基于農田水利設施的管理體制機制創新研究

張 磊

(盤山縣農業水利事務服務中心，遼寧 盤錦 124000)

0 引 言

近年來，我國持續加大對農田水利工程建設的投資力度，同時工程運行維護管理和體制機制創新問題日趨突出，針對如何創新、哪里創新、創新程度等問題越來越引起管理單位及相關技術人員的高度重視[1-3]。考慮到農田水利的公益屬性及當前土地政策，緊緊圍繞以下原則創新管理機制，具體如下：

原則一：工程效益共享，這是維護農田水利公益屬性的根本要求，也是農戶支持管理的內在要求。因此，效益共享是實現受益人支持管理體制機制改革的前提，這也是工程與受益群體間建立命運共同體、工程有效維護責任共同體的基礎。

原則二：保證農田水利的長效運行，這是實現機制創新的根本目標和工程可持續利用的基本條件。

原則三：管護經費足額落實，這是農田水利管理機制創新的出發點，保障工程管護經費是改革創新管理模式的核心內容。

1 農田水利設施管理現狀

1.1 水利工程產權不夠明晰

農田水利工程產權與其他財產相比具有獨特的特征，主要體現在工程使用權、受益權、所有權、管理權等方面，嚴格意義上講工程所有權具有象征性，即名義上的所有。因此，要充分保護國民待遇權，即對農田水利和水資源的福利權、享有權。實際上，工程使用權是可以創造收益的支配權，即使用權[4]。一般地，工程使用權與管理權歸屬于同一對象，農田水利運行過程中需要維護管理，而維護管理又是為了更好的發揮工程的使用功能。

對于農田水利工程產權，以往的情況都認為是歸國家所有，建成后向村委會或鄉鎮政府移交，村委會或鄉鎮政府承包了事。實際上，工程使用權和附帶的部分管理權才是真正被移交承包的內容，沒有充分認可認定大部分人的工程享有權。因此，能夠獲取工程效益的人數較少，工程承包逐漸成為一種個人行為。

1.2 未發揮利害關系人的作用

農田水利工程的利害關系人也是運行管理中的利益相關者，主要有使用管理權人、受益人、產權人、縣級水管員代表等。然而，長期以來主要是行政部門包辦創建、運行，未考慮利害關系人在工程管理體制中的作用。。由此以來，在很大程度上限制了利害關系人主觀能動性的發揮，運行機制形成過程中工程缺少利害關系人的參與，大大降低管理體制機制的可行性、適用性。因此，目前農田水利設施依然存在運行機制可行性低、管理運行不暢等問題。雖然，有的農田水利工程也有產權移交過程，但移交后各參建單位較少過問工程的運行維護管理情況，加之管理權限模糊等，使得農田水利功能效應不斷下降，甚至存在被廢棄的情況[5]。

1.3 忽視農業水價的關鍵作用

我國北方地區較少提起灌溉排水和農田水利供水水價，工程價值難以充分體現，水利設施逐漸被賦予公益屬性，管護費用也逐漸轉變成公共負擔。因此，在決策階段往往忽視農業水價對項目可行性的影響，從而導致立項容易、維護困難的局面。此外，農業水價有利于調節運維管理，但目前較少考慮農業水價保護水資源、支撐工程管護的作用。

1.4 工程管理養護等制度缺失

工程產權移交流于形式，向村或鄉鎮移交后如何進行養護、管理較少有人過問，部分地區缺少切實可行的運行維護管理制度，制度化運行管護更是無從談起[6]。

2 農田水利管理體制機制的創新

以行政村為基本單元，結合區域實際情況和管理機制創新工作要求，明確農田水利工程管護權、水權和產權責任等，以體制機制創新為抓手加快形成工程運行管理制度。

2.1 建立健全權責利統一體制機制

1)根據服務對象固定、水資源國有特征和服務區域特點等，從保證水源不私有化、保障公益屬性的層面上，進一步明確農田水利工程產權歸村級集體所有，按效益面積由受益戶分攤用水水權，并且確保全體村民的享有權。此外，制定農田水利工程使用管理制度、水費收繳制度、水權制度、產權辦理辦法和水價形成機制等。

2)完善創新管理體制，建立健全農田水利管護機制，貫徹落實工程運行維護監管職責，加快形成權責利統一的運行管理體制，即形成有有管護責任、有工程產權、有水收益權利的管理體制。

3)強化基層水利建設，針對農田水利規模小、布局散、數量多、覆蓋面廣、統一管護難度大等問題，以加快基層水利機構建設為核心實現長效管護。通過落實鄉鎮級基層水利部門的經費和編制，配備必要的辦公設施以及技術服務人員，對現有人員開展不定期或定期的專業培訓，在培訓、技術服務和指導等方面給用水協會提供一定支持等，建立健全小型農田水利基層服務體系。

2.2 完善議事決策機制

工程厲害關系人議定主要是在使用管理權人和縣水管員代表參與的情況下，針對涉農用水事項經多方商定、全體大會宣布通過報上級審批而而確定的辦法，按2∶2∶2∶5的分配比例確定水管人、產權人、水權人、管護責任人各方代表人數。工程監管工作主要有水管員負責，其他厲害人參與農田水利工程有關權衡、訂立等事宜。完善議事決策機制是改革創新管理機制的關鍵，此外還要確認項目區內的相關制度、規定、辦法等。為保證改革創新工作的順利實施，有必要建立完善的議事決策制度，其中最為有效且直接的措施是采取議定確認的方法。

通過以上議定流程，可以真實體現各利益方的基本訴求，在兼顧各方利益的同時又省去了反復磋商的過程，從而保證有關決策生效于實、約束于行、來源于民和改革創新步步為贏等目標的實現。目前，為實現村域特色的精準把握和有效操作，以行政村為工作單元實行厲害關系人員議事決策機制，因地制宜地建立切實可行的管理體制機制，形成有效的“各具特色、一村一款”的管護模式[7]。

2.3 完善農業水價形成機制

通過加快推進水費制度改革，更好地促進水利事業健康發展。根據水利行業政策科學核定可執行水價，結合區域水資源狀況，充分利用水價作為杠桿，更好地促進水源保護、節水、水資源開發利用。在科學確定水價的情況下，加大水費征收力度，為確保農田水利更新改造、維護管理費用以及實現水資源高效利用奠定基礎，充分發揮水資源經濟效益。同時，應建立科學、透明的水費計收機制，在充分調研的基礎上，由縣物價局結合農民負擔、回收成本等因素制定合理水價。

2.4 建立農田水利管護機制

1)加強農田水利履職問責，實行管護獎懲與激勵機制，出臺可操作性強、時效性好的管護制度或實施辦法，按照管護時效和“獎優罰劣”的原則實行獎懲，對各責任人與責任單位壓實農田水利管護責任，協調督促各方履職盡責。

2)明確農業農村部門和各級水管部門對農田水利的建管職責，加快建立各方協調的工作機制，為避免出現多管理空白區、建管責任主體不一致、多頭管理等提供政策保障。

3)要加大宣傳力度，合理利用互聯網、廣播電視等手段加強水利相關政策和法律法規的宣貫，明確基層水利服務站、用水合作組織、用水戶、水管部門、地方政府及其他產權所有人職責，提高各工程管護責任主體和各級水利部門對農田水利管護工作的積極性，特別是要增強村級、鄉鎮管護主體的認識[8-11]。

2.5 建立適當的分級運營管理機制

農田水利工程建設后，骨干工程、水源工程、計量設施的運行管理由政府負責，農田水利工程的運營和維護管理則由投資方、用水合作社按股份比例成立的公司負責。一般情況下，運營期不少于20年，水費和經營服務收入為薪資報酬主要來源，雙方的權利和義務按投資比例承擔。地方政府依據工程管理考核標準，對工程運營期內的運行管理工作實行年度考核，對達不到考核標準且處于政府補貼期限的可以適當降低補貼標準。

農民用水合作組織、投資企業、縣水務局聯合財政局制定農田水利工程管護辦法，明確工程管護主體、相關管理部門職責和田間工程管護范圍，規范工程運維經費籌措、管理和使用辦法，明晰工程運行與建設管理程序。

3 創新實效分析

3.1 權責利一體機制更加有活力

工程產權歸集體所有、基層水利服務機構承擔管護責任、水收益權村民共享“三位一體”機制的實行，有利于增強管理體制活力和有效性，加快形成廣大村民關系管護、參與監督的利益共同體。

3.2 制度形成機制更加實用

將議定決策機制應用于村域范圍內，能夠在決策初期實現各方意見及時廣泛的征詢，切實反映各利益方的訴求，在很大程度上促進民主化水事工作進程，促使相關制度機制更具有可操作性、更加實用以及更加貼近實際。

4 結 語

農田水利建設的最終目的是實現農業穩產豐產、農田灌溉高效便捷、農村穩步發展，因此工程管護責任理應由村級組織承擔、受益權歸村民共享、產權歸集體所有，水管部門發揮監管職能。因此，農田水利工程實行厲害關系人議定制度，這是一種改革創新的管理模式；為進一步拓展工程水的功能，保證農田水利工程效益的持續發展，必須實行微利加成本繳費制度，將水費收入用于工程運行維護管理，這符合產業融合發展趨勢以及經濟發展規律，廣大用水戶也能夠接受具體的工作；通過落實基層水利部門編制和經費，配備必要的設施和技術服務人員，定期開展專業培訓，給予技術指導等，建立完善的基層服務體系，為貫徹落實鄉村振興戰略的提供強有力的支撐。