混合型拆遷安置社區治理存在的問題及成因分析

摘 要：混合型拆遷安置社區是我國城鎮化的產物，是農村社區向城市社區轉變的過渡。隨著城市建設步伐的加速，混合型拆遷安置社區數量與日俱增，其治理中存在的問題也日益凸顯。因此，混合型拆遷安置社區治理對緩解社會矛盾，穩定社會關系，構建和諧社會具有重要意義。

關鍵詞：社區治理；混合型拆遷安置社區；新型城鎮化；市民化

混合型拆遷安置社區是我國快速城市化過程中的一種新型社區形態，是現代城市向鄉村擴張的結果，介于農村與城市、傳統與現代的過渡狀態。混合型拆遷安置社區治理比較于一般社區和單一型拆遷安置社區治理更為復雜。混合型拆遷安置社區治理強調的是治理主體的多元性、治理客體的混雜性、治理形式的多樣性，通過構建黨建引領的“一核多元”治理機制，增加居民歸屬感和參與感，形成一個由利益相關者組成的多元合作、廣泛參與的治理模式，加快混合型拆遷安置社區由過渡狀態逐漸向成熟狀態進行轉變。拆遷安置社區特別是混合型拆遷安置社區介于農村社區與城市社區的過渡狀態，面臨著人員混雜難管理、矛盾沖突多集中、社區職能不健全、居民融合感知度差等問題，本文旨在通過剖析其社區治理存在的問題及其成因，并提出治理的具體對策進一步豐富社區治理，尤其是農轉城社區的理論研究。

一、混合型拆遷安置社區存在的問題

（一）治理主體單一，參與力量不均

由于政府在資源分配過程中占據了主導性地位，因此，社區的治理主體，基本以政府行政行為、利益需要為主導，盡管發展了一些社會團體，但發揮的能量仍然較為薄弱。政府占主導力量，社區作為政府管理下的基層社會治理組織，帶有濃重的行政色彩，順承了大部分的政府職能，提供的社會服務帶有很強的政策導向性。這種自上而下的治理模式不僅導致政府財政負擔加劇，更造成了社區居民與社區居委會間的沖突與矛盾。除承擔政府角色以外，社區還承擔了物業公司的角色，日常物業費繳納、安保、維修、綠化、垃圾清運等工作均由社區黨組織承擔開展。社會組織作用不顯著，發育程度較低且沒有形成長效穩定的運行和活動機制，沒有發揮出資源整合、服務社區的作用。

（二）治理體制轉換困難

搬遷安置社區治理體制由原來的農村治理體制轉變為城市治理體制卻較為滯后，拆遷安置村民的戶籍問題、利益分配問題、村民安置補償和社會保障問題等都成為影響社區治理在轉軌中城鄉體制銜接的重要因素。當前，現行國家政策和法律法規對回遷安置社區的法律屬性、治理體制缺乏系統、明確的指導意見，因此中和社區治理過程中不僅存在“越位”和“缺位”并存的現象，而且村委會和居委會“雙軌并行”混亂體制，也導致了職能重疊、交叉管理等問題。

（三）社區自治水平不高

作為城市社區治理主體的社區居委會受到未轉型徹底的原先多個村集體組織權力的擠壓和分散，無法占據社區治理的核心地位。同時，自上而下的行政體制，使得居委會常常被基層政府分派下的各項行政事務所累，在社區自治方面“心有余而力不足”，一方面無法越過原先多個村集體組織與村民產生聯系，另一方面難以整合村民與外來人口之間的隔閡，阻礙了社區自治的步伐。

（四）社區社會保障能力不足

搬遷安置居民住進安置社區后，一部分村民失去了原來依靠土地種植大棚蔬菜和花卉；另一部分村民則被房地分離的現狀所困擾。顯然政府的拆遷補償對于安置村民的生活是杯水車薪的，更何況一些拆遷戶僅有房屋補償而沒有經濟補償，居民的就業和再就業、養老保障問題、教育成本、經濟收入等社會保障問題就凸現出來。

（五）多元化人口結構加大社區治理負擔

盡管買賣拆遷房風險大，社區的住房也一直是“房產交易”市場中物美價廉的香餑餑。許多村民在拆遷時獲得了多套住房補償，為增加收入、快速套現，村民們將拆遷房賣出或進行長期租賃，從而為社區帶來了大量的流動人口，包括外來務工人員、公司職工、政府工作人員、學生等不同類型的社會群體，社區人口密度較大，居民素質參差不齊。頻繁的人口流動，復雜的居民構成，不僅給社區內的公共基礎設施造成了較大壓力，對社區治安形成一定隱患，而且很大程度上也增加了社區的管理成本和管理難度。

（六）居民社區融入性差，社區共同體意識薄弱

社區共同體意識是社區內部不同群體在溝通交往中形成的一種集體精神，是實現社區融合的基礎。但搬遷村民、大量外來人口等不同群體交集較少，彼此間缺乏足夠的信任感和認同感，相互之間形成小圈子、小團體，不與外界交流，對共同參與社區治理的積極性不足，社區凝聚力很難形成。另外，社區居民對于從農民到居民，從獨門獨戶到城市高樓，鄉土社會到市民社會的轉變還難以適應，無法短時間從思想上真正接受自己的“新市民”身份。

二、混合型拆遷安置社區治理存在問題的對策措施

（一）強化黨組織領導，發揮基層黨組織的核心作用。

社區黨組織是社區內多種組織和各項工作的領導核心。在拆遷、搬遷、重建、回遷、管理的整個過程中，都應堅持以基層黨組織為核心，充分發揮黨組織貼近群眾、團結群眾、服務群眾的優勢和作用， 切實維護安置社區村民的合法權益，引領社區依法自治，在服務和管理中凝聚民智民心民力，為社區良性治理奠定組織基礎。實行黨建引領網格化治理。推行“基層黨建+網格”工作模式，充分實現智能服務、精細管理。以黨群工作、城市管理、社會服務等模塊為載體，堅持將黨組織組建在網格上，推進網格黨建聯席會議制度，協調轄區內學校、企業、衛生部門等單位黨組織共同開展社區自治、共駐共建、資源共享，形成多元共參與、民需全響應、“服務零距離”的工作聯動機制。

（二）發展社會組織，引導多元主體協同參與社區治理

社會組織是培育社區文化、促進社區整合的重要力量，是社區實現自主發展的重要途徑。隨著經濟發展和市場轉型，拆遷安置村民對社區服務、文化活動等多樣化公共服務的需求日益增長，使得傳統單一的政府服務供給模式越來越不能適應社會發展的要求。為滿足居民利益訴求，更好地發揮社區公共服務職能，社區要結合自身發展實際，引導社會力量進入社區，合理調整社區治理結構，鼓勵駐區企事業單位、社會組織、社區居民等主體參與社區治理并發揮作用，進一步弱化社區治理的行政色彩，擴大以社區自治為方向的城市基層民主。

（三）推動社區減負增效，增強社區自治能力

要加快推動基層政府職能轉變，理清政府管理與社區自治的權責邊界，將政府角色定位在公共管理與服務上，還社區足夠的自治空間。一是要規范社區自治規章制度。社區加強制度建設，制定社區自治章程，居規民約，健全居務公開制度、財務公開制度、民主評議制度、社區集體經濟管理制度等，增強社區自治的合法性和公信力。二是要優化社區干部隊伍。加強社區治理人才的“引育留用”，在公開選聘、高校引進、社工崗位購買等基礎上，選擇性吸收原拆遷安置村落的村委會成員、精英人物、志愿者納入社區自治組織中并發揮作用，完善社區工作者職業資格認證機制、教育培訓機制、考核獎勵機制，努力打造一支年輕化、專業化的復合型社區工作者隊伍。四是促進居民參與自治。構建社區居民議事會“三級+”協商議事體系，樓棟、片區、社區，三級中哪一級有問題，就開哪一級的居民會議協商討論。利用微信群、公眾號、APP等平臺，拓寬居民意見反饋和利益訴求渠道，引導居民在社區治理中發揮主導力量。

（四）豐富社區文化生活，促進社區認同和社區融合

社區文化是中國特色社會主義文化的底色，是構成社區共同體的重要基礎。積極推動社區文化建設，努力打破安置村民、城市居民、外來人口的交際壁壘，培養社區集體精神，營造良好的社會文化氛圍。一是加強文化基礎設施建設。完善社區圖書館、文娛活動室、文化廣場等基礎設施，打造設備齊全、功能完善的社區文化活動陣地，并加強文化基礎設施的維護和管理。二是組織開展豐富多彩的文化活動。針對不同特質、不同層次的社區居民開展形式多樣又具有較強可接受性的社區活動，豐富以個人競賽、團體合作、樓棟比拼、文化展演等不同規模的精神文化生活，加強社區居民之間的溝通聯系和互動交流，提升多方居民認同感與凝聚力，打造互利互助、團結友愛的社區精神。三是弘揚鄉村傳統文化。在社區的文化建設過程中選擇性保留原來拆遷村落的文化風俗，可以在社區服務中心設立村史記憶館，給村民的鄉愁心理提供精神寄托，傳承弘揚鄉村優良傳統文化，教育引導拆遷安置居民感恩美好生活，樹立家園觀念，增強社區凝聚力和社區認同感。

（五）發展社區集體經濟，增強社區治理內生動力

社區治理工作的開展，居民服務需求的滿足，居民自我價值的實現，都需要夯實的物質基礎，發展社區經濟不僅能為社區治理提供資金支持，而且能為社區居民提供就業機會和福利保障。一是盤活社區資源。通過出租社區集體資產，例如：文化活動中心出租使用、商鋪出租、社區廣告位招商的方式，獲得集體收入，用以對沖社區治理成本。二是探索“社區+合作社+物業企業”物業服務模式。由社區黨委主導，引進物業有限公司投資入股，指導原拆遷村集體組織成立股份合作社集體入股，共同注資成立中和社區物業有限公司，走出一條社區、居民、物業企業共同受益的社區治理創新之路。三是社區服務中心為主導，經營服務業務。以社區服務中心為主導，經營社區超市、老年陪護、月嫂服務、快遞收發、教育培訓、兒童看護、搬家幫農等服務業務。既為社區增加了經濟收入，同時又可以為社區居民提供就業崗位。

（六）打破“村居”壁壘，促進社區城鄉治理體制的有效銜接

村委會和居委會“雙軌并行”的混亂體制是當前社區治理秩序的最突出特點，導致了社區治理長期存在職能重疊、交叉管理等問題。基于資源占有的問題，拆遷安置村落的二元秩序在一段時間內是城市社區治理的主流，但走進城市的村莊，其治理模式和居民管理徹底城市化是拆遷安置社區發展的必然歸宿。一是建立原拆遷村落聯系員制度。社區內每個村設立一名聯系員，由社區每月給以一定補助，聯系員負責聯系搬遷居民與原村委會、原村委會與現居住社區，實現信息的及時傳達和共同分享，既免去了村民來在兩個管理主體之間的來回奔波，又保證了兩個主體之間管理工作的有效銜接。二是盡快推進拆遷安置村民的戶籍、社保變更。將拆遷安置村民的戶籍、社保從原村委會遷出，遷入現社區，由社區進行統一管理，既方便村民，又方便社區。三是保持原經濟關系不變。原村委會集體資產及其權屬關系不變、原村民享有的福利待遇和利益分配不變、原村委集體經濟結構和管理方式不變，待村委會下轄所有村搬遷后，再對集體資產進行合理量化和處理，以確保城鄉治理體制的平穩銜接，為推進社區由過渡社區向成熟的城市社區轉變奠定框架基礎。

三、結束語

社區是城市的細胞和基本單元，是城市賴以存在和發展的基礎，也是實現社會和諧的基礎與保證。在新型城鎮化的進程中，混合型拆遷安置社區已成為完善城市功能、提高城市管理水平和居民素質、維護社會穩定的重要載體，充分發揮混合型拆遷安置社區在加強和創新社會管理工作中的作用，是提升城市化水平、構建和諧社會的必然選擇。隨著城市建設與城鎮化進程不斷加快，混合型拆遷安置社區的地位和功能發生了重大變化，混合型拆遷安置社區不僅成為從鄉村治理到城市治理的關鍵過渡，同時也是各種社會群體的聚集點、社會矛盾沖突的集中點和城鄉居民利益關系的交匯點。

《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》中指出，要堅持新發展理念，加快實施以促進人的城鎮化為核心、提高質量為導向的新型城鎮化戰略，提高農業轉移人口市民化質量，增強中心城市和城市群綜合承載、資源優化配置能力，推進以縣城為重要載體的新型城鎮化建設，促進大中小城市和小城鎮協調發展，提升城市治理水平，推進城鄉融合發展。混合型拆遷安置社區這一特殊社區是城市化進程中的重要組成部分和臨時社區形態，因此，抓好拆遷安置社區的治理工作對深入推進農村居民市民化，改善民生，提升社會治理能力，建設和諧社會具有十分重要的意義。但是，現階段混合型拆遷安置社區管理仍存在較多治理困境。本文旨在通過對中和社區治理存在問題及其成因的研究分析，為混合型拆遷安置社區的治理提出切實可行的措施，對存在同樣問題的安置社區治理提供具有參考價值的經驗和建議，以期對統籌城鄉發展，推進新型城鎮化進程研究帶來新的思考。

參考文獻：

1.黃旭華.安置型社區發展中的政府管理模式研究[D].上海交通大學.2008.4.

2.顧永紅.“村改居”社區：治理困境、目標取向與對策[J].社會主義研究.2014（3）.

作者簡介：張應梅（1965—），女， 漢族，學士，中共云南省委黨校（云南行政學院）社會和生態文明教研部，副教授，研究方向：社區建設與鄉村治理。