基于搬遷農民角度探討易地扶貧搬遷安置社區治理優化路徑

摘 "要：當前，易地扶貧搬遷已從“搬得出”階段進入到“穩得住”“融得入”“能致富”階段，易地扶貧搬遷安置社區治理問題和搬遷農民的后續發展已成為易地扶貧搬遷工作的重心。然而安置社區不同于一般的城鎮或農村社區，有著其特殊性，其治理難度也更大。搬遷農民在生計、生活、心理和政治4個方面也存在一些困難和問題，需要采取一系列措施，對這4個方面的治理進行完善，從而提升安置社區治理水平，增進安置社區居民幸福感，鞏固拓展扶貧成果，促進鄉村振興。

關鍵詞：易地扶貧；搬遷安置；社區治理；鄉村振興；搬遷農民

中圖分類號：D669.3 " " "文獻標志碼：A " " " " "文章編號：2096-9902（2023）05-0124-05

Abstract： At present， the relocation for poverty alleviation has moved from the stage of \"moving out\" to the stage of \"being able to live stably\" \"being able to integrate\" \"being able to become rich\". Community governance issues and the follow-up development of relocated farmers have become the focus of the work of relocation for poverty alleviation. However， the resettlement community is different from the general urban or rural communities with its particularity， and its governance is more difficult. Relocated farmers also have some difficulties and problems in the four aspects of livelihood， life， psychology and politics. A series of measures need to be taken to improve the governance of these four aspects， so as to improve the governance level of the resettlement community， enhance the well-being of the residents of the resettlement community， consolidate and expand the poverty alleviation achievements， and promote rural revitalization.

Keywords： poverty alleviation; relocation; community governance; rural revitalization; relocated farmer

易地扶貧搬遷是一項針對生活在“一方水土養不起一方人”地區的貧困人口實施的專項工程。目前，我國建檔立卡貧困搬遷群眾基本實現全部搬遷入住，“搬得出”問題已得到很好地解決[1]。然而扶貧搬遷并不只是搬遷問題，還需做好易地扶貧搬遷后續扶持，易地扶貧搬遷安置社區的治理就是其中重要的一環。

“十四五”規劃中就指出要做好易地扶貧搬遷后續幫扶，加強大型搬遷安置區新型城鎮化建設，鞏固提升脫貧攻堅成果[2]。2022年2月發布的中央一號文件《中共中央 國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》也提出要加大對易地搬遷集中安置區支持力度，提升安置社區治理水平[3]。

恩施州是湖北省內兼具武陵山區和民族地區特征的深度貧困區域，當下恩施州的易地扶貧搬遷工作已經進入了“穩得住”“融得入”“能致富”并與鄉村振興戰略相銜接的后搬遷階段，面臨著諸多現實問題，迫切需要解決[4]。因此本文以恩施州為例，探討易地扶貧搬遷安置社區治理問題。

1 "易地扶貧搬遷安置社區治理的特點

在分析恩施州易地扶貧搬遷安置社區治理的實踐之前，應充分了解易地扶貧搬遷安置社區治理的特點。首先，易地扶貧搬遷安置社區不是滕尼斯所言的一般社區。滕尼斯研究的社區是在傳統的血緣、地緣和文化等自然因素影響下產生的社區，社區居民具有共同的信仰和風俗習慣，人與人之間親密無間、守望相助[5]。易地扶貧搬遷安置社區不同于一般的農村社區和城市社區，具有其自身特點，治理的難度較大但又具有必要性，當前對易地扶貧搬遷安置社區治理的重視度尚不足。

1.1 "易地扶貧搬遷安置社區的特殊性

總結當前學界對于易地扶貧搬遷安置社區特殊性的研究，主要是以下3個特點：一是政府主導性，即這種社區并不是自然形成的，而是由政府強制力量推進形成的，其治理也具有很強的行政性色彩；二是過渡性，即搬遷農民還處于適應和融入階段，社區的組織結構和治理機制都還不完善，因此安置社區還處在一個不穩定的過渡階段；三是異質性，即安置社區的人員構成具有混合性和復雜性，他們往往跨村、跨鎮甚至跨縣搬遷至1個安置社區。

1.2 "對易地扶貧搬遷安置社區治理重視不足

羅銀新等[6]認為易地扶貧搬遷不是簡單地理位置的變化，更重要的是搬遷農民的文化適應、社會融入及安置地產業發展的問題。謝治菊等[7]也持相同的觀點，從空間角度指出易地扶貧搬遷工作不僅涉及地理空間，還涉及社會、生計、服務3個空間。但是，學者們也紛紛意識到搬遷的地理移動完成后，進一步的安置社區治理并沒有受到足夠地重視。如曾小溪等[8]和周華連[9]就分別認為安置社區對社區功能和如何治理及組織建設、公共秩序構建和移民適應問題欠缺考量。翟紹果等[10]也指出一些地方對安置社區管理和搬遷農民的社會融入問題重視不夠，造成搬遷農民生活不便。

1.3 "易地扶貧搬遷安置社區治理的必要性

學者們對于做好易地扶貧搬遷安置社區治理的必要性達成了共識，認為做好安置社區治理才能確保搬遷農民的后續正常生產生活得到保障：白永秀等[11]認為易地扶貧搬遷后續配套環節不到位會出現“搬而不富、搬而更貧”現象，導致返貧問題。為避免這種“搬得出卻穩不住”的情況，閆國興[12]指出在順利完成搬出工作后，必須做好搬遷安置區的配套服務設施建設和治理，只有這樣才能讓搬遷農民在安置社區安穩幸福地生活下去。

1.4 "易地扶貧搬遷安置社區治理的難度

當然，由于易地扶貧搬遷安置社區的特殊性與復雜性，呼吁做好安置社區治理的同時不能忽視其難度問題。首先，易地扶貧搬遷本來就是一個復雜的工程，在脫貧攻堅中難度最大、工作鏈條最長，涉及搬遷群眾搬進安置區及其后續發展的全過程[13]。其中，社區治理就是重要的一環，不可避免存在著很大的難度。而造成治理難的原因，王蒙[14]認為是安置社區的過渡性、行政主導性、不穩定性、社區原子化、共同體意識缺失及治理體制不完善等因素；何得桂等[15]從安置社區的人員構成角度解釋，認為搬遷農民往往跨村、跨鎮甚至跨縣至安置社區，戶籍關系混亂，生活習慣和文化習俗各不相同導致對于社區服務的需求也各不相同，因而治理難度較大；而葛志軍[16]通過對搬遷社區管理者和社區居民特點的分析，認為安置社區的治理資源相對不足，導致易地扶貧搬遷安置社區治理不易。

2 "恩施州易地扶貧搬遷安置社區治理的現狀

為使研究更加準確深入且具有代表性，筆者對恩施州內23個易地扶貧搬遷安置社區居民進行了問卷調查和訪談，以期通過了解搬遷農民在搬遷后的生計、生活、心理和政治參與等情況，發現當前安置社區治理的不足之處。

2.1 "恩施州易地扶貧搬遷安置情況

恩施土家族苗族自治州位于湖北省西南部、武陵山余脈與大巴山之間，境內絕大部分是山地，山巖峭壁盤龍，使人們困羈于此，阻擋著文明和富裕的腳步。自2016年新時期易地扶貧搬遷工作啟動以來，恩施州堅持把易地扶貧搬遷作為脫貧攻堅“重頭戲”，使得恩施州的易地扶貧工作取得了很多成績，實現了“搬出窮山窩，遷入幸福居”。

而當下的易地扶貧搬遷工作已經進入了“穩得住、能致富、能發展”并與鄉村振興戰略相銜接的后搬遷階段。如何克服安置社區居民異質性、城鄉差異性，實現搬遷農民城鎮化，增強搬遷農民對安置社區的認同感和歸屬感，促進搬遷農民的發展，便成為一項重要任務。因此，易地扶貧搬遷安置工作在取得“居民居住條件得到改善、人身財產安全得到保障、生活得到便利”這些主要成效的同時，安置社區的治理問題也應該被提上日程，并不斷優化完善。

2.2 "恩施州易地扶貧搬遷安置社區治理存在的問題

“后續發展是檢驗易地扶貧搬遷成敗的關鍵”[11]。而要實現搬遷農民和安置地的發展與振興，必須做好安置社區的治理，首先需明確認識其中存在的不足和搬遷農民面臨的困難，以便對癥下藥，提升治理水平。恩施州易地扶貧搬遷安置社區治理在取得一定的經驗和成就的同時，由于發展歷史較短、治理體系還不成熟，不可避免地還存在著一些沒有意識到或還未妥善解決的問題，主要體現在搬遷農民的生計、生活、心理和政治4個方面。

2.2.1 "生計方面

1）生計方式轉變困難。祖祖輩輩從事農業生產的農民早已習慣了自給自足的生活模式，除了干農活很少有其他的一技之長，搬遷后一時難以改變原來的生計方式，也難以適應新的生計方式。在調研訪談中，有許多搬遷農民表示盡管路途遙遠，自己還是去原住地的土地上從事農業勞動，現住的安置社區里沒有地方放置農具，也不能養豬，讓其很不習慣。對他們來說，轉向城鎮的工商業生計方式十分困難。

2）家庭收入缺乏保障。農民搬遷后，食物、生活用品全都需要花錢購買，生活成本增加，加之搬遷后失去了原有的農業收入與沒有一技之長，要依靠自己的力量尋找工作維持生計，是一個極大地挑戰[17]。問卷調查數據顯示，大部分搬遷農民在搬遷后家庭收入水平沒有得到提高，主要原因在于生活成本提高和日常消費增多，沒有養豬的收入與其他可靠的新收入。

3）就業支持政策有待完善。易地扶貧搬遷政策中有“確保有勞動能力的搬遷群眾每戶至少有1人就業”的規定，同時為安置社區配套了產業入駐，對搬遷農民來說，就業前景還是不錯的。但由于搬遷農民勞動技能水平差異較大，就業崗位的設置不足以滿足搬遷農民的需求。在擁有配套鞋業工廠的某安置社區，1位阿姨就表示工廠老板不滿意她的工作，辭退了她，導致其只能去山坡上的原有土地做農活維持生計。這說明，雖然易地扶貧搬遷政策中有提供就業機會和開展相關勞動技能培訓的措施，但是還無法滿足搬遷農民個性化、多樣化的就業需求。

2.2.2 "生活方面

1）生活空間局限。安置社區的地理位置是由政府統一規劃的，房屋面積也有著嚴格的規定，而具體住哪棟哪層哪間也是以抽簽的形式決定，搬遷農民處于相對被動的地位。調研中一些搬遷戶抱怨單元樓空間狹小，與原來的居住環境大相徑庭，給生活帶來諸多不便。與以往開放的居住空間相比，現在單元結構的住房變得封閉，老年人會更加不適應。

2）生活習慣受到約束。搬遷前，搬遷農民沒有那么多規章制度和規則要遵守；而搬遷到城鎮后，農民的日常行為和生活習慣受到種種約束和限制，短時間內難以很好地適應和融入進去。調研中有搬遷居民就表示安置社區禁止燒柴火，只能用天然氣，既要花錢又很不適應。

3）社區公共服務供給不足。一些安置社區內養老、托幼、殘疾人康復照料、殯葬和文化體育等設施和服務未納入易地扶貧搬遷規劃，公共服務設施不全[18]。問卷調查數據顯示，絕大部分安置社區的文化服務網點只有文化活動中心（廣場），也缺少文化娛樂和志愿服務等組織。殯葬方面，被調查的安置點中只有1個安置點給居民集中放置喪葬物品，這對有土葬傳統風俗的農民們來說很不方便。

2.2.3 "心理方面

1）身份認同轉變困難。從農村農民到城鎮居民，隨著身份的轉變，搬遷農民的角色意識、思想觀念、行為模式以及生產生活方式等都需要作出相應地轉變，而這個轉變又不能輕易完成。問卷調查數據顯示，雖然目前在城鎮生活，但無論是否繼續從事農業勞動，大部分搬遷農民都不認為自己已經是一個城鎮人。

2）社區共同體意識缺乏。搬遷農民缺乏社區共同體意識的原因主要有2點。一是，安置社區居民來源比較廣泛，人員構成比較復雜，這增加了人際關系交往的難度，難以快速建立起團結的社區共同體；二是，城鎮化集中安置給搬遷農民的生活方式、思想觀念和行為模式等帶來了巨大改變，在一個全新且陌生的環境中，他們短時間內難以達成社區共同體認同。在調研訪談中，有安置社區居民表示自己想要跳廣場舞，但是活動很難組織起來。還有居民表示面對陌生的環境和人，自己不好意思跳舞，怕被別人嘲笑。

3）情感寄托缺失。搬遷農民離開原居住地就意味著離開了土生土長的熟人社會，其長期構建的人情關系也會漸漸疏離。而在新的安置社區又無法短時間內建立起新的人際關系，于是逐漸喪失情感寄托。筆者在調研過程中，受到了居民的熱情款待，并且被拉著聊家常，可以看出搬遷農民很渴望得到交流。

2.2.4 "政治方面

1）政策了解不足。搬遷農民對于搬遷安置的各方面政策了解不足，往往錯過應得的利益和幫扶，并且對于“能與不能干什么”還有著很多困惑。問卷數據顯示，大部分安置社區居民認為政府對搬遷安置政策有部分宣傳講解，但并不詳細完整。政府的宣傳力度和搬遷農民自身的積極學習態度都有待加強。

2）對政府缺乏信任。大多數居民都十分認可現今國家政策好、政府全心全意為人民服務，有很多家庭的客廳和門上都張貼著感恩國家的標語。但還是存在著一些不信任問題。調研過程中，有安置社區居民反映政府官員在幫扶工作中存在不公平、敷衍、生硬僵化現象。這一方面反映了政府和社區的工作方式有待改進，另一方面也說明其與居民之間還存在溝通不暢、信息不對等等問題，且居民自身的政治素養和能力有待提升。

3）民主參與度不高。搬遷農民們對于搬遷和安置社區治理工作的組織和籌劃參與度不高，往往只是聽從安排參加會議，發表自己意見和提出自身訴求的主動性不足，自身權利意識和政治參與能力也較弱。政府和社區組織會議和活動往往要靠發放禮品和補貼才能吸引搬遷農民參與其中。

3 "易地扶貧搬遷安置社區治理的優化路徑

針對以上問題，本文在充分考慮安置社區治理特點的基礎上，相應地提出了一些優化路徑。

3.1 "生計方面

3.1.1 "鼓勵搬遷農民轉變生計方式

運用張貼宣傳語、廣播和講座等方式在思想上激起居民脫貧致富的動力，并選樹脫貧致富的典型人物與典型事跡，充分發揮其示范帶動作用，讓心存顧慮的搬遷農民在新的環境與生計方式中看到脫貧致富的希望，促進他們積極接受和適應城鎮生計方式。在調研中，更加重視宣傳教育的安置社區，居民往往能夠在黨和國家的領導下更加團結、更具有改變和致富的動力。

3.1.2 "有針對性地提供就業幫扶

對搬遷農民的技能、意愿和需求等情況進行摸底，結合安置社區配套的產業項目需要和市場需求，有針對性地為搬遷農民提供技能培訓與就業機會，保證搬遷農民搬到安置社區后能夠迅速就業，確保收入來源無斷檔。此外，還要不斷加強就業培訓和支持，促進產業發展，為搬遷農民提升收入水平拓展機會和平臺。

3.1.3 "加強生計保障與支持

為搬遷農民提供社區公益性崗位，如保潔員、園丁和保安等，吸納部分留守社區的勞動力；為一些困難家庭提供幫扶與兜底保障；持續跟蹤檢查搬遷農民家庭生計狀況，保持緊密聯絡，及時幫助解決問題。

3.2 "生活方面

3.2.1 "幫助搬遷農民適應城鎮生活空間

一方面，教導搬遷農民城鎮邊界性的含義，規范日常行為，尊重他人隱私，同時講授安全知識，提升防范意識。另一方面，將公共空間建設成為居民共同活動的空間，增強居民的集體認同，制定完善的規章制度，保障社區穩定和良好的生活秩序。

3.2.2 "幫助搬遷農民適應城鎮生活方式

制定涵蓋日常行為、社會治安、公共活動和風氣民俗等諸多方面的社區公約，并張貼相關的宣傳標語，督促和約束搬遷農民行為；建立健全促進搬遷農民文明行為的制度和政策，并完善相關的配套設施；開展相關講座培訓和活動，宣傳城鎮行為規范，傳遞相關知識；黨員干部、社區工作人員、社區組織、志愿者循序漸進地示范、引導搬遷農民適應城鎮生活方式。

3.2.3 "提升社區公共服務水平

面向社會通過公開招標的方式選擇有資質、信譽好的物業管理單位進行小區管理；加強教育、醫療、衛計、社保、民政和警務等綜合服務組織建設，確保搬遷農民辦事有地方、困難有人幫；統籌解決好搬遷農民不動產登記、養老和貧困救助等社會保障的轉移接續以及創業就業扶持等工作，確保他們與當地居民享有同等的社會保障服務和發展權益[19]。

3.3 "心理方面

3.3.1 "幫助搬遷農民轉變身份認同

一方面，從硬性的身份屬性入手，做好搬遷農民的戶口遷移、房產證辦理工作，讓搬遷農民從國家制度上獲得認可，成為城鎮人；另一方面，采取措施讓搬遷農民學習城鎮歷史文化，取代農村歷史文化。比如通過會議、講座和宣傳活動等形式向搬遷農民介紹當地各種設施、組織、服務的情況，包活用途、位置和獲取方式等內容，同時向搬遷農民介紹搬遷安置各項政策。讓搬遷農民盡快適應安置地新生活，能夠更快地獨立處理各種事情，成為實實在在“本地人”。

3.3.2 "塑造搬遷農民社區共同體意識

塑造社區共同體意識主要從加強搬遷農民的人際交往上入手：一方面，制定社區文明交往規范，宣傳文明交往方式，向搬遷農民傳播人際交往技巧和方法。另一方面，組織一些集體活動，比如聯誼會、節日慶祝活動和社區運動會等，并培育一些社區組織和興趣隊伍，完善社區公共休閑空間和聯絡渠道的建設，為居民交往提供場地和平臺。

3.3.3 "加強對搬遷農民的社會支持

要將搬遷農民從熟人那里失去的支持補充起來：政府或社區通過提供設施、政策或服務的方式給搬遷農民以教育、養老和安全等多方面的支持；將有共同興趣的居民組織起來，成立興趣小組，或建立互助、志愿服務類的隊伍，讓搬遷農民互相提供支持；政府聯系相關單位、引進各類社會組織進入社區為搬遷農民提供司法、醫療、教育、養老和志愿服務等各方面的專業性支持。

3.4 "政治方面

3.4.1 "加強政策宣傳力和執行力

認真落實相關制度和政策的宣傳講解工作，通過開展講座會議或者入戶走訪等方式為搬遷農民詳細介紹和解讀政策，并且幫助他們理解好、運用好相關政策，保障搬遷農民切身權益。同時，要提高政策執行力和工作細致度，高效準確地傳達信息、完成工作，提升搬遷農民滿意度。

3.4.2 "建立與搬遷農民的良好關系

安置地政府要心系基層，經常走訪，了解搬遷農民生活狀況，聆聽他們的感受，積極幫助他們解決問題。同時，政府和社區工作人員要保持清正廉潔，自覺接受居民的監督。還應完善并拓寬政府與群眾之間的溝通渠道，從而建立起兩者間親密友好和信任的關系。在具體的幫扶工作中，要考慮實際，跟上時代發展和人民需求的變化，實事求是，真正為搬遷農民著想，真正惠及搬遷農民。

3.4.3 "鼓勵搬遷農民參與社區治理

積極摸排調查社區內的“能人”，吸收有能力、有意愿、有想法的居民到兩委班子，讓居民自我管理社區，調動居民參與社區共同體建設的熱情，提升他們的主體感。同時，在治理過程中多多關注群眾意愿和意見，拓寬他們參與和表達的渠道，鼓勵他們參與其中，并建立公示監督制度，真正把知情權、決策權、參與權和監督權交給搬遷群眾，切實解決真正的問題。

4 "結束語

在后搬遷階段的關鍵時期，以具有代表性的恩施州為例，從搬遷農民角度出發，總結當前易地扶貧搬遷安置社區治理的問題與不足之處，有針對性地探尋未來的改善路徑，對于提升易地扶貧搬遷安置社區治理水平，幫助搬遷農民盡快適應新環境、新生活，增進搬遷農民幸福感，鞏固脫貧攻堅成果，促進鄉村振興具有重大意義。

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