個人信息行政法保護的現實困境與完善路徑

摘 要：大數據時代，個人信息除去其基本的人格屬性外，還是具有重要經濟價值的資源，因此，公民個人信息安全十分重要。個人信息的利用給我們的生活帶來巨大便利的同時，也產生了信息泄露、非法買賣等安全風險問題，且大數據背景下個人信息采集、使用的方式已經產生深刻變革，導致當前我國行政法難以對相關問題進行有效規制。因此，本文在分析個人信息行政法保護中立法體系不完善，個人信息收集使用程序不規范等現實困境的基礎上，針對性地提出完善路徑。

關鍵詞：大數據；個人信息保護；行政法

2021年施行的《民法典》與《個人信息保護法》從不同的維度對個人信息權益予以保護，尤其是后者采用專節對國家機關處理個人信息的行為予以規制。當下來看，政府行使權力以合法性為依據，政府介入個人信息都需要具備正當理由，與個人信息權益的對立價值通常是有效的社會管理、社會秩序、公共安全等公共利益，在與公共利益博弈的過程中，個人的權益處于弱勢地位。因此，從基本權利保護的制度設計方面健全和完善個人信息的行政法保護制度就顯得尤為重要。

一、個人信息行政法保護概述

（一）個人信息行政法保護的內涵

傳統行政法視域下的個人信息保護，主要是個人生活及身份信息受到法律保護和不被公開的一種人格權，這一定性不僅對個人信息保護提供了良好方式，也體現了個人自治的保護理念。[1] 隨著現代信息技術迅猛發展，信息資源成為日漸重要的生產要素之一，個人信息在其傳統人格利益外逐漸顯露出財產權的特質，從被動保護到主動控制，個人信息愈發彰顯其積極權利的一面。

（二）個人信息行政法保護的必要性

1.個人信息全方位保護的需要

我國人口數量多，信息儲量大，掌握了公民信息，就能夠幫助企業在競爭中占據優勢。受經濟利益驅使，許多不法分子買賣公民信息，給公民的生產生活造成極大困擾，例如騷擾電話、詐騙信息等，公民的合法權因此益受到侵害。另外，從救濟方式看，民法中為公民維護個人信息權益提供私法救濟渠道，刑法對嚴重侵犯公民個人信息的犯罪行為實施公法制裁，但在民法與刑法間存在超出民法保護范圍卻尚未上升到犯罪的模糊地帶，使得侵犯公民個人權益的行為逃脫法律制裁。行政法可以有效填補這一空白，搭建起溝通民法與刑法的橋梁。因此，加強個人信息的行政法保護迫在眉睫，有利于個人信息全方位保護的實現，提高政府公信力。

2.強化行政部門職能的需要

我國目前正處于全面深化改革的階段，政府承擔了體制和政策創新的特殊使命，既是改革的對象也是引領改革的主體。為改革賦能，為社會快速發展提供動力，必須要為行政賦能，為政府授予與行政管理、政府治理相對應的行政職權和行政職能。[2]行政機關在履行行政職責的過程中向公民收集了大量的個人信息，對政府的信賴是公民愿意提供個人信息的重要原因。此外，基于社會治理的需要，現代科技與行政的結合逐漸成為常態，“天眼工程”、“天網系統”等在公民不知情的情況下主動搜集了海量個人信息，政府毫無疑問是掌握最多公民個人信息的主體。因此，行政機關為了更好地履行公共服務職能，平衡公民的私權和政府公權之間的懸殊差距，需要通過法律來規范行政程序的執行。

如果行政機關不能妥善處理收集到的信息，自政府端泄漏個人信息將會大大降低政府公信力，使公民在后續對接政府工作時展露出不配合的消極情緒，從而影響行政效率。因此，需要加強政府對個人信息收集、整合、存儲及利用等后續工作的管控，提高公信力。

二、個人信息行政法保護的現實困境

（一）立法體系不完善

1.現有立法對行政機關個人信息處理行為缺乏針對性

我國的基本法中有關個人信息行政法保護的相關規定較多，但這些條款分布零散，缺乏整體性思維和系統性規劃。在立法中“應當”、“可以”、“禁止”這樣的表述大量出現，使得法律的運用缺乏具體可操作的指引。[3]另外，與個人信息保護相關的行政立法也過于分散，《政府信息公開條例》《征信管理條例》《行政許可法》等許多法律文件中都有涉及，但并未形成完整的行政法保護體系。即使最新出臺的《個人信息保護法》，也存在一些不足之處，國家機關直接套用對于其他信息處理者的規定，可能缺乏完整性和適用的準確性。例如《個人信息保護法》第十五條規定了撤回同意權的行使，如果將其無差別適用于政務部門，勢必會擾亂正常的行政管理活動。又如《個人信息保護法》第二十三條規定了信息業者對外提供個人信息時需要“一事一議”的標準，即將個人信息向第三方主體予以提供或者進行共享行為時，信息業者要告知信息主體具體事項并征得其同意。但政務信息資源的共享有其特殊性，可能不受此限制，依照政務信息資源共享的原則要求——“以共享為原則，不共享為例外”，為了提升公共管理和服務效能，涉及個人信息類的政府信息資源應當共享。

2.履行個人信息保護職責的部門缺乏獨立性與專業性

《個人信息保護法》第六十條賦予了國家網信部新的行政職責，明確其負責個人信息保護工作，但目前來看，仍存在以下問題：第一，維護網絡安全，網絡內容審查是網信部門的本職工作，由網信部門作為監管機構承擔個人信息保護職責，其專業性與獨立性都不太令人信服；第二，實務中，個人信息保護事實上依托各個政府部門落實，面對新增行政職責，從人員、組織或資金層面看，其獨立性很難在短期實現，履職的公正性也就難以保證。

（二）信息收集使用程序不規范

雖然《個人信息保護法》對個人信息處理者（包括國家機關）收集利用個人信息時的程序作出了規定，例如信息處理前的告知事項、重視信息主體知情同意權等，但其規定內容仍然較粗疏，程序規范不足，具體如下。

1.行政主體收集個人信息程序不規范

行政機關收集個人信息，指代政務機關取得自然人個人信息達成行政目標的行政行為。[4]在實踐中，政務機關合法性基礎喪失卻肆意對個人信息進行收集的事例屢見不鮮，其所持的行為根據往往是維護公共秩序、滿足公共利益。但“公共利益”是否完全可以被當作免責事由而使行政權力的運行暢通無阻，如果如此認定，行政機關的權力是否存在過大的問題；如果不是，哪些個人信息行政機關有權收集；哪些個人信息行政機關無權收集，為什么無權收集；當行政機關的權力與公民的權力發生沖突的時候，應當如何協調二者，協調的前提與原則又分別是什么，這些程序性問題，現行立法都沒有予以明確的回答。更為重要的是，即便行政機關收集個人信息時擁有合法合理的根據，在收集個人信息也應當充分尊重信息主體的“知情同意權”。但信息主體的授權在應急狀態時是否也屬必須，授權的形式與程序有無強制性規定，應急狀態消除后信息收集者有無必要給予解釋說明；信息主體得知行政目的達成后，是否有權要求行政機關刪除其個人信息。類似程序性要求當前立法都存在空白。

2.行政主體使用個人信息程序不規范

政府在利用個人信息時超越初始的“情景脈絡”，隨意挪作他用或超出利用必要范圍的情況也不時出現，例如過度公開廉租房申請人、低保戶、就業人員等個人信息情況，針對這一現象，當前立法并未給出明確的、能夠落實的規章。政府信息公開所要保障的政治知情權與個人信息私權可能出現對立，如何處理二者關系也是一個亟待解決的實際問題。

三、個人信息行政法保護的完善路徑

（一）健全法律體系

1.完善個人信息保護制度

在規則設置層面，必須由單獨的行政立法對行政機關收集、利用個人信息進行權限的嚴格劃定。明確哪些行政主體可以對個人信息予以利用，這些主體可以對哪些個人信息進行收集、利用，這涉及到了行政權限的設定與配置，還應當根據不同信息的敏感度對行政機關的處理過程設置不同的程序要求——敏感的個人信息，行政機關在處理過程中應當履行較為嚴苛的程序規范。另外，對于一些不確定的法律概念，諸如“公共利益”、“公共安全需要”、“為履行法定職責處理個人信息”、“相應”、“必要”、“合理”等的字眼，如果不予以明晰也會不自覺地對行政機關的行政裁量權進行有意無意的擴大。[5]

《個人信息保護法》剛出臺，短時間再進行個人信息保護的行政專項立法不太現實。目前來看，最高法應當在個人信息保護領域發布新的司法解釋，將我國現有立法體系中較為抽象與模糊的規定予以明確，對法律的內容、含義作出具體解釋，制定可供操作的判斷標準，例如：組成要素的提煉，類型化的界定，排除要素的列舉等。社會日新月異、科技進步層出不窮，最高法在適用法律法規時只有根據社會需要作出法律解釋，才能使得靜態的法律規范嵌入并符合司法實踐的運行。

2.增強個人信息保護職責部門的獨立性與專業性

雖然《個人信息保護法》賦予了網信部門為履行個人信息保護職責的部門，并且規定了具體職責內容，但上文已經對這一規定存在的問題進行了說明，針對這上述問題，可以通過以下措施加以完善。第一，實踐層面可以通過國家網信部內設個人信息保護委員會的形式，吸收國務院各主管部門參加，形成國家層面有關個人信息保護工作最高層次的議事協調機構；第二，個人信息保護工作也應當實行預防為主，例如采取預測、評估和防范措施，以避免、消除個人信息處理行為對信息主體可能帶來的不利影響。可以通過設立基金、金融支持、政府采購等多種措施鼓勵與個人信息保護和大數據利用技術相關的研究開發，提升個人信息保護領域的技術水平。第三，對行政系統內部的工作人員開展思想教育，落實保密教育，加強個人信息保護的引導宣傳，提升其職業水平。

（二）規范信息收集使用程序

1.規范行政主體對個人信息的收集程序

第一，行政機關收集個人信息要有法律依據。行政機關履職必須要出于維護公益的目的，遵守憲法與法律規定。第二，行政機關收集個人信息必須出于特定的職責事務或特定的社會公共事務管理的目的。一方面，這是對公民知情權的落實與尊重；另一方面，以公開為原則，方便社會公眾進行監督，助益公權力的合法行使。第三，告知或者經過信息主體的同意。一般要求信息主體以書面形式作出同意表示，但也要具體問題具體分析，針對部分合法情形作出免于同意規定，例如突發事件、傳染病防治等特殊、合法情形。第四，保證本機關內部個人信息的準確、完整以及儲存系統的安全。

2.規范行政主體對個人信息的使用程序

第一，行政機關應當對公開個人信息進行充分、詳細的論證說明，倒逼行政機關嚴格履職。且不同種類的個人信息其所蘊藏的個人信息利益也肯定有所不同，因此行政機關對此也應當區別對待。第二，在有多種手段能實現公共目的時，應當盡可能采取對個人信息利益損害最小的方式。第三，某些公共利益的實現存在著一定的期限，例如公共衛生安全、國家安全的問題。針對此種類型的公共利益目的，應當在政府信息公開時設定一定的期限審查機制，在此種類型的公共利益不再存在時，應當及時將公開行為予以撤銷，以避免對信息主體的個人信息利益造成持續的限制亦或是損害。

四、結語

大數據時代，科技發展一方面為政府職能的履行提供了技術支撐，使行政機關的治理效能有了質的提升；另一方面也使行政機關成為個人信息最大的收集與利用主體，伴隨著信息主體權利意識的逐漸覺醒，公權力高效履職的需要與公民個人信息保護需求兩者之間的矛盾也愈演愈烈。行政手段是保護公民個人信息權益的重要力量，行政機關在信息保護立法的全面性、信息安全的技術性及執法上的規范性仍需不斷加強。個人信息安全在信息化時代具有重要價值，通過健全行政法法律體系、規范行政主體對個人信息的處理程序等舉措，可以使行政機關在最大程度發揮行政職能的同時保障好公民個人權益，推動政府治理現代化。

參考文獻：

[1]劉一毫，南麗軍.我國個人信息保護立法的必要性和適用性探析[J].山西大同大學學報（社會科學版），2022，36（06）：31-35.

[2]譚宗澤，付大峰.中國行政法法典化的理念與理論基礎[J].北方法學，2022，16（05）：20-29.

[3]孫海濤，王紅利.民法典時代個人信息保護的行政法回應[J].行政與法，2021（12）：66-71.

[4]吳亞光.政府數據開放中個人隱私信息的公開界限[J].圖書館學研究，2020（22）：45-52.

[5]謝琳.大數據時代個人信息使用的合法利益豁免[J].政法論壇，2019，37（01）：74-84.

作者簡介：黃悅晨（1996—），女，漢族，江蘇鹽城人，碩士，研究方向：憲法及行政法。

課題項目：揚州大學研究生科研與實踐創新計劃資助項目（SJCX21_1527）