城鎮化進程加速背景下宿遷全面加強公共衛生應急管理體系建設對策研究

摘 要：公共衛生應急管理體系建設是我國自2003年“非典”以來高度重視的一項工作，同時應該看到，城鎮化進程加速背景下，城市規模的擴大和人口的高度集中增加了城市發生公共衛生安全事件的風險。宿遷自1996年成為地級市以來，城鎮化率加速提高，雖然近年來宿遷不斷加強對公共衛生應急管理體系的建設，應急管理能力持續提升，但宿遷公共衛生應急管理體系建設總體上滯后于城市發展，在專業能力、資源保障、人才支撐等方面已不適應城市發展的要求。當前，立足于城鎮化進程加速對公共衛生應急管理體系建設的要求，梳理宿遷公共衛生應急管理發展過程，準確分析宿遷公共衛生應急管理體系建設取得的成果和存在的突出問題，并提出全面加強公共衛生應急管理體系建設的對策建議，構建一個有效、全面的公共衛生應急管理體系，是擺在宿遷政府部門和公共衛生管理工作者面前的一項重大且需迫切攻克的課題，對于確保宿遷經濟社會穩步發展、人民生命健康安全具有重大意義。

關鍵詞：城鎮化；宿遷；公共衛生；應急管理

自2003年以來，我國政府高度重視公共衛生應急管理工作，同時應該看到，城鎮化進程加速背景下，城市規模的擴大和人口的高度集中也增加了城市發生公共衛生安全事件的風險。宿遷自1996年成為地級市以來，城鎮化率加速提高，雖然宿遷市近年來高度重視對公共衛生應急管理體系的建設，應急管理能力持續提升，但目前就客觀而言，宿遷公共衛生應急管理體系的建設滯后于城市發展，在專業能力、資源保障、人才支撐等方面已不適應城市發展的要求。當前，立足于城鎮化進程加速對公共衛生應急管理體系建設的要求，加快解決這些問題，構建一個有效、全面的公共衛生應急管理體系，是擺在宿遷政府部門和公共衛生管理工作者面前的一項重大且需迫切攻克的課題，對于確保宿遷經濟社會穩步發展、人民生命健康安全具有重大意義。

一、城鎮化進程加速對公共衛生應急管理體系建設的要求

（一）城市規模的擴大對公共衛生應急管理體系的專業化提出更高要求

隨著城市規模日趨擴大，城市在開發過程中會改變原有的土地景觀，從而增大了人類與未知疾病的接觸幾率，人口密度的增加也使得人傳人的安全風險上升。城市公共衛生事件的復雜性與未知性使得對突發公共衛生事件的處置需要高度專業化知識，但目前就總體來看，地方公共衛生應急管理的專業化水平達不到應有要求。在中國現行管理體制下，地方政府對突發公共衛生事件具有最初的決策權，但決策領導通常不具備公共衛生專業知識，雖然疾病預防控制中心具備專業知識，但由于受衛生行政部門管轄，其專業判斷和觀點的獨立性往往都會受到行政權力的干擾。

（二）城市網絡的發展對公共衛生應急管理體系的響應速度提出更高要求

隨著城市交通的不斷完善，城市人員流動愈加頻繁， 城市正以網絡化趨勢高速發展，這也使得公共衛生事件的蔓延性更強，給城市帶來了更高的公共衛生安全風險，這需要城市對突發公共衛生事件要有更快的響應和處理速度。但在垂直管理的體制下，基層一線醫療機構發現的病例要經上級衛生部門核準以后才能上報，一旦上級決策稍有遲緩，就會導致預警不能及時發出。此外，公共衛生監測系統往往只依賴政府內部的信息來源，與外部交流不足，一旦該監測系統滯后或失靈，政府就無法在第一時間掌握真實情況。

（三）城市群的形成對公共衛生應急管理體系的跨區域協同性提出更高要求

我國目前的區域城市體系是以城市群為主要特征，城市間人口流動頻繁，其中任一城市突發的公共衛生事件，都會迅速擴散至城市群內其它城市。為了減少突發公共衛生事件給城市群帶來的整體性損失，城市群內各城市必須做好公共衛生應急管理的協同，這要求城市群內的所有城市需要提前共同制定跨區域應急預案，在應急管理中實現信息互通和共享， 加強跨區域協作，并充分考慮各城市不同的經濟利益訴求，避免采取“一刀切”政策。但中國現有的公共衛生應急管理體系是基于行政區劃條塊分割，跨區域協同性不足，難以適應這一要求。

二、宿遷公共衛生應急管理發展過程

回顧宿遷市的公共衛生應急管理發展過程，可以大致分為盲動期、理性分析期、主動防控期三個階段，下面以對“新冠”疫情的應急管理為例進行說明。

（一）盲動期

疫情出現之初，由于對此病毒的醫學研究并不深入，認識并不清楚，因此在病毒出現的早期，宿遷市只能按照中央以及省衛生部門的相關文件來進行防控，對確診病例圍追堵截，實行醫學隔離，為防止擴散，對密切接觸者也進行嚴格的醫學觀察。在此階段，對病毒知之甚少，也沒有研發出有效藥物，不論是科研機構的研究，還是醫院的治療都處于摸索階段，宿遷對疫情的防控主要以“外堵輸入、內防擴散”為原則，各部門行動也較為盲目，尚未形成有效的協作和聯動。

（二）理性分析期

衛生部門和科研機構通過對病毒的分析研究，逐步確認了病毒潛伏期和病毒擴散方式，并努力探索有效的治療方法，同時感染者治愈、出院數量不斷增加。在此階段，宿遷理性分析轄區內的人口流動和社會生產特點，防控措施更加多樣化、更具彈性，除醫學隔離和觀察之外，還增加了人員出入登記、體溫測量、居家自我隔離、嚴格要求戴口罩等手段，有效統籌了疫情防控和經濟社會生產生活秩序。

（三）主動防控期

隨著國家在疫情防控措施和治療方案等方面不斷取得實質性進展和重要成果，宿遷對疫情的應急管理也步入主動防控階段。一是成立了疫情防治領導小組，結合本地實際對疫情的分布和擴散認真分析評估，根據疫情的實時變化情況及時調整策略方案；二是在充分總結前期經驗的基礎上強化預防，遵照“關口前移”的原則對病例加強監測，并嚴格控制傳染源；三是要求群眾強化危機意識，加強對疫情相關知識的宣傳和普及，提升民眾的危機意識和應對能力。

三、宿遷公共衛生應急管理體系建設現狀

“非典”之后，宿遷市不斷加強對公共衛生應急管理體系的建設，經過不斷努力，宿遷公共衛生應急管理體系建設成果顯著，但同時也存在著一些問題，有較大提升空間。

（一）宿遷公共衛生應急管理體系建設成果

1．監測體系形成

近年來，宿遷市不斷深化對公共衛生監測預警體系建設的認知和研究，堅持問題導向，圍繞建平臺、布哨點、匯信息、強研判、早預警，加強醫防融合、部門協同、平戰一體體系建設。同時，宿遷市還開通了應急網絡、微信平臺和24小時值班電話，確保對公共衛生事件能夠快速反應、及時傳達。目前，部門聯動、反應靈敏、運轉高效的多點監測預警體系已初步形成。

2.管理隊伍擴大

在公共衛生事件頻發的背景下，宿遷市持續加強管理隊伍建設，形成了由領導組、專家組、處理組組成的公共衛生應急管理隊伍體系。同時，宿遷市也重視對應急管理人才的培養，積極派遣相關人員參加省乃至中央組織的與公共衛生有關的各類培訓，在市內也定期舉辦公共衛生類培訓與演練，著力提升應急管理人員和其他公共衛生工作人員的應急管理和處理能力。

3.信息化建設起步

宿遷市不斷加強在公共衛生應急管理方面的信息化建設，目前信息化建設已初見成效。首先，依托全國信息系統，宿遷市立足于本地特征構建了市域公共衛生信息系統，并實現了市域衛生系統和政府信息平臺的有效結合，大幅提升了信息線上傳遞效率。其次，宿遷市疾病預防控制網絡信息平臺也開始搭建，方便有關部門和機構及時掌握疾病情況，了解相關信息。

（二）宿遷公共衛生應急管理體系存在的突出問題

1.公共衛生應急管理機制不健全

一是基層衛生機構與上級部門間的溝通協作機制不順暢，影響了公共衛生工作的效率；二是宿遷市公共衛生投入與補償機制不健全，特別是一些基層衛生機構較為缺乏相關經費；三是各部門溝通、協調、銜接機制不完善，部門間協調配合不緊密、信息共享化程度欠佳，使得疫情防控管理體系在整體上較為零散， 并未形成一個系統、協調、穩定的綜合應急管理體系。

2．公共衛生人才缺乏

和蘇南地區相比，宿遷市公共衛生人才整體上較為缺乏。針對這一問題，宿遷市加大了對公共衛生人才的招聘和引進力度，但由于衛生人才的待遇、工作環境、發展前景等方面和蘇南及其它大城市相比存在較大差異，引進效果并不理想。同時，對基層公共衛生應急處理人員和一般防疫人員的培訓不足，使得這些人員對相關知識技術的掌握不夠，防治能力不足。

3.城市空間規劃尚需完善

城市空間規劃應注重包括公共衛生服務在內的各項基本公共服務，但是，宿遷在城市空間規劃上尚未統籌考慮與公共衛生相關的資源配置和應急處置。一方面，目前城市的空間中，與公共衛生相關的應急基礎設施較少；另一方面，應對突發事件的“非常態”應急救治設施和預留空間不足，對交通工具和公共場所的應急疏散管理也存在一定漏洞，城市空間規劃未充分體現公共衛生應急意識和“健康城市”理念。

4.突發公共衛生事件應急意識不足

隨著城鎮化進程加速，城市規模不斷擴大，城市網絡日趨復雜，人口流動也更加頻繁，對突發公共衛生事件需要更強的應急意識。但就目前來看，廣大居民的應急意識普遍不足，同時， 部分機關單位和領導干部對突發公共衛生事件的應急意識也較為缺乏，對預防突發公共衛生事件的準備工作不足， 對相關人員的應急培訓、演習演練也達不到應有的要求。

四、宿遷全面加強公共衛生應急管理體系建設的對策建議

立足于“一案三制”這一工作抓手和建設原則，需要從事前的預防、事中的處置、事后的完善全鏈條健全宿遷公共衛生應急管理體系，各個環節緊密聯系、互為保障，從而實現公共衛生應急管理的有效運行。

（一）事前預防——贏得主動

1.完善應急預案

要嚴格編制、修改和完善應急預案，在預案中應明確指揮機制、各方責任、應急處置程序和監督約束機制，應考慮多方利益訴求，保障參與的多元主體在功能上相互協調。同時，相關部門也需要根據環境變化及時調整、完善應急預案，不斷提升預案質量，各區縣制定本地應急預案時應注重與其它地區預案相互銜接，增強整體協同性。預案制定后，要定期舉行應急演練，提高對突發公共衛生事件的處置和應對能力。

2.強化公共衛生事件應急人才培養與儲備

一方面，要加快人才培養，強化對公共衛生工作人員的培訓，同時要建立公共衛生人才院校教育、畢業后教育以及繼續教育相銜接的終身教育制度，著力培養集研究、防控、救治能力于一身的復合型人才。另一方面，人才培養還要與本地公共衛生事業發展規劃和相關部門單位的人才選拔標準相適應，將人才培養與就業有效銜接，建立起一支數量足、能力強、質量高的公共衛生人才儲備隊伍。

3.完善城市空間規劃

在城市空間規劃中應統籌考慮與公共衛生相關的資源配置和應急處置，來降低城市公共衛生安全風險及危害。首先，應在現有空間規劃中增加與突發公共衛生事件相關的醫療衛生、污水排放、垃圾處理等應急基礎設施；其次，應設置足夠的應對突發事件的“非常態”應急救治設施和預留空間，并進一步加強交通工具和公共場所的應急疏散管理，以充分體現公共衛生應急意識和“健康城市”理念。

4.加強公民公共衛生事件應急意識與教育普及

應加強公民對公共衛生事件的應急意識與教育普及，提升公民的危機意識和自我防護能力。建議將公共衛生應急防護相關知識加入到中小學課本中，在義務教育階段就普及公共衛生相關的防護常識。同時還要線上線下多渠道宣傳相關知識，并定期組織、開展應急培訓和演練，提升公民應對突發公共衛生事件的能力。

（二）事中處置——專業快速

1.建立集中權威的應急指揮體系

應完善應急管理體制，建立統一領導、集中高效、權責一致的應急指揮體系，最大限度整合跨地區、跨部門的應急力量與資源，構建高效的應急聯動體制機制。一方面，要組建集中性應急指揮機構，對突發公共衛生事件統一管理，并理順各機構之間的權責關系，避免應急管理出現“模糊地帶”。另一方面，應明確“指揮”和“分權”的關系，確保各機構各行其職，配合高效。

2.構建多元主體共同參與的突發公共衛生事件應急治理格局

要統籌各類應急處置力量，建立多元主體共同參與的新型應急治理格局。首先政府應將自身的職能定位從管理型向服務型調整， 鼓勵多元主體參與到突發公共衛生事件應急處理中來。其次要暢通其他主體參與渠道，規范和引導各類社會力量共同參與到突發公共衛生事件的應急管理體系中。

3.完善疾病預防監測體系

首先，要全面整合全市范圍內的各疾控中心，建立垂直管理、標準統一、系統完備的公共衛生信息監測和預警系統。其次，為提高資源利用效率，要將一定范圍內的檢驗功能集中，建立跨地區、跨部門的檢驗平臺。最后，要充分運用大數據等信息技術，整合國家、省級、市級CDC的應急信息，實現風險信息共享，提高公共衛生事件應急管理的智能化、信息化水平。

4.提高醫療救治能力

要改革完善疾病預防控制體系，提升公共衛生應急處置和醫療救治能力，加強新冠肺炎疫情常態化防控。同時，要健全現代醫院管理制度和醫療衛生服務體系，布局建設區域醫療中心，完善分級診療體系，加大對基層醫療衛生機構建設投入力度，促進優質醫療資源擴容下沉和均衡發展。另外，要推廣“互聯網+醫療健康”模式，加強醫療衛生領域的信息化建設。

5.優化突發公共衛生事件應急資源保障體系

要構建突發公共衛生事件環境下的應急資源保障供應體系，以應對應急需要。一是要做好關鍵物資生產的布署和空間布局，建設關鍵重要物資生產基地；二是要基于應急物資需求的時效要求、品類結構等，建設科學的應急物資儲備體系；三是要建設響應迅速、平戰結合的應急物資配送體系，保證物資配送暢通。

（三）事后完善——長效機制

1.加強公共衛生應急管理法制支撐

想要從根本上、長遠上加強公共衛生應急管理，需要法律和制度的支撐。在國家、省級法律法規基礎上，出臺市一級相關管理條例與辦法，制定措施適當的方針政策， 在制定措施時要本著最大限度保護人民合法利益的原則，充分考慮可能造成的危害， 堅決杜絕一刀切和層層加碼。黨委政府要充分運用法治思維開展工作，提高依法執政和依法行政水平。基層也要加大力度開展普法宣傳，推動人民群眾法治意識的提升。

2.完善責任追究機制和政績考核體系

要注重在事后進行分析評估工作，完善責任追究機制，根據防控效果和個人的貢獻程度進行獎懲，對防控工作重視程度不夠，落實疫情防控主體責任、監管責任不力，應急準備不足，工作銜接不暢，聯防聯控措施不及時、不到位，從而影響防控效果的黨員干部及公職人員嚴格追究其責任。同時要將對公共衛生事件的管理納入地方政府及相關部門主要領導的政績考核體系中，倒逼政府部門加強對公共衛生管理的重視。

作者簡介：齊娜（1991—），女，碩士研究生，職稱：初級，研究方向：社會學、人口學、公共管理。