國外行政公益訴訟的演變與發展

　　內容摘要：通過對美國“私人檢察長”制度、法國的越權之訴、日本的民眾訴訟等外國典型的行政公益訴訟制度的考察發現，國外行政公益訴訟有如下發展趨勢：訴訟主體范圍不斷擴大，司法審查范圍不斷寬泛，尋求行政權規制等維護的平衡。
　　關鍵詞：公益訴訟 行政程序 司法審查
　　
　　隨過對外國典型的行政公益訴訟制度考察，可以從中思考這些制度背后的發展規律。
　　
　　一、美國的“私人檢察長”制度
　　
　　美國是最早實行行政公益訴訟的國家之一，其行政公益訴訟脫胎于民眾提起的行政訴訟，通過一系列案例把起訴條件由“權力損害”調整為“利益影響”，并且建立了公民個人、非政府組織以“私人檢察長”身份起訴無利害關系的行政行為的制度后，才正式形成。受傳統當事人適格理論影響，美國對于行政訴訟原告資格的限制一開始是非常嚴格的，當事人也只有在法定的權利受到侵害時才有起訴資格，稱之為“直接利害關系”原則。直到1940年桑德斯兄弟無線電廣播站控訴美國聯邦電訊委員會一案，美國法院承認了競爭者的起訴資格，把行政訴訟的受案范圍從“權利損害”逐步調整為“利益影響”之后，美國的行政公益訴訟才開始得以確立。對于那些并不屬于行政行為的直接、明顯當事人，其權利未受到行政行為的直接影響，但其利益受到侵犯的利害關系人的保護正式進入美國司法審查的視野。此后，法院通過一系列的具體判例，逐步肯定了競爭者、消費者以及環境消費者等非直接相對人的原告資格。
　　在三年以后的紐約州工業聯合會訴伊克斯案件中，第二上訴法院首倡了“私人檢察長理論”。為適應判例中原告資格限制越來越寬松的趨勢，美國立法也相應地作出調整。對起訴資格作出普遍性規定的是1946年《行政程序法》，該法第702條就“復審權”作如是規定，“因行政機關致使其法定權利受到侵害的人，或受到有關法律規定內的機關行為不利影響或損害的人，均有權訴諸司法審查。”有些州在法律中明文確認了個人代表公眾提起旨在禁止或取締公益妨害的訴訟資格。以環境訴訟為例，密執安州《1970年環境保護法》是美國首次確認公民對構成公益妨害的污染行為可以個人身份提起訴訟的資格的法律。70年代后的主要聯邦法規也都規定了公民的起訴資格，從而在各自調整范圍內取消了傳統法律關于起訴資格的障礙。
　　為了倡導民眾提起行政公益訴訟，彌補檢察總長關注民眾利益的不足，美國設立了相應的激勵機制。一是建立風險報酬制度。如果公益訴訟勝訴，律師的報酬是賠償數額的一定百分比。此機制為很多本來無法支付訴訟費的人提供了私人律師，但同時也阻礙了一些訴訟標的小卻很有意義、或救濟方式非金錢補償的公益訴訟案件。二是頒布費用轉移法規。1976年民權律師費補償法案規定，國家為金錢補償較少、被告通常是政府機關的公益訴訟訴訟提供合理的律師費。這些法規使一系列以前不會被考慮的案件有機會接受審理。三是獎勵告發人訴訟。這是聯邦民事欺詐索賠法案中的一項條款，該條款允許個人代表美國政府起訴任何收到或使用政府資金并從中獲利的個人或實體（包括州和地方政府）的欺詐行為。在所謂的“吹哨人”（即告發人）進行投訴、告發案件書面存檔受理之后，司法部需要在60天內對告發的信息進行調查，確定是否參與該案件的訴訟，司法部也可以要求延期。如果司法部決定參與訴訟，則將承擔起案件起訴的主要責任，并且告發人可以獲得賠償的15%至25%；如果司法部決定不參與案件，告發人可以自行調查并提起訴訟，如果成功，將能獲得賠償的25%至30%以及補償預先支付的律師費和其他合理費用。告發人訴訟是政府法律救濟私人化現象的一個例子，它允許個人擔當“私人檢察長”以打擊腐敗行為。告發人訴訟賠償金額在美國累計達80億美元，告發人從中獲得的金額達到了10億美元。[1]
　　
　　二、法國的越權之訴
　　
　　法國的行政公益訴訟表現為越權之訴。法國行政訴訟分為越權之訴與完全管轄權之訴兩種，越權之訴的目的就是為了糾正違法的行政行為，保障良好的行政秩序，而不是限于保護起訴人的主觀權利。該訴訟著眼于公共利益，力求保障行政行為的合法性，是對事不對人的客觀訴訟。越權之訴的判決發生對事的效果，而不以申訴人為限。一種客觀行為，無論是總統作出的，還是最下層的行政官員所為，都可以被公民以“越權行為”提起訴訟，由行政法院對其進行合法性審查。雖然法院在決定是否受理此種訴訟時要求起訴者表明他在其中的特殊利益，但這種利益可以是非常間接的，如納稅人可以主張由于其所在的地方市政委員會未按照法律訂立合同致自己利益受損。這種利益還可以是道義上，如一位具備擔任某一官職的資格的公民可以阻止任命那些不具備相應資格的人。[２]法國甚至規定了許多優惠政策，如：規定越權之訴可以免去律師代理，事先不需要交納訴訟費用等，來鼓勵人們提起越權之訴。
　　法國的越權之訴有著自己的制度特色。首先，越權之訴體現法國司法權對于公共利益的救濟與保護。越權之訴有三個特點，一是公民通過起訴來反對行政機關的某個行政行為，法官主要是對行政行為的合法性進行審查。二是越權之訴是有關公共利益的起訴，此類訴訟不需要律師，公民自己提起即可，這種訴訟對起訴人訴的利益的理解面是寬泛的。三是越權之訴的起訴人放棄起訴后還可重新提起訴訟。越權之訴主要體現出法國司法權對于行政權的牽制和約束。法國行政法院的法官在案件審理過程中可以通過某些法律標準取消被訴的政府行為，這些法律標準是分等級的，最高是憲法標準，其次是歐盟法標準，再次是普通法律標準，最低是法規標準。其次，越權之訴審查的范圍寬泛，既包括形式審查也包括實質審查。對于司法權在那些范圍內可以監督行政權，這在法國有一個發展過程，但總的呈現出司法審查的范圍和深度逐漸擴大的趨勢。現在行政法院的法官有權對被訴行政行為的形式和實質內容的合法性都可以進行審查。法官審查行政行為的形式合法性主要指需要查明行政機關是否有權做出此行為。法律規定任何行為的做出都應有動因（動機），如果法官認為行政機關做出的行為找不到動因（動機），該行為將會被撤消。法官對被訴行政行為的實質審查主要圍繞行政機關做出決定是否有充分的依據，包括審查行為人做出該行為是要追求什么目的。被訴行政行為追求的目的很明顯是為謀求私人利益的話，這個行為肯定要被撤消。第三，越權之訴中被訴行政行為如果被判決撤銷，該行為自始不發生法律效力。第四，越權之訴的啟動主體和審查范圍都十分廣泛。這與法國發達的行政訴訟制度有很大關系，作為司法權的行政法院對于行政權的合法運行具有強大控制力。在法國，行政決定的直接相對人、因為違法行政決定而受到直接利益侵害的第三人、集體利益受到行政決定直接影響的工會、社團等團體、負有維護公益職責的行政機關，甚至行政機關自身都能提起越權之訴。當然，行政機關提起越權之訴的條件是當行政機關所代表的公共利益受到其他行政機關的決定的侵害，而其本身無權撤消或改變此項決定時，可以向行政法院提起越權之訴，請求撤消這項違法的決定。越權之訴的原告要求保護的利益不僅包括物質性利益，也包括精神性的利益，例如宗教尊嚴、集體榮譽、環境美等，而且不限于現實利益，將來的利益如果確實存在，也可提起越權之訴。
　　
　　三、日本的民眾訴訟
　　
　　在日本，行政公益訴訟被稱為民眾訴訟。《行政事件訴訟法》第5條規定：本法上“民眾訴訟”，指對以選舉人資格及其他與自己法律利益無關之資格，請求對國家、公共團體機關違反法規行為，請求糾正的訴訟。《行政事件訴訟法》第四章第42條規定：“民眾訴訟及機關訴訟，限于在法律規定的情況下，法律所規定者才能夠提起。”民眾訴訟具體包括“公職選舉有關的訴訟、與直接請求有關的訴訟、居民訴訟、基于《憲法》第95條的居民投票的訴訟、有關最高法院法官的國民審查訴訟”。[3]日本民眾訴訟的原告可以是納稅人，也可以是利益受到普遍影響的選舉人或者其他公眾之一，可以準用抗告程序、當事人訴訟的程序。
　　
　　日本行政法學者認為，民眾訴訟目的并不是為了保護國民個人的利益，而是為了保護客觀上的法律秩序，也就是我們所說的公共利益。使國民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關或公共性權力機構行使職權的行為，監督行政法規的正確適用。因此，它具有客觀訴訟的性質。日本實務中比較典型的民眾訴訟形式有：選舉無效訴訟、當選無效訴訟以及居民訴訟等。
　　值得注意的是，日本的民眾訴訟只能在法律所規定的場合由法律所限定的人提起。而且，日本現行《行政事件訴訟法》不存在國民對國家的行政機關、獨立行政法人的職員等的違法或不當的公款開銷、財產取得、管理或者處分直接要求予以監查或糾正的制度，日本的居民訴訟只有在與地方公共團體發生紛爭的場合才被承認，在與國家的關系上不承認這種訴訟。
　　
　　四、國外行政公益訴訟的發展趨勢
　　
　　除了上述三國的行政公益訴訟制度外，私力救濟的行政公益訴訟在很多國家都已經落地生根。在這些制度的構建和發展中，出現了以下的特色和共同的發展趨勢：
　　一是訴訟主體范圍不斷擴張。各國對于公民、法人或其他組織基于維護公益的需要提起行政訴訟雖然作了種種限制性的規定，且寬泛不一，但是擴大參與行政過程的利害關系人的范圍，其權益直接或間接受到行政行為影響的直接或間接相對人，甚至任何人，均可依法享有提起行政訴訟的權利，成為現代行政法發展的最重要的趨勢之一。在法國的越權之訴中，家庭保護全國聯合會、防止酒精中毒委員會、省狩獵聯盟、維護著作權的作家協會等社團都享有行政公益訴訟的訴權。美國行政訴訟的主體先從明顯的當事人擴大到了競爭人、再擴大到了消費者；先擴大到現有經濟利益的消費者，再擴大到了受非經濟損害的消費者，最后發展成非利害關系人均可提起。
　　二是司法審查范圍不斷寬泛。很多國家沒有在行政行為的類型方面加以限制，只要影響到了公民利益，即可成為被訴對象，這是公民運用訴權通過司法權全面規制行政權的廣泛實現。尤其是被訴行為并不僅僅指針對行政主體的具體行政行為，若是行政主體的抽象行政行為侵犯了公共利益，普通民眾訴訟亦可對此抽象行政行為起訴。法國、美國等對此都有明確的判例和規定。德國行政法院規定，除了違憲案件和聯邦法律明確授于其他法院管轄權的公法案件以外，行政法院受理一切公法案件。在美國，具有重大的政治、社會和經濟意義的爭議通常都會在美國法院提起訴訟并且通過民事訴訟程序得以最終解決。
　　三是尋找行政權規制與維護的平衡。盡管訴訟主體和審查范圍在不斷擴大，這些國家也都明確規定行政公益訴訟必須依法律有特別的規定為前提，嚴格訴訟受案范圍，以防止原告濫用訴權，影響政府正常發揮作用。尤其是普通民眾把維護公益作為義不容辭的公民義務，樂意采取訴訟行動為公益維權的背景下，仍須采取一些措施在行政權的規制和維護之間尋找一種平衡。
　　
　　注釋：
　　［１］劉卉：《美國公益訴訟全方位保護公眾權益》，《檢察日報》2004年11月23日。
　　［２］趙慧：《國外公益訴訟制度比較與啟示》，《政法論叢》2002年第10期。
　　［３］［日］鹽野宏：《行政法》，法律出版社1999年版，第432頁。