn)行專門對接，做到精準(zhǔn)服務(wù)，提高政府服務(wù)效率。從優(yōu)化營商環(huán)境的角度來講，政府服務(wù)就是對各市場主體的服務(wù)，如果無法做到“服務(wù)便民”，就無法提高政府效能，進(jìn)而會讓市場主體心生退意。因此，為了能夠讓市場主體放心投資，針對政府服務(wù)還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，加大對信息技術(shù)的投入，通過不斷探索“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的新模式，為企業(yè)提供便利的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)，使“一網(wǎng)通辦”全覆蓋。對于只能在窗口辦理的業(yè)務(wù)，盡量做到“一窗辦理”“一次辦好”，避免辦事者奔走于多個窗口。

4.3 切實加強政府的誠信建設(shè)，建立誠信政府

政府誠信是社會信用體系中的組成內(nèi)容，同時也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要推動因素。優(yōu)良的政府誠信既能輔助市場充分發(fā)揮其在資源配置中的決定性作用，又能為社會提供更加優(yōu)異的公共服務(wù)和政務(wù)服務(wù)。如果政府誠信崩塌，將會產(chǎn)生一系列連鎖反應(yīng)，最終引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。因此，要在優(yōu)化營商環(huán)境過程中將政府誠信建設(shè)作為重點任務(wù)，嚴(yán)格、認(rèn)真落實國務(wù)院《關(guān)于加強政務(wù)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》。政府誠信，首先是要人員誠信，政府從上到下、從領(lǐng)導(dǎo)干部到工作人員都應(yīng)恪守誠信原則，公務(wù)員隊伍更經(jīng)得起考驗、擔(dān)得起責(zé)任，才能為政府樹立良好的形象，從而提升政府整體的誠信水平，不僅公務(wù)人員要建立失信記錄制度，各級政府及職能部門也應(yīng)建立該項制度，這是獎勵守信和懲戒失信的重要依據(jù)，能進(jìn)一步起到監(jiān)督和警示作用。在招商引資時所做的各項承諾應(yīng)嚴(yán)格遵守，不得因為機構(gòu)改革、職能調(diào)整、人事變動等政府內(nèi)部原因隨意不履行或履行不到位。要定期梳理政府合同，未按合同約定履行的督促履行，不得因前述政府內(nèi)部原因任意違約或遲延履行。因政府原因給各市場主體造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任并賠償損失。確因國家或公共利益需要變更相關(guān)政策致使合同無法履行的，需對各市場主體予以相應(yīng)的補償。要對政府誠信缺失進(jìn)行綜合治理，政府應(yīng)結(jié)合本地區(qū)實際情況制定并出臺針對政府誠信建設(shè)的專項治理文件，定期排查政府合同，梳理潛在失信風(fēng)險案件。還要加強與法院之間的聯(lián)系，對涉及政府失信的訴訟案件做到及時溝通，盡早處理、使各方損失降至最低。同時在各類投訴舉報途徑中，增加關(guān)于政府失信的舉報項目，定期整理舉報內(nèi)容，從中可得知政府及其職能部門在哪些方面存在失信行為，進(jìn)而有針對性地加以整治和處理[12]。

4.4 加強公平競爭審查，完善公平競爭審查規(guī)則

公平競爭審查不僅是優(yōu)化營商環(huán)境的重要手段，也是促進(jìn)法治政府建設(shè)的重要方式之一。自實施公平競爭審查制度以來，國家有效清理廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，市場主體創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力得到進(jìn)一步的激活[13]。雖然2021年已經(jīng)發(fā)布了最新的《公平競爭審查制度實施細(xì)則》，較暫行版完善許多，尤其對審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了部分表現(xiàn)形式的補充，但關(guān)于經(jīng)濟(jì)類的文件、政策紛繁復(fù)雜，對于很多審查對象是否應(yīng)當(dāng)納入審查仍然存在諸多異議，在一定程度上增加工作的難度。因此，政府及職能部門在之后的審查中應(yīng)及時收集相關(guān)實踐情況，細(xì)化納入審查的范圍，發(fā)布相應(yīng)的審查標(biāo)準(zhǔn)操作指南，逐步消除模糊空間，進(jìn)一步增強針對性，提高審查效率。

公平競爭是市場經(jīng)濟(jì)的核心，是實現(xiàn)資源優(yōu)化配置和企業(yè)優(yōu)勝劣汰的保障。在中國，民營企業(yè)和中小企業(yè)仍占較大比重，要嚴(yán)格執(zhí)行制度的相關(guān)要求，保證這些企業(yè)與國企和外資企業(yè)到達(dá)實質(zhì)性公平。因此，按照《優(yōu)化營商環(huán)境條例》中要求的“優(yōu)化營商環(huán)境應(yīng)當(dāng)遵循市場化、法治化、國際化的原則，堅持各類市場主體權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等”，政府要盡快出臺針對消除行政干預(yù)、地方保護(hù)主義等不良行為的辦法和措施，廢除妨礙公平競爭的各種規(guī)定和做法，同時還要健全投訴舉報機制，通過舉報內(nèi)容準(zhǔn)確掌握現(xiàn)存問題并進(jìn)行及時處理，維護(hù)市場的公平競爭秩序。

4.5 全面展開法治化營商環(huán)境評估工作

營商環(huán)境是否適宜、法治政府建設(shè)是否到位，一方面要聆聽社會公眾的反饋，另一方面，要通過科學(xué)且合理的評估指標(biāo)體系進(jìn)行量化，通過評估結(jié)果得到政府欠缺及需要改進(jìn)的地方。我國在運用營商環(huán)境建設(shè)評價指標(biāo)體系推進(jìn)營商環(huán)境建設(shè)上，呈現(xiàn)“起步晚，發(fā)展快”的特點。目前，已經(jīng)運行、比較定型、且在全國有一定影響的評價體系包括中國營商環(huán)境評價體系、中國城市營商環(huán)境指數(shù)評價體系、中國縣域營商環(huán)境調(diào)查評價指標(biāo)體系3個。自2018年起，中國政法大學(xué)法治政府評估課題組在法治政府建設(shè)評估中將優(yōu)化營商環(huán)境列為其中一項評估項目。通過歷年的《中國法治政府評估報告》，被評估政府均根據(jù)報告內(nèi)容針對優(yōu)化營商環(huán)境中政府存在的問題進(jìn)行改進(jìn)。2021年5月29日，中南財經(jīng)政法大學(xué)法治發(fā)展與司法改革研究部中心發(fā)布《法治化營商環(huán)境建設(shè)指標(biāo)體系》，其內(nèi)容由三級指標(biāo)構(gòu)成，其中一級指標(biāo)5項（分別為“健全制度規(guī)范”“優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)體系”“保障公正司法”“完善現(xiàn)代市場體系”“組織保障機制有力”），向下分解為二級指標(biāo)23項和三級指標(biāo)100項。各地方政府也應(yīng)推出符合本地實際的營商環(huán)境評價指標(biāo)體系，進(jìn)而通過發(fā)布評估結(jié)果，引領(lǐng)、規(guī)范政府的相關(guān)法治建設(shè)工作。

5 結(jié)語

黨的十八大以來，法治政府建設(shè)作為全面依法治國的重點任務(wù)和主體工程已經(jīng)取得長足進(jìn)步，尤其《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》發(fā)布后的五年內(nèi)，從中央到地方為推進(jìn)法治政府建設(shè)付出了較大努力，同時也取得了卓越的成就。當(dāng)然問題和不足依然存在，因此在我國開始向第二個百年奮斗目標(biāo)邁進(jìn)之際，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》和《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》對法治政府建設(shè)進(jìn)行重點部署和規(guī)劃，政府行為在到2025年全面納入法治軌道。因此，隨著我國進(jìn)入新的發(fā)展階段，不斷推行法治政府建設(shè)勢在必行。營商環(huán)境作為地方最佳名片，是法治政府建設(shè)的重要成果展示，只有以市場主體的真實需求為主要向?qū)В涌炻毮苻D(zhuǎn)變、理順政府與市場的關(guān)系、提高效能，才能推進(jìn)法治政府建設(shè)取得新突破，向權(quán)責(zé)統(tǒng)一、誠信守法、執(zhí)法嚴(yán)明、廉潔高效的法治政府邁進(jìn)，進(jìn)而推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，同時也為營造國際一流營商環(huán)境提供更強有力的法治保障。