長江流域環(huán)境公益訴訟賠償金的管理制度實證研究

摘 要：為順應(yīng)長江大保護戰(zhàn)略，完善長江流域環(huán)境公益訴訟制度具有典型意義。本文梳理2019年——2021年長江流域環(huán)境公益訴訟案件判決書進行實證分析。研究發(fā)現(xiàn)，長江流域環(huán)境公益訴訟賠償金管理模式存在諸多問題，如各類賠償金名稱名稱不統(tǒng)一等問題。為此，本文從規(guī)范賠償金名稱，分析賠償金的適合管理主體等角度給出建議，期望為環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展提供有益的參考。

關(guān)鍵詞：長江流域；環(huán)境公益訴訟；環(huán)境公益訴訟賠償金；賠償金管理制度

一、環(huán)境公益訴訟賠償金的理論基礎(chǔ)

（一）環(huán)境公益訴訟賠償金的概念

環(huán)境公益訴訟賠償金主要指環(huán)境遭受破壞后，為了恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，保護社會的公共權(quán)益，適格主體所提起的環(huán)境公益訴訟中，各級人民法院生效裁判、調(diào)解確定的無特定受益人的環(huán)境公益訴訟賠償金，包括預(yù)防、應(yīng)急處置費用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用、生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失費、鑒定費、律師費等合理性費用。

（二）環(huán)境公益訴訟賠償金的性質(zhì)

1.環(huán)境公益訴訟賠償金具有公益性

在普通民事訴訟中，通常有特定的受害人，賠償金用于彌補特定受害人的利益。而環(huán)境公益訴訟中，很難將受損利益歸于某一主體，環(huán)境受到損害后的影響的是社會公共利益，環(huán)境公益訴訟通過計算恢復(fù)受損環(huán)境需要的合理費用以填補公共受損利益。

2.環(huán)境公益訴訟賠償金具有救濟性

環(huán)境公益訴訟提起的前提是存在破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護等損害社會公共利益的行為并導(dǎo)致?lián)p害結(jié)果實質(zhì)發(fā)生，環(huán)境公益訴訟產(chǎn)生的賠償金適用于已發(fā)生尚在繼續(xù)的損害，另一方面也適用于尚未發(fā)生但可能發(fā)生的損害，因此起到事前預(yù)防，事后補救的作用。

3.環(huán)境公益訴訟賠償金具有專用性

環(huán)境公益訴訟賠償金通常不會支付給原告，而是支付給指定賬戶。賠償金首先用于訴訟涉及的被污染環(huán)境的修復(fù)治理，專款專用。環(huán)境公益訴訟資金的使用也專用于環(huán)境，其申請、審批、管理都需要監(jiān)管，不得隨意挪用。

（三）環(huán)境公益訴訟賠償金的特征

1.用途具有特定性

由于環(huán)境公益訴訟的目的在于維護公共利益、預(yù)防和救濟受到損害的生態(tài)環(huán)境，其保護的是社會公眾的環(huán)境利益，而不是對民事主體的人身損害或財產(chǎn)損害進行預(yù)防和救濟，故由其衍生的環(huán)境公益訴訟賠償金主要用途即是修復(fù)生態(tài)環(huán)境。

2.目的具有公益性

環(huán)境公益訴訟即有關(guān)環(huán)境保護方面的公益性訴訟，是指由于自然人、法人、或其他組織的違法行為或不作為，使環(huán)境公共利益遭受侵害時，法律允許其他的法人、自然人或社會團體為維護公共利益而向人民法院提起的訴訟。可見，環(huán)境公益訴訟本質(zhì)即公益訴訟，其維護的是人類賴以生存的自然環(huán)境和自然資源，即公共利益，環(huán)境公益訴訟賠償金即用以修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境、保護環(huán)境可持續(xù)性發(fā)展。所以環(huán)境公益訴訟賠償金之目的具有公益性。

二、2019-2021年長江流域環(huán)境公益訴訟賠償金的現(xiàn)狀分析

（一）數(shù)據(jù)分析樣本來源及范圍

本文以長江流域干流省份近三年的環(huán)境公益訴訟案件為實證基礎(chǔ)，建立了全樣本數(shù)據(jù)分析庫，通過檢索中國裁判文書網(wǎng)、北大法寶、中國庭審公開網(wǎng)以及其他相關(guān)權(quán)威性網(wǎng)站，以“公益訴訟”、“公益”為關(guān)鍵詞，統(tǒng)計了2019年1月1日至2021年12月31日期間長江流域干流十一個省份的環(huán)境公益訴訟案件，共計得到了3482件環(huán)境公益訴訟判決書，我們以這些環(huán)境公益訴訟案件為樣本，梳理了長江流域環(huán)境公益訴訟案件的地域分布、案由類型、管理主體、承擔責任方式及賠償金用途，其中著重對長江流域環(huán)境公益訴訟賠償金管理模式進行了分析，我們發(fā)現(xiàn)了目前存在的賠償金管理使用及監(jiān)督問題，并給出了相關(guān)建議，以更好實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟賠償金的目的，推動長江流域生態(tài)環(huán)境司法保護治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）2019-2021年長江流域環(huán)境公益訴訟賠償案件的數(shù)據(jù)概況

1.環(huán)境公益訴訟案件賠償金管理主體

在2019-2021年長江流域3482件環(huán)境公益訴訟賠償案件中，根據(jù)現(xiàn)有資源，如中國裁判文書網(wǎng)、北大法寶等檢索的案件文書中，有賠償金管理主體的案件約占五分之一，剩余案件均未寫明賠償金管理主體，在明確賠償金管理主體的環(huán)境公益訴訟賠償案件中，賠償金管理主體分別有：行政機關(guān)、檢察院、上繳國庫、法院、指定賬戶、環(huán)境公益訴訟賠償金專項賬戶第三方修復(fù)機構(gòu)、生態(tài)修復(fù)費專款賬戶、生態(tài)環(huán)境損害賠償金專項賬戶、受損方、國家野生動物救護中心、基金會賬戶。由上述數(shù)據(jù)可知，在2019-2021年長江流域已明確管理主體的環(huán)境公益訴訟賠償案件中，賠償金主體高達12種之多，大部分賠償金被匯入行政機關(guān)、檢察院或上繳國庫，也存在小部分賠償金被匯入其他賬戶，由此看出，實踐中賠償金的管理模式以行政主導(dǎo)居多，其次是司法機關(guān)、基金會及其他管理模式。

2.環(huán)境公益訴訟案件區(qū)域分布

在收集到的2019-2021年長江流域干流環(huán)境公益訴訟案件樣本庫中，將這些省份按照案件數(shù)量從高到低依次為：四川省、湖南省、安徽省、江西省、湖北省、江蘇省、重慶市、云南省、青海省、上海市、西藏省。案件分布廣而不均，超過六成的環(huán)境公益訴訟案件均分布在四川、湖南、安徽、江西四省，其他七省僅集中了不到百分之四十的案件。

三、長江流域環(huán)境公益訴訟賠償金管理使用問題分析

（一）長江流域各省市環(huán)境公益訴訟賠償金名稱不一

通過對2019-2021年長江流域環(huán)境公益訴訟案件文書的梳理與數(shù)據(jù)篩選，我們發(fā)現(xiàn)實踐中各地在環(huán)境公益訴訟案件文書中對于同一種類的賠償金名稱不一。各地之間關(guān)于同案由類型賠償金的名稱差異不僅會在社會公眾進行必要監(jiān)督時造成一定閱讀與理解障礙，更不利于學(xué)者收集整理各地案件處理現(xiàn)狀、發(fā)現(xiàn)普遍性問題，有礙于環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域的進一步發(fā)展與相關(guān)學(xué)術(shù)探討。

在2019-2021年長江流域環(huán)境公益訴訟案件文書數(shù)據(jù)庫中，現(xiàn)有明確提出環(huán)境公益訴訟賠償金的2640個案件文書中一共出現(xiàn)了784種不同的賠償金名稱，其中僅與“野生動物”相關(guān)的賠償金名稱就有44種。生態(tài)修復(fù)類賠償金名稱甚至出現(xiàn)了195種，例如生態(tài)修復(fù)費用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費、生態(tài)資源修復(fù)費用等。可見，各地對于同一類型賠償金的名稱存在很大差異。

（二）四種環(huán)境公益訴訟賠償金管理模式的現(xiàn)實困境

根據(jù)以上對長江環(huán)境公益訴訟賠償金流域案件數(shù)據(jù)的分析可知，目前我國長江流域環(huán)境公益訴訟賠償金管理模式尚未統(tǒng)一，實踐中主要以下文提及到的四種管理模式為主。我們認為四類管理模式各存在一定問題與弊端，還需要進一步探索解決。

1.行政主導(dǎo)管理模式

在該種模式下，賠償金的管理主體，可細分為，一，上繳國庫或當?shù)貙ｍ椯~戶或政府指定賬戶。二，交付至當?shù)匦姓C關(guān)，如林業(yè)局、環(huán)保局。三，支付至專項賬戶。

雖然以行政主導(dǎo)的管理主體對比其他管理模式更具備國家公信力，在實踐中也較為常見，但賠償金一旦進入國庫或財政賬戶，其支出與使用往往面臨繁瑣復(fù)雜的行政審批程序，且行政主體使用賠償金還存在使用專業(yè)性的問題，難以保證環(huán)境公益訴訟賠償金得到高效使用。此外，行政主導(dǎo)類的管理模式普遍資金管理不明晰，賠償金的管理使用信息缺乏及時有效的公開機制，導(dǎo)致行政機關(guān)以外的個人或組織很難了解到資金的使用情況、具體去向，不利于后續(xù)的監(jiān)管。

2.司法機關(guān)管理模式

在該管理模式下，環(huán)境公益訴訟賠償金以法院為主要管理主體，但環(huán)境修復(fù)的過程極具復(fù)雜性，不僅需要能夠因地制宜制定切實可行治理方案的專業(yè)人員，也需要由專門的財務(wù)管理人員和對環(huán)境保護預(yù)防措施、修復(fù)措施進行評估的專家為環(huán)境修復(fù)提供必要的專業(yè)支持。司法機關(guān)作為國家審判機關(guān)，本就面臨極大的工作壓力，且在管理賠償金方面缺乏專業(yè)支撐，由司法機關(guān)管理使用賠償金不僅不利于工作人員專注于本職工作，還難以使賠償金落到實處。

3.基金會管理模式

在2019-2021年長江流域干流全樣本中，以基金會賬戶為管理主體的樣本雖然只有2件，但仍具有模式優(yōu)勢。以江西思華生態(tài)環(huán)境保護基金會為例，該基金會通過接受司法機關(guān)、政府部門或社會公益組織以公益信托方式的委托，招標具有專業(yè)資質(zhì)的第三方修復(fù)機構(gòu)來開展生態(tài)環(huán)境保護和修復(fù)，并明確環(huán)境修復(fù)的監(jiān)督主體、公開發(fā)布修復(fù)資金使用和修復(fù)情況。從接受委托、管理使用修復(fù)資金到接受監(jiān)督、公開信息，該基金會具備良好的環(huán)境公益訴訟賠償金管理使用模式。

但由于缺乏國家力量支撐及相關(guān)立法保護，此類民間基金會管理主體發(fā)展較緩慢、在全國范圍內(nèi)力量分散不統(tǒng)一，難以發(fā)揮其管理優(yōu)勢。

4.第三方管理模式

第三方管理模式主要指第三方修復(fù)機構(gòu)、受損方及國家野生動物救護中心。全樣本中存在少量案例中的法院將賠償金管理主體直接劃定為第三方修復(fù)機構(gòu)或受損方，此種管理模式雖然實現(xiàn)了賠償金的立即修復(fù)使用，使賠償金得以高效投入環(huán)境修復(fù)，但由于目前尚無相關(guān)法律法規(guī)的立法支撐，各地做法不一且缺乏具體劃分標準，難以發(fā)揚推廣此種模式的管理優(yōu)勢。

（三）環(huán)境民事公益訴訟賠償金的管理使用缺乏靈活性

環(huán)境公益訴訟賠償金進入管理主體賬戶之后，距離運用到修復(fù)工作中還存在時間差，由于各管理模式不同，還存在不同情況下環(huán)境公益訴訟賠償金用途的立法空白。如《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實施方案》規(guī)定了如果環(huán)境的破壞是沒有辦法修復(fù)的，環(huán)境損害賠償資金將以非稅收收入納入國庫進行管理。而政府對于環(huán)境公益訴訟賠償金的管理使用采取謹慎態(tài)度，也導(dǎo)致大量環(huán)境公益訴訟賠償金“沉睡”在所轄賬戶中。

1.環(huán)境修復(fù)工作具有較長的時間跨度

最高法《生態(tài)環(huán)境損害賠償案件管理規(guī)定》三十六條規(guī)定了生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用和服務(wù)功能損失賠償款的受領(lǐng)主體。從環(huán)境損害結(jié)果實質(zhì)發(fā)生，到法院判決環(huán)境公益訴訟賠償金進入各類別賬戶，再到賠償金投入到具體環(huán)境修復(fù)以及相關(guān)聯(lián)的工作中并驗收合格，環(huán)境修復(fù)工作具有較長的時間跨度。

2.環(huán)境公益訴訟賠償金使用效率低下

從全樣本數(shù)據(jù)分析庫得知，上述款項的的受領(lǐng)主體不一，各類別賬戶的資金管理模式不同，資金進行流動也需要程序。但實踐中還有大量的環(huán)境公益訴訟賠償金在法院管轄賬戶中閑置，沒有發(fā)揮其修復(fù)環(huán)境的作用，大大降低了環(huán)境公益訴訟賠償金的使用效率。

如果針對某一特定區(qū)域的環(huán)境修復(fù)之后，剩余的資金就會納進統(tǒng)收統(tǒng)支，不會用于其他地方的環(huán)境修復(fù)，不利于從最大程度上對環(huán)境進行修復(fù)。我們認為只有將閑置在各類別賬戶下的賠償金“盤活”才能將環(huán)境公益訴訟賠償金更好地用于環(huán)境修復(fù)治理中。

（四）環(huán)境公益訴訟賠償金管理使用的監(jiān)督機制不完善

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》中指出，要加強生態(tài)環(huán)境修復(fù)與損害賠償?shù)膱?zhí)行和監(jiān)督，確保生態(tài)環(huán)境得到及時有效修復(fù)，生態(tài)環(huán)境損害賠償款項使用情況、生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果要向社會公開，接受公眾監(jiān)督。而目前我國環(huán)境公益訴訟賠償金的監(jiān)督現(xiàn)狀是，一方面賠償金管理主體內(nèi)部缺失監(jiān)督機制，大部分管理主體的自我監(jiān)督機制不健全，為資金的使用埋下了隱患；另一方面賠償金外部監(jiān)督渠道狹窄，社會公眾缺乏渠道了解特定案件的賠償金使用情況，難以保障公眾監(jiān)督的順利開展。

四、完善長江流域環(huán)境公益訴訟賠償金管理制度的有關(guān)建議

針對上述環(huán)境公益訴訟賠償金的相關(guān)問題，我們嘗試提出以下建議予以解決。

（一）統(tǒng)一環(huán)境公益訴訟賠償金的名稱

1.制定相關(guān)司法解釋統(tǒng)一環(huán)境公益訴訟賠償金名稱

建議最高人民法院制定環(huán)境公益訴訟案件賠償金司法解釋，依照《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中相關(guān)解釋，統(tǒng)一包括《民法典》在內(nèi)的其他法律規(guī)范中環(huán)境公益訴訟賠償金的名稱，以便于環(huán)境公益訴訟賠償金的管理使用與后續(xù)查閱監(jiān)督，完善我國環(huán)境公益訴訟賠償金管理制度。

2.建立統(tǒng)一的環(huán)境公益訴訟賠償金信息平臺

建立統(tǒng)一的環(huán)境公益訴訟賠償金信息平臺，無論是已在環(huán)境公益訴訟案件文書中寫明的賠償金關(guān)鍵信息的案件，還是暫未給定賠償金明確管理主體及用途等案件，后續(xù)都需要將上述關(guān)鍵信息錄入平臺，做到數(shù)據(jù)共享和信息公開，便于社會公眾及法律工作者管理和查詢，使得環(huán)境公益訴訟賠償金真正用于環(huán)境修復(fù)，實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的目的。

（二）建立環(huán)境公益訴訟賠償金基金會賬戶管理模式

基于對目前四種主流環(huán)境公益訴訟賠償金管理模式的分析，我們建議結(jié)合四種模式的管理優(yōu)勢，建立環(huán)境公益訴訟賠償金基金會賬戶，既彌補了以公權(quán)力為主導(dǎo)的行政機關(guān)管理模式中的賠償金使用效率低下、缺乏使用靈活性的問題，又避免了司法機關(guān)對賠償金的管理使用專業(yè)性不高的情況，在一定程度上吸收了現(xiàn)有的四種環(huán)境公益訴訟賠償金管理模式優(yōu)點；同時制定嚴格的基金管理使用及監(jiān)督辦法，明確賠償金使用范圍與申請程序，完善基金會內(nèi)部監(jiān)督體系并且建立基金會信息公開網(wǎng)站，便于賠償金管理主體進行內(nèi)部監(jiān)督及來自社會大眾的外部監(jiān)督。

（三）統(tǒng)籌調(diào)配閑置的環(huán)境公益訴訟賠償金

從全樣本分析庫可以得知，目前大部分環(huán)境公益訴訟案件的做法是將環(huán)境公益訴訟賠償金用于個案所涉受損地區(qū)的環(huán)境修復(fù)，這種模式的確滿足了環(huán)境公益訴訟賠償金專款專用的屬性，但實踐中也存在其他情況，對于無法修復(fù)的地區(qū)，當“專款專用”的對象滅失，如何才能達到救濟與懲戒的雙重目的？在“專款專用”模式之外，還應(yīng)當增設(shè)一種補充救濟的模式，使得當受損環(huán)境無法修復(fù)時通過在異地進行修復(fù)完成對環(huán)境公共利益的一種整體性補償，我們認為可以構(gòu)想將這些案件的賠償金統(tǒng)籌協(xié)調(diào)用于其他地區(qū)的修復(fù)工作，從而更好實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的目的，合理將閑置的賠償金以及其他費用填補給其他修復(fù)項目中。

（四）完善環(huán)境公益訴訟賠償金使用的監(jiān)督機制

環(huán)境公益訴訟賠償金保護的是不特定公共利益的損害，這筆資金更加應(yīng)該在陽光下使用，因此，在資金管理方面，應(yīng)當加大對資金的監(jiān)督管理，通過多方合作實時公開使用情況，尤其確保利害關(guān)系人對資金使用進展的知情權(quán)，讓公眾能夠參與到監(jiān)督中來；同時更要著手內(nèi)部，監(jiān)督閑置資金的調(diào)配流程及用途，增強該資金的透明度與公正性。

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作者簡介：馬一禾（2002-），女，漢族，湖北黃岡，學(xué)歷：本科在讀，單位：湖北經(jīng)濟學(xué)院。梅雨露（2002-），女，漢族，湖北咸寧，學(xué)歷：本科在讀，單位：湖北經(jīng)濟學(xué)院。劉藝（2002-），女，漢族，湖北孝感，學(xué)歷：本科在讀，單位：湖北經(jīng)濟學(xué)院。