固體廢物污染防治“三化”原則之定位優化及內涵探析

摘 要：減量化、資源化、無害化原則是我國固體廢物污染防治工作的基本原則。自2018年正式提出建設“無廢城市”之后，加之2020年新《固廢法》的修改，“三化”原則對于固體廢物污染防治的重要性日益凸顯。通過對新《固廢法》及其它相關法律進行檢視，可發現“三化”原則在各部法律中存在不同程度的漏洞需要填補。本文試圖從“三化”原則的現存問題入手，進一步厘清三原則的各自地位及實施順位，并明晰各原則的應然內涵，以便為固體廢物污染防治工作的開展提供較為科學的可行路徑。

關鍵詞：固體廢物；減量化；資源化；無害化；內涵明確

2018年12月29日，國務院辦公廳印發《“無廢城市”建設試點工作方案》，后生態環境部發布《關于發布“無廢城市”建設試點名單的公告》，“無廢城市”建設試點正式開始。“無廢城市”的建設，核心要義在于明確“無廢”的基礎即是對于廢棄物的管理，是對于固體廢物污染問題的治理。其中，固體廢物污染防治的減量化、資源化、無害化原則作為“無廢城市”建設的基本路徑，實則在建設過程中扮演了極其重要的角色。而作為固體廢物污染防治工作過程中的主要法律規制工具，《固體廢物污染環境防治法》對此起到舉足輕重的規范作用。

一、《固廢法》中“三化”原則的問題檢視

《固體廢物污染環境防治法》作為治理固體廢物污染問題的最主要具體法律，理應先行作出關于“三化”原則較為完善且合理的內容規定。但不無遺憾的是，通過對該部法律進行瀏覽，其對于“三化”原則的規定既顯粗陋，又有失科學合理性，不足以應付“無廢城市”建設背景下提出的新情勢。

（一）具體定義、法定內涵與適用邊界不清

減量化、資源化、無害化原則在“無廢城市”建設中的作用不言而喻。作為固體廢物防治領域的基礎性法律，《固體廢物污染環境防治法》對“三化”原則的規定僅僅只有一處。并且，僅有的第4條也只是指向性表述，并未對三原則的的定義及適用進行明確闡述。本文認為，鑒于“無廢城市”建設的新形態，以及“三化”原則對于固體廢物污染防治的重要作用，《固廢法》應當對“三化”原則的基本定義、法定內涵以及適用等作出官方描述，以指導實踐工作的開展。但或許是由于立法程序繁瑣、立法具有滯后性等因素，在“三化”原則的規定上，20年新修改的《固廢法》顯然沒有足夠顧及到18年興起的“無廢城市”建設形勢，令人遺憾。

（二）約束主體范圍狹窄：從《固廢法》第4條的“三化”約束主體看存疑的價值導向

2020年新修改的《固體廢物污染環境防治法》相較于《固廢法》（2016），其中第4條言之鑿鑿的將“三化”的約束主體限定在了單位及個人，而將行政機關等公主體排除在外。i該條將“三化”原則的表述方式從“國家…實行…”改為“任何單位和個人都應當…”，其背后所蘊含的價值導向尚有可斟酌之處。單位及個人作為固體廢物的主要產生者，被納入規制范圍的合理性自不待言。而作為公權力機關的政府等被排除在約束范圍之外，合理性值得懷疑。

有學者指出，國家機關主要通過履行固體廢物污染防治義務來實現“三化”之目的，這一國家環境保護義務具有堅實的憲法基礎。ii 2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》（2018）。該修正案在憲法序言中將“生態文明”作為與其它四大文明協調發展的重要方面，并將“美麗”作為建設社會主義現代化強國的重要目標。環境基本國策是國家環境保護義務的憲法規范形態，是對所有國家權力構成約束的 “國家目標條款”。iii

因此，《固廢法》第4條作為減量化、資源化、無害化原則最直接的立法注解，僅僅將“三化”的約束主體框定為單位及個人是不夠的。行政機關具有法律明確規定的環境保護義務，與個人、單位等私主體的區別主要是在于“三化”的落實方式不同。行政機關理應同公民個人、各類企事業單位等一道納入“三化”原則的規制范圍。

（三）缺乏具體、可實施的行為準則及相應罰則

《固體廢物污染環境防治法》不僅未明確減量化、資源化與無害化三原則的具體含義，亦未對其設置具體、可實施的行為準則以指導實踐，且缺乏違反“三化”原則時的法律責任規定。

首先，顧名思義，減量化、資源化、無害化原則并無“無廢城市”建設中指導人們實踐的具體行為準則，其是相對比較籠統的固體廢物污染防治要求。相關企業及個人遵從政府要求，在對“三化”原則進行適用時，必須要有前置性的、較為明確的具體指導準則可供參照。否則，雖有較為理想化的原則指向，在對該原則進行具體適用時卻無所適從，抑或在應用過程中呈現千奇百怪的局面。

其次，為使“三化”原則得到更好落實，必定要有一定的罰則規定作為保障。如果只是規定適用該原則的具體方式及邊界，而無后續的法律責任保障，那么“三化”原則只是一紙空談。需要注意的是，此處的法律責任規定尺度不宜過于嚴苛。原因在于：一是“三化”原則本身即屬于指導性原則，規定過于嚴厲的處罰尺度反而會束縛人們手腳；二是因為當前形勢下，由于實踐經驗的匱乏，“三化”原則的實施效果評價并無較為統一的標準參考。

在固體廢物治理進程當中，就相互關系而言，減量化是前提，資源化是導向，無害化則是底線。并且，減量化、資源化和無害化三者之間是相輔相成、密不可分的，許多情形下，在進行某一環節的同時可有助于另一環節的實現。比如，在產品生產環節盡可能多地使用再生材料，不僅可有助于減量化目標的達成，同樣符合資源化的直接要求。前文已將減量化、資源化、無害化三原則存在的現有問題釋明。其中，對于“三化”原則的法定邊界模糊、具體內涵不清等根本性問題的解決，《固體廢物污染環境防治法》應首先對此作出回應，至于具體如何回應，本文試圖通過后續內容詳述之。iv

二、《固廢法》中“三化”原則的具體優化路徑

（一）減量化

1、減量化的內涵明確

首先，減量化原則要求在物質、材料或產品成為固體廢物之前應努力提高其利用效率，盡量防止固體廢物的產生。這正是環境法上的預防原則在固體廢物污染防治工作中的體現。我國《環境保護法》第5條確立了“預防為主”的基本原則，要求當人類活動對環境可能產生負面影響時，在事前采取防范措施以減少生態環境損害的發生，在整個環境治理的構成中將事前預防與事中事后治理相結合，并優先采用防患于未然的方式。v預防原則具有兩層含義：一是預防對生態環境造成具體危險的行為，在此情形下，依據已有的知識和經驗可以判斷該行為可能帶來的危害。二是避免或減少可能對生態環境產生風險的行為，只要該行為有出現的可能，無論是否實際出現，均可以事先對生態環境進行保護。vi固體廢物減量化的指向更接近于第二層面“危險尚未顯現”的風險行為的預防要義。故，從某種意義上說，減量化原則是預防原則在《固廢法》上的一種具體映射。

2、“垃圾是一種放錯地方的資源”的重新審視

“垃圾是一種放錯位置的資源”是存在于日常生活中并且隨處可見的一句標語，其不斷重復出現，以至于對社會群眾關于生活垃圾的處置態度產生了潛移默化的深遠影響。殊不知，從應然的三化原則排列序列的角度出發，該句標語中蘊含著不恰當的垃圾處置傾向。資源化固然是固體廢物處理各環節中尤為重要的一環，但倘若廢物不率先經過減量化的程序過濾，直接進行資源化將成為空談。對于資源化環節來說，其至少在現在無法承受過多的廢物處理量，需要前置減量化為其先行減負。標語本身必然無需過分嚴謹，但其理應為社會公眾樹立正確的觀念指引。一味強調垃圾的資源性價值，易讓人忽略減量化的優先地位，映射到實踐中就可能導致垃圾產量的居高不下，實則得不償失。因此，單純賦予“垃圾”資源性認定的正向評價而不強調垃圾減量，是一種不適宜的行為導向。減量化作為貫穿廢物生命周期始終的重要程序，其優先地位應當得到官方文件乃至社會標語的認可，而后才能逐步為廣大社會公眾所接受，并內化到減量化的實際行動當中。

3、減量化優先的條件

首先，減量化在技術層面應當可操作。一般來說，各種類型廢物、同一類型廢物的各個生命環節的減量化都需要一定技術水平的支持。譬如，在不影響企業經濟利益的前提下，如何將某一商品的包裝盡可能的簡化或以可降解的材料代替，是一個需要技術支持的問題。減量化的目標并非可以一蹴而就，倘若沒有足夠的技術條件作為支撐，減量化實則名存實亡。其次，經濟合理。在減量化技術條件允許的前提下，應當盡力降低減量化實施的成本，至少應不高于廢物處置成本。否則，基于理性經濟人對于價格因素的敏銳洞察，加之以經濟利益為導向的立身之本，其精力投放會迅速偏向于對廢物的最終處置，而不會設法降低廢物的產生量。降低減量化實施成本，可從技術手段的革新、主體的商品偏好、特定領域的匹配程度等因素入手，具體還應分階段、分環節進行考慮。最后，減量化至少應為社會大部分公眾可接受。不管是企業、單位或是家庭、個人，各個社會單元中起主導作用的仍是作為個體的理性人。

（二）資源化

1、資源化相對廣義的概念界定

在我國當前的現實國情背景下，固體廢物存量巨大，固體廢物污染狀況愈演愈烈。資源化作為固體廢物再生利用的重要環節，要求在各類物質成為固體廢物之后應積極采取相關措施，發揮其剩余最大效能，盡量防止固體廢物過早、過多的進入處置環節，承擔著為無害化的最終目的減負釋壓的重要功能。對于固體廢物的資源化，其不僅應包含將廢物直接作為產品或作為其他產品的部件予以使用的涵義，還應具有將廢物直接作為原料進行利用或者對廢物進行再生利用的基礎含義。并且，“3R”原則中的“再利用”與“資源化”，二者內容本身存在一定程度的重疊，需要涵蓋范圍更為廣泛的某一概念對其進行統籌概括。簡而言之，固體廢物污染防治原則中的資源化原則，應當涵蓋循環經濟“3R”原則中“再利用”和狹義“資源化”的基本范疇。

2、資源化利用的一般性規定

針對固體廢物存續的各環節的基本特征不同，相應資源化的具體要求也存在差別。在收集、貯存和運輸環節，應當根據固體廢物的不同用途和要求進行分類收集、貯存和運輸，并張貼類型化的標識以供識別，方便后續資源化利用的開展；在利用環節，應當根據固體廢物的不同類型和利用條件、利用價值，直接或通過加工等方式使其成為產品或產品的部件，或作為原料進行直接利用或再生利用。vii

對于資源化的追求目標，可分為根本目的與直接目的兩種，根本目的為通過資源化減輕或消除固體廢物污染，從而達到保護環境的目標，直接目的為通過資源化提高廢物利用價值，從而獲取最大的經濟效益。可以說，資源化的應有之義是通過促使直接目的的達成而進一步追求根本目的的實現。所以，資源化的目的具有多重性，實際上超出了以保護環境為直接訴求的《環保法》的視野。因此，具體到各項法律上對資源化的規定也應當有所區別。

3、明確滿足無害化要求的資源化利用標準

一般來說，在整個固體廢物污染防治工作當中，無害化是資源化的下一環節，也是整體性廢物治理進程中的兜底性環節。資源化因其特定位置與具體職能所在，其含義中的首要前提是需要滿足無害化的基本要求，以為最終無害化留有足夠的彈性空間。如此，資源化利用標準確立的是否得當就顯得格外重要。本文認為，對于《固廢法》來說，對資源化進行較為原則性的規定即可，而不必過多展開。但是，考慮到資源化與無害化之間的銜接關系，該法在強化無害化要求的前提下，應在適當的時空位置為資源化留出接口，從而實現二者的平穩過渡。viii為保障該設想的順利進行，應進一步明確滿足無害化要求的資源化利用標準，該標準大致涉及資源化廢物的類型、資源性與危害性的考量、資源化的程度等方面。綜上，此項工作的進行，不僅可直接作用于當下固體廢物污染的科學防治，也可在不久的將來修改《循環經濟促進法》等法律時，根據已有的立法框架，圍繞固廢資源化利用的具體制度展開，為《循環經濟促進法》的修改預留空間。

（三）無害化

1、無害化的定位

對于“無害化”含義的簡單理解大致為不對公眾健康和生態環境造成損害。實際上，“無廢城市”建設的根本目的并不是“無廢”，而是通過“無廢”目標的達成減輕或消除固體廢物對于生態環境所造成的損害。從這個角度上來看，無害化無疑是三原則中最重要的一個環節。并且，從字面理解減量化、資源化、無害化環節的先后順序可能存在歧義，尤其對于無害化來說，僅強調無害于生態環境和固體廢物處置環節的無害化是不夠的，其應當貫穿于固體廢物產生、收集、貯存、運輸、資源化利用和最終處置等各環節，而不能僅聚焦于處置環節。無害化是固體廢物污染防治的底線與核心目標，是“無廢城市”建設工作當中應一以貫之的根本任務，它不僅對于固體廢物領域，對于整個生態環境價值的維護，都具有重要意義。

2、無害化的保障

減量化、資源化、無害化作為原則性規定時的強制性保障力度本已不足。無害化作為保證固體廢物不對生態環境與公眾健康等利益造成危害的最后一道防線，理應獲得相較于其他環節更為充沛的實施保障力度。而現有的法律法規等官方文件中，對于無害化的法律責任等規定是不足的。這其中，兩部促進法自不待言，《固廢法》在此方面積弊已久。暫且不論該法對于三化原則僅在總則里使用寥寥數語即草草了事，其規定出固體廢物污染環境防治應堅持減量化、資源化和無害化的原則，而在后文卻無法尋找到違反該類原則時所承擔的法律責任規定。同為固體廢物污染防治的基本原則，該法第5條、第6條分別提出的污染擔責原則與生活垃圾分類制度，都可在后文找見相應的違反該原則時的處罰規定，20年新修改的《固廢法》更是大范圍、大幅度提高了相應違法行為的處罰力度。究其原因，或許是因為原則類規定過于抽象，實踐過程中并無絕對統一的評判標準可供認定，法律責任因此更就無從談起。但立法工作不能因此淺嘗輒止、望難卻步，且因無害化自身所具有的特殊地位與重要性所在，立法對此更應嚴格管控。簡而言之，以《固體廢物污染環境防治法》為統領的相關法律應進一步強化和細化無害化的強制性規則，使其具有可操作性，以期在廢物治理進程當中發揮應有作用。

三、結語

在當前“無廢城市”建設的大背景下，“三化”原則對于固體廢物污染防治工作的重要性不言而喻。其科學合理與否，直接關系著固體廢物環境污染問題的解決效果如何，進而影響到整個生態環境治理效益的增加與減少。“三化”原則自身存在的許多問題嚴重制約著固體廢物污染防治實踐進程的發展。對此，應在明確三原則各自定位的基礎上，進一步明確自身具有的科學內涵。并且，隨著固體廢物污染防治實踐的不斷進行，面對接連提出的新問題，各主體也應對“三化”原則進行靈活解讀與適用，以更好地配合“無廢城市”建設工作的開展。

注釋：

i 參見《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》第4條第二款：“任何單位和個人都應當采取措施，減少固體廢物的產生量，促進固體廢物的綜合利用，降低固體廢物的危害性。“

ii 程多威：《推動綠色低碳循環發展，把握“三化”之間的關系》，載《環境經濟》2021年第19期。

iii 陳海嵩：《國家環境保護義務的溯源與展開》，載《法學研究》2014年第3期。

iv 由于減量化、資源化、無害化原則的概念性闡述主要是在《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》第4條中予以規定，故本文也可視作為對于該項法律條文的延伸與完善。

v 全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會：《中華人民共和國環境保護法釋義》，北京：法律出版社，2014年版。

vi 陳慈陽：《環境法總論》，北京：中國政法大學出版社2003年版。

vii 固體廢物的全生命周期一般包括收集、貯存、運輸、利用、處置等環節，而對于資源化來說，其一般涉及到的是前四環節，而與最終的處置環節關系不大。

viii 王毅，孟小燕，程多威：《關于固體廢物污染環境防治法修改的研究思考》，載《中國環境管理》2019年第6期。

作者簡介：王濤，中國海洋大學法學院環境與資源保護法學專業碩士研究生。