無錫打造最優營商環境城市的路徑選擇

"摘 要 市場化法治化國際化的營商環境，是市場經濟發展的沃土、是市場主體壯大的基礎，也是一座城市核心競爭力的體現。近年來，全國各個城市圍繞優化營商環境的競爭日趨激烈。如何通過借鑒、創新，積極打造穩定可預期的、“人無我有、人有我優”的個性化、特色化最優營商環境城市，從眾多城市競爭中脫穎而出，是無錫市參與營商環境競爭過程中亟待思考和探索的課題。

關鍵詞 營商環境；改革；路徑選擇

在黨的二十大報告中，習近平總書記強調要“深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，營造市場化、法治化、國際化的一流營商環境”。好的營商環境是生產力、是競爭力。奮進全面建設社會主義現代化國家新征程，無論是構建高水平社會主義市場經濟體制，還是全面落實“疫情要防住、經濟要穩住、發展要安全”的要求，都必須把優化營商環境工作擺在更加突出位置。在國家發改委公布的最新年度營商環境評價中，無錫市處于第一方陣，屬營商環境便利度較高水平城市之一，推出了“無難事、悉心辦”品牌和《無錫市優化營商環境行動方案4.0》，通過政策舉措的不斷迭代更新，打造最優營商環境城市。

營商環境沒有絕對優勢，但有綜合優勢和比較優勢。2021年末，國務院將北京、上海、重慶等六個城市列為營商環境創新試點城市，給予這些城市10個方面共101項改革事項清單，涵蓋了市場主體全生命周期的各個環節。面對國內各個城市對營商環境的共識與追求，無錫僅僅聚焦于政策舉措的迭代，還遠遠不夠。如何通過借鑒、創新，積極打造穩定可預期的、“人無我有、人有我優”的個性化、特色化最優營商環境城市，是無錫參與營商環境競爭過程中亟待思考和探索的課題。

一、當前優化營商環境的路徑選擇及困境

路徑一：可量化競爭。世界銀行自2003年開始每年發布全球營商環境報告，對全球各經濟體的營商環境進行量化評估和排名。各地以“世行”評價指標為底本，輔之以兼顧我國國情及地方特色的指標設計，不斷量化比對各項指標細節，將覆蓋多部門的績效考評轉化為嚴格的量化標準。鑒于量化數值的提升能夠顯著作用于最終的分值和排名，“對標對表”力爭縮小差距成為共識與共措。但這種“可量化競爭”路徑，最后難免會因量化數值的相近和趨同，導致“共同撞線”，同質化嚴重而無差異性可言，最終大家都可能會同時面臨“簡無可簡”“快無可快”“降無可降”的“瓶頸”。以“世行”指標中排在第一環節的“企業開辦”為例，在壓縮時間上，“3550”改革將企業開辦時間壓縮到3個工作日完成，隨后不少城市紛紛以“立等可取”“秒批”等提速。而帶來的弊端或困境顯而易見：政務服務資源向增量企業開辦環節傾斜，擠壓和犧牲存量企業的變更、備案等，導致不同企業之間或同一企業因辦理不同業務存在較大的體感落差，削弱了改革獲得感。從一些調查和回訪中發現，企業家對于極端壓縮開辦時間的獲得感正呈趨少之勢，而更關心地方政府能否為其提供經營所需的優質的要素供給、穩定的政策環境以及公平公正的市場競爭環境。

路徑二：品牌化競爭。在實踐中，不少地方都著力突出營商環境的差異化和特色化來打造品牌，以取得“耳目一新”“先入為主”之效果。如審批便利化，已經有“最多跑一次”“不見面審批”“智能無人秒批”等不同的品牌。然而，上述“品牌化競爭”需要面對的現實困境是：在2021年國務院印發的《關于深化“證照分離”改革 進一步激發市場主體發展活力的通知》中，全國版實施涉企經營許可事項全覆蓋清單有523項涉企審批事項，直接取消審批的有68項，審批改為備案的有15項，也就是說依然保留審批許可的事項還有440項，占總數的84％，與照后減證、準入即準營的改革目標還有非常大的差距。“品牌化競爭”僅是方法的改進，并未觸及改革的根本，盡管“看上去很美”，但往往給企業的感受也難免“雷聲大雨點小”，或體感不及預期。

二、優化營商環境既要“不忘初心”又要“行穩致遠”

無錫要實現在全省高質量發展中“爭當表率、爭做示范、走在前列”排頭兵的目標，打造最優營商環境城市，就不能陷入對指標數值排名的“內卷化”競爭，而要探索出適合無錫自身實際的新路徑。

優化營商環境的無錫路徑要“不忘初心”。目前對于營商環境最權威的定義，出自國務院2019年頒布的《優化營商環境條例》，營商環境是指“企業等市場主體在市場經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件”。營商環境是一種制度建設的集合，若將處在一定制度環境下的初創企業比喻為剛出生的孩子，要讓孩子健康成長，需要家校與社會共育的體制機制建設。對一個地區來說，招引來的企業通過前期大力改善和優化營商環境下能夠實現“自由出生”，不可或缺的是后續能否有“健康成長”的制度環境。通過制度來保障企業公平參與市場競爭、合法維護自身權益，不斷在市場環境中發展壯大。因此，無錫在選擇優化營商環境路徑上，要跳出單個指標體系的桎梏，回歸營商環境的本原。

優化營商環境的無錫路徑要“行穩致遠”。目前大部分城市選擇的品牌化競爭路徑，大都是借由出臺各類“行政規范性文件”來實現，但“行政規范性文件”的治理主觀隨意性和變動頻率都較大，也往往會為了實現行政目標而忽略公平公正，例如某地出臺的關于開辦企業刻制公章免費的意見，只將新開業企業納入免費范圍，而對于面廣量大但不在考核范圍內的個體戶以及因變更登記需要重新刻制公章的企業排除在外。《優化營商環境條例》明確要求，要“為各類市場主體投資興業營造穩定、公平、透明、可預期的良好環境”。法者，治之端也。在現代國家，法治不僅體現為法治之“形”，即完備的法律制度；更體現為法治之“神”，即法律得到遵循并能有效調整社會秩序。無錫路徑要“行穩致遠”，就必須為優化營商環境的各項行政舉措提供法治依據，既保證制度穩定、杜絕朝令夕改，又能有效減少執行的阻力、促進改革落到實處。

三、開拓優化營商環境的新路徑

2022年年初，《無錫市優化營商環境條例》起草制定工作正式啟動，這是無錫市通過用好地方立法權和制度建設權，推動市場領域治理體系和治理能力現代化的一次生動實踐。本文建議以此次《條例》起草為契機，以促進市場主體“落地生根”與“穩心留根”并重為目標開拓優化營商環境新路徑。

一是要強服務，幫助市場主體“落地生根”。“落地生根”體現的是引力與信任。市場主體、招商項目來到一個城市，肯定是因為曾經的名聲（環境）、將來的希望；而他們的離去，肯定是因為希望的落空、未來的不確定。強服務，一方面要體現在政務服務既“親”且“清”，圍繞市場主體全生命周期，梳理事項、優化流程、精簡材料，大力推進商事制度改革等重點領域改革，既做好簡政放權的“減法”，又做好加強監管的“加法”和優化服務的“乘法”，充分釋放一流政務環境的“萬有引力”。強服務，另一方面體現在“政貴有恒”“治須有常”，政府部門要在解決企業困難的質量上下更大功夫，注重將有益的經驗做法進行提煉概括，上升到政策措施中，使政府服務不再是短期行為和稀缺資源，打造“政貴有恒”“治須有常”的信用品牌，把企業從爭取服務的焦慮和煩惱中解脫出來。

二是要給機會，促進市場主體“穩心留根”。“穩心留根”體現的是定力與堅持。政府應當承擔市場經濟“守夜人”的角色，克服路徑依賴和管理沖動，將政商關系轉變為法治框架內的政企關系，保障市場主體經營自主權。給機會，一方面就是“放手發展”，充分尊重和發揮企業家精神，鼓勵市場主體按市場經濟規律自主組織生產經營，只要企業守法經營，政府不得“不請自來”。給機會，另一方面就是“一視同仁”，要做到產業政策的普惠性，不能“嫌貧愛富”或“喜新厭舊”，既要鼓勵高新技術產業的進駐，又要兼顧好經典傳統產業的扶持、傳承和升級，構建新興產業、傳統產業和經典產業相得益彰的“產業生態系統”。

三是要造氛圍，實現市場主體“健康成長”。從市場主體“自由出生”到“健康成長”，是營商環境由“生”的“一陣子”向“養”的“一輩子”的延伸和深化。造氛圍，一方面就是營造“競爭氛圍”，競爭是市場經濟的題中應有之義，完善社會主義市場經濟體制，核心就是使市場在資源配置中發揮決定性作用，要堅決斬斷政府與資源要素之間的利益鏈條，保障企業生產經營的要素資源能夠通過市場競爭獲得，只有經受了市場競爭洗禮的企業，方能脫穎而出。造氛圍，另一方面就是營造“公平氛圍”，政府要通過實施競爭政策，保護和促進市場公平競爭，確保競爭機制在市場中發揮作用，從而提高生產效率，達到優化資源配置的目的。營造公平競爭市場秩序，就是用政府的“有形之手”去保護市場的“無形之手”，確保“無形之手”能夠正常發揮作用，唯有如此，營商環境才會既夯實又可行更有效。

四、處理好優化營商環境的幾個關系

一是探索營商環境法治建設的“破”與“立”。無錫市要通過爭取自貿區、開發區試點，獲得暫時調整適用有關法律法規的授權，這種以“破”為導向的授權方式，能夠給予無錫市更多參與改革的調整空間。黨的十八大以來，地方政府掌握的核心要素從原來的“土地經營”轉為了“制度建設”。在2015年修訂的《中華人民共和國立法法》，賦予了全國284個設區市一定的立法權，為營商環境法治建設的“立”提供了基礎。隨著市場發展的不斷成熟，市場對于法治建設的需求將愈加旺盛。無錫市要用好地方立法權，把各項改革置于法治高度進行設計和推動，針對營商環境的堵點問題和市場關心的熱點問題，形成法治化的解決方案，做到“重大改革于法有據”。

二是構建公平競爭審查體系的“內”與“外”。建立科學有效的公平競爭審查制度，主旨在于防止政府過度和不當干預市場。無錫市要率先構建多元復合型的公平競爭審查體系，處理好“內部”審查與“外部”監督的關系。“內部”審查要求政策制定機關加強自我審查，但從實際情況來看，自我審查的積極性、時效性均差強人意。因此，應當充分發揮“外部”監督力量，建議建立一套科學可行的公平競爭司法審查機制，將政府的各類規范性文件納入司法審查范圍，人民法院在審理行政案件中，經審查認為涉訴的規范性文件排除限制公平競爭的，可在裁決生效后向政策制定機關提出修改或廢止該政策文件的司法建議，同時可以抄送政策制定機關的同級人民政府，形成司法權與行政權的良性互動。

三是統一行政處罰裁量空間的“度”與“量”。政府各類行政法規關于企業、社會個體違法行為的處罰規定非常之多，無錫市若能夠通過統一區域內行政處罰的裁量空間，為輕微違法市場主體去除精神和經濟負擔，消除對行政監管的抵觸進而產生信任，則能夠實現行政處罰之于優化營商環境的法治價值。要統一“度”，即區分免罰事項和處罰事項，厘清區域內何種輕微違法行為在一定條件下，行政機關可以做出“不罰”的選擇。要統一“量”，厘清區域內何種違法事項在“過罰相當”的原則下，可以“從輕”或“從嚴”。“度”是在“罰”與“不罰”之間做出的質的選擇，然后才是在“罰”的前提下做出的“量”的選擇。要通過制定和出臺標準，減少執法部門在處罰中的主觀性和隨意性。

四是理順知識產權發展保護的“管”與“服”。知識產權保護要突出一個“管”，要構建以司法審判為中心的保護體系，豐富企業自主保護、行政機關行政保護、司法機關司法保護的全鏈條保護形式，完善專利權、商標權、著作權、版權、商業秘密等綜合保護方案。知識產權發展要突出一個“服”，要以技術創新為中心，加大投入，提前布局，研究無錫市產業特點，尋找比較優勢，在細分市場求領先，謀劃市場需要的服務手段。在本輪機構改革后，無錫市知識產權保護和服務的職能在同一個部門，出現了既當“裁判員”又做“教練員”的情況，建議在下一輪機構改革中更加科學地進行職能調整，理順知識產權“管”與“服”的關系。

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（作者單位：無錫市市場監督管理局）【責任編輯：江東】