我國野生動物致害補償制度立法研究

一、我國野生動物致害補償的相關概念

（一）野生動物的法律概念

法學語境下，我國《野生動物保護法》第二條規定的野生動物是“珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物。” [i]

（二）野生動物致害概念

野生動物致人損害是指由于野生動物活動直接或間接造成的公民人身和財產權益受到損害，這種攻擊行為通常出于野生動物的本能，被害人沒有主觀上的故意。這里的野生動物活動主要是指野生動物攻擊致人傷亡、使財產利益受到損失如破壞房產設施、農作物的活動[ii]。

（三）野生動物致害補償概念

根據法律規定，野生動物資源屬于國家所有。[iii]個別公民保護國家所保護的野生動物而遭受損害，且這一損害無法歸因于自身情況下，國家應該對受害者進行及時、合理的救濟。野生動物致害補償是指因野生動物致害行為造成人員傷亡、農作物或者其他財產損失，各級政府對受損方給予經濟補償。

二、我國野生動物致害補償制度的立法梳理

（一）我國野生動物致害補償國家層面的法律體系

在國家層面，《野生動物保護法》及《陸生野生動物保護實施條例》等是有關野生動物致害補償的核心法律。《野生動物保護法》是有關野生動物致害補償的最主要法律。

（二）我國野生動物致害補償地方層面的法律體系

在地方層面，各省級、自治區和設區的市級人大及其常委會制定了地方性法規，各省、自治區、直轄市人民政府制定了野生動物補償的政府部門規章。據統計，地方性法規對野生動物致害補償立法遠超地方政府規章，[iv]但具體的補償內容規定在省政府制定的野生動物致害部門規章中。截至2023年2月，共有十四個省（市、區）制定了專門的野生動物致害補償辦法。分別是云南、陜西、吉林、北京、西藏、甘肅、青海、安徽、貴州、黑龍江、山西、四川、內蒙古和遼寧。

（三）我國野生動物致害補償制度的具體內容

現有地方補償辦法對補償內容基本包括了補償范圍、補償程序、補償標準、補償經費等。

1.補償范圍的規定

野生動物致害補償范圍包括納入補償的野生動物范圍，納入補償的情形范圍以及不予補償的情形范圍。

對納入補償的野生動物范圍的規定，2016年修訂的《野生動物保護法》十九條將野生動物范圍由“國家和省重點保護的陸生野生動物”擴大為“保護本法規定保護的野生動物”實際是將“三有動物”納入補償范圍。對納入補償的情形范圍的規定，各省、市、自治區通常按照行政區劃，規定野生動物造成人身傷害、財產損害的特定情形納入補償范圍。現有的各個補償辦法大多規定了人身傷害和死亡的補償。現有的各個補償辦法對于野生動物造成的財產損害補償主要包括農作物和經濟林木、牲畜、生產生活設施等。補償的農作物和經濟林木、作物的范圍通常限定在“依法劃定的生產經營范圍”“依法承包的土地上”。有的補償辦法也將牲畜范圍限定“依法劃定的區域內”，多數補償辦法還規定野生動物致害不予補償的情形。

2.補償程序的規定

野生動物致害補償程序是指野生動物致害后，從申請受理，調查核實，補償審核，補償金發放四個環節的具體程序。

對申請受理的規定，受損方需要在一定時限內向各辦法規定的補償管理機構申請補償。接收申請的主管部門同通常是當地縣級人民政府林業行政主管部門，當地鄉（鎮）人民政府或者街道辦事處，當地鄉（鎮）林業工作站或者自然保護區管理機構。對調查核實的規定，受損方提出申請后，受理申請的主體需要對野生動物致害情況進行調查核實并制作調查報告，并出具是否同意補償的意見。對補償核準的規定，調查核實工作完成后，受理申請的主體將調查登記表提交給補償管理機構，補償管理機構進行審查復核。對補償金發放的規定，補償管理機構核準后，會按照補償標準發放補償金。各個補償辦法對于補償金發放規定存在差異。

3.補償標準的規定

造成人身傷害的補償一般包括醫療費、誤工費、一次性殘疾補償金、死亡賠償金、喪葬費，多數辦法按照農牧民人均收入或是居民收入的N倍計算；造成財產損害的補償，多數辦法按照實際受損產量折合當年的部分市場價值計算補償金。各個省市的補償力度差異較大。

4.補償經費的規定

《野生動物保護法》（2022）第19條規定“實行補償所需經費，由中央財政予以補助。具體辦法由國務院財政部門會同國務院野生動物保護主管部門制定。” [v]現有的補償辦法將補償經費納入各級財政預算，各省、市、縣負擔比例不同。

三、我國野生動物致害補償制度的實踐困境

（一）補償范圍具有局限性

1.納入補償的野生動物范圍較為單一

一部分的補償辦法還未根據新修改的野生動物補償范圍進行修訂，也存在不屬于國家和省重點野生動物保護名錄的野生動物導致損害的案件，這部分案件的受害者得不到賠償，其損失無法彌補。

2.納入補償的情形范圍和標準不統一

有關人身傷害的認定標準不統一。北京未對人身傷害情形做出規定。云南，吉林，西藏、青海、四川、遼寧要求“對正常生活和從事正常生產生活的人員造成傷害或者死亡”，陜西、四川對人身損害的情形設置了條件，規定“在采取了必要的防范措施或者依法履行保護野生動物義務的情況下”，正常生產生活、必要防護措施等的認定問題提高了補償的難度。財產損害的納入范圍和標準不統一。現有辦法都對受損害的農作物進行補償，十一個省、市、自治區對受損害的經濟林木進行補償，四個省市對受損害的經濟作物進行補償，對生產生活設施和合法財產進行補償的僅有個別省、市、自治區。云南、陜西、吉林、安徽對農作物或經濟林木的毀損情形規定為“較大損失”，其他辦法則直接為“損失”或“直接損失”。對于受到損害的牲畜家禽等，各個辦法也存在差異，如陜西、北京、安徽僅限定在圈養情形未包含放牧情形。對于各個補償辦法規定的“依法劃定的生產區域內”，將補償限定在特定區域內，實踐中，人畜的活動范圍又很難劃分界定。對于不予補償的情形，西藏則規定得過于嚴格，除列舉的補償情形，其余情形不予補償。北京未對不予補償的情形作出規定，過于寬松。

（二）補償程序設置不合理

1.申請程序時限過短

云南、吉林和西藏由于頒布時間早，立法時未區分人身傷害和財產損害的申請時限。人身傷害的治療周期長，申請補償應該在搶救治療后一定期限內。補償申請的時限設置較短。受理申請的主體多為縣級林業行政主管部門或是人民政府街道辦事處，受損地為偏遠地區或通訊不便，可能有上報不及時的情況，增加申報難度。

2.調查程序不夠具體

現有辦法多規定對現場勘查的具體流程沒有規定，由于鑒定損害量的難度高，調查技術未具體規定，容易導致調查工作存在隨意性，難以保證調查結果公正客觀。調查時限設置不統一。鑒定損害具有復雜性，給調查人員設置一定調查期限是合理的，但期限不宜過長。

3.核準程序缺乏公示

各省、市、自治區有關補償核準的公示制度不統一。對調查結果和補償意見的認定，需要由上一級補償管理進行審查復核。除北京、安徽、青海、貴州、黑龍江、山西、四川、遼寧將公示期寫入補償辦法，在部門網站和受損地的村（居）委員會公示調查核準情況，其他辦法未有相關規定，公示渠道不暢，不利于社會公眾進行監督。

4.補償金發放不夠及時

補償金發放的時間周期長，受損方的權益難以及時得到填補。目前有8部補償辦法規定補償金為確認補償后“一次性發放”；青海和陜西則是在20日內和10日內發放；云南發放時間最長，規定年終結清；四川則個案處理，按照補償決定規定的時間和方式發放，同時規定從申請到發放補償金不超過一年。各個辦法對于發放時間差異較大，有的甚至未規定具體時間，不及時發放補償金影響了補償效果。

（三）補償標準差異較大且力度有限

1.造成人身傷害的補償標準差異較大

在具體計算標準上，各個省、市、自治區的人身傷害補償標準差異較大。如陜西、西藏、甘肅、青海按照全省上年度農牧民人均純收入的倍數計算，云南、吉林、安徽按照所在縣（市）上年度職工年平均工資的倍數計算黑龍江、四川、內蒙古、遼寧按照上年度全省、自治區常住居民年人均可支配收入計算等，計算的倍數也不盡相同，考慮到各地經濟發展水平以及農牧民人均收入、職工平均工資、居民年人均可支配收入的不同，同樣的致害情況下，補償金的計算差異巨大，導致補償不合理。

2.造成財產損害的補償標準力度有限

相較于人身傷害，對于財產損害的補償力度較低。對農作物，經濟林木、經濟作物等受損的、生產生活設施、牲畜受傷死亡的，多數辦法采用適當補償原則，對實際損失進行部分補償。甘肅對農作物和生產生活設施的補償最高，為直接損失的市場價值。云南對于財產損害的情形規定補償金按照當年的政府補償費用與實際損害總額的比例計算，規定得不夠具體。西藏對于牲畜受損的規定過于細致，直接在補償辦法規定了具體金額，跟不上經濟社會發展的幅度。[vi]

（四）補償經費缺乏保障

2016年修訂《野生動物保護法》時增加了中央財政補助的規定，2022年修訂的《野生動物保護法》新增具體辦法由國務院財政部門會同國務院野生動物保護主管部門制定，但是野生動物致害補償仍以地方財政為主。各級財政在補償經費負擔比例意見不一，成為影響地方政府制定野生動物致害補償規則的主要障礙。 [vii]部分補償辦法如北京、貴州、山西、四川、遼寧規定為縣級財政承擔補償經費，增加了當地人民政府的負擔。黑龍江、內蒙古則只規定了各級財政的負擔原則，未設計具體負擔比例，容易導致各級財政相互推卸責任的現象，不利于補償工作落實。

四、我國野生動物致害補償制度的完善路徑

（一）及時調整野生動物致害的補償范圍

1.納入補償的野生動物范圍應更加靈活

各個補償辦法應盡快將“三有動物”導致的損害情形納入補償范圍，《野生動物保護法》（2022）規定其規定的名錄應當每五年進行科學評估，并根據評估和實際情況及時調整。[viii]對于不在國家、省重點保護動物和“三有動物”名錄內的野生動物致害情形，地方政府應更加考慮實際受損情況，及時調整納入補償的野生動物范圍，給予一定補償。

2.降低納入補償的情形范圍的認定難度

各個補償辦法對補償的情形范圍要求不一，在實踐中容易產生混亂，增加補償認定難度。建議人身傷害的參照安徽、貴州、黑龍江、內蒙古的認定標準，直接為“對公民身體傷害或者死亡的”進行補償；財產損害的由“較大損失”改為“損失”，并統一納入補償的財產類型，對農作物、經濟林木、經濟作物、生產生活設施和合法財產等都應進行補償。同時對于不予補償的情形應規定的更加具體，便于實際區別。

（二）合理設計補償程序的各個環節

1.節約申請受理的成本

人身傷害和財產損害的情形不同，兩者的申請時限也應不同，建議參考其他補償辦法，將人身傷害的時限設置為搶救治療結束后一定期限內，并考慮實際情況，延長財產損害的時限。建議在當地政府官網公開野生動物致害受理人姓名、工作地址以及聯系電話，方便受損方報告野生動物致害情況和申請補償。由于野生動物致害的發生地通常為野生動物資源豐富區，離縣級政府林業部門較遠，建議規定受理調查主體為野生動物損害發生地的村（居）民委員會和街道辦事處，節約申請和受理成本，同時也利于調查受損量工作的開展。

2.確保損害調查的客觀準確

現有辦法沒有對鑒定損害的具體標準作出規定，鑒定損害的責任主體應確保派出的調查人員具有專業的鑒定資質，保證調查結果的客觀性和準確性。補償辦法應規定受損方、村（居）委會等的協助調查義務，提高定損效率。調查主體應縮短調查工作的時限，并明確調查結果的認定標準。

3.建立核準認定的公示制度

對補償工作核準認定后進行公示有利于核準工作更加規范，并保障公眾的知情權。已經有八省在補償辦法中規定了公示期，通常是將補償結果公示在有關部門網站和受損行為的村（社區），建議補償的核準主體為縣級野生動物行政主管部門，并全面建立公示機制，提供公示渠道便于社會公眾等進行監督，保證核準的公正性，保障受損方的合法利益。

4.提高發放補償金的效率

確認補償后，應盡快發放補償金，及時彌補受損方的損失，更好實現補償效果。建議將補償金的發放主體規定為縣級人民政府，將補償金發放的時間規定為原則上“一次性發放”，例外情況下，如財政支出實在困難的可以申請中央財政補助，或按照比例發放部分補償金，但從申請到發放補償金不得超過一年。從申請到最終發放的各個環節都應及時。

（三）適度提高致害補償標準

1.提高人身傷害的補償標準

各個省、市、區有關人身傷害的標準不統一，建議各地方政府積極開展立法調研，考慮地區經濟發展水平，設置浮動區間，根據實際受損情況進行補償，建議以上年度常住居民年人均可支配收入分類計算。

2.提高財產損害的補償標準

多數辦法對于財產損害僅采取適當補償的方式，僅將實際損失折合為較低的補償標準，難以填補受損方的實際損失。建議參考甘肅、四川的補償辦法，規定對財產受損的補償標準為其實際價值，更有利于維護受損方的利益。

（四）建立補償經費的保障機制

1.明確補償經費的負擔比例

由于法律只規定由當地人民政府進行補償，未確定各級政府的財政負擔比例，實踐中各級財政負擔比例不同，往往由縣（區）級財政承擔，財產經費嚴重不足。建議國家層面應明確補償的責任主體和各級財政的負擔比例，地方政府不宜負擔過重，對于經濟發展較好的地區，可以采取省財政和市縣財政各負擔50%的做法，對于經濟欠發達地區，建議省級財政負擔80%，設區市、縣級財政各負擔10%。同時細化中央財政補助的具體措施，加大中央財政對野生動物致害補償工作的補助力度。

2.探索補償資金的多元渠道

積極探索野生動物致害補償保險制度。《野生動物保護法》鼓勵有關地方人民政府建立野生動物致害賠償保險業務，不少地區已經進行野生動物致害補償保險業務試點工作。設立野生動物補償專項基金制度。《野生動物保護法》鼓勵個人、各個組織依法通過捐贈、資助等方式參與野生動物保護活動，支持野生動物保護公益事業。

參考文獻：

[i] 參見《野生動物保護法》（2022年修訂）第2條

[ii] 韓紹強，余濤.野生動物致害救濟的立法構想[J].國家林業局管理干部學院學報，2009，8（01）：36-40.

[iii] 參見《野生動物保護法》（2022年修訂）第3條

[iv] 向往.野生動物致害補償地方立法的現實困境與紓解路徑——基于45部地方性法律規范的考察[J].行政與法，2023（01）：111-121.

[v] 參見《野生動物保護法》（2022）第19條

[vi] 白春民. 我國野生動物致害補償立法現狀分析比較及建議[C]//中國法學會環境資源法學研究會，海南大學.新時代環境資源法新發展——自然保護地法律問題研究：中國法學會環境資源法學研究會2019年年會論文集（下）.[出版者不詳]，2019：199-211.DOI：10.26914/c.cnkihy.2019.096485.

[vii] 闕占文.人畜共存視閾下的野生動物致害補償制度[J].中國政法大學學報，2022（06）：160-170.

[viii] 參見《野生動物保護法》（2022）第10條

作者簡介：梅雨露（2002—），女，漢族，湖北咸寧人，學歷：本科在讀，現在湖北經濟學院。