新時期農村水利工作高質量發展路徑的調研與思考

唐 俊，張海川，李 麗，劉正軍，劉路廣，董 葦

（1.湖北省水利廳，湖北武漢 430070；2.湖北省水利水電科學研究院，湖北武漢 430072；3.湖北省節約用水研究中心，湖北武漢 430072）

0 引言

農村水利工程是農村生產中基本的公共建設，起著推動農村農業發展的作用［1，2］。根據《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，“十四五”期間要加大農業水利設施建設力度，實施高標準農田建設工程，強化農業科技和裝備支撐，從而助力鄉村振興。新時期農村水利工作有效合理的開展對鄉村振興工作起著重要作用。為做好下一步農村水利工作，湖北省水利廳組織調研組赴江蘇、陜西兩省進行調研，重點調研兩省在灌區標準化規范化管理、農業水價綜合改革和農田水利工程運行管護監管等方面的經驗做法，對調研進行總結并提出意見建議。相關啟示與建議不僅對湖北省農村水利工作開展具有重要意義，同時對全國其他地區亦具有重要的參考意義。

1 江蘇、陜西兩省經驗做法

1.1 灌區標準化規范管理經驗成熟先進

（1）創建工作“標準高”。江蘇省對標國內先進水平，多次邀請全國知名專家到灌區現場指導，通過“會訓結合”形式提高灌區管理人員素質，并制定了地方標準《江蘇省現代灌區建設規范》、《江蘇省大型灌區工程管理標準化建設辦法（試行）》，創建起點高。同時，省水利廳層層嚴格落實工作責任，對灌區骨干工程維護給予資金支持。陜西省積極創新標準化規范化管理內容，借鑒吸收企業“6S”管理理念，總結提煉出“安全、整潔、節約、規范、素養、滿意”的灌區“6S”標準化規范化管理模型，內容簡潔，便于操作。

（2）水利工程“形象好”。灌區建設管理中注重“水美工程”和“人文灌區”建設。江蘇省堅持“景觀水利、藝術水利”的理念，注重線條方圓結合、曲直相兼，并緊密結合當地人文環境和水利特色。如泰州市姜堰區統一的“白墻藍邊灰頂”的泵房、揚州市高郵灌區統一的“紅瓦白墻”渠系工程，工程精巧別致、風格獨特，與美麗鄉村巧妙融合。陜西省在灌區建設中，充分發掘水利文化，以洛惠渠灌區的龍首渠為主，將沿渠古建筑進行修復和保護，并大力宣傳其歷史、文化價值，成功入選2020年世界灌溉工程遺產名錄，成為陜西省世界級水利文化名片。

（3）生態理念“融入深”。江蘇省堅持生態理念，加快推進灌區節水改造。泰州市姜堰區注重“節水與生態統籌、安全與親水兼顧”，在渠道設計根據地型地貌和水源條件，選擇對生態破壞最小的襯砌方式，并設置緩沖帶和生物逃逸通道。揚州市高郵灌區［3］圍繞“現代化節水生態型灌區”目標，利用灌區的溝、塘、河道，構建“節水灌溉-控制排水-濕地處理”的協同運行體系，有力地改善了農村水環境。

（4）智慧灌區“亮點多”。在灌區標準化規范化建設中，注重發揮“智慧水利”的技術支撐作用。積極開發灌區信息化系統，將各類臺賬信息進行規范管理，實現自動采集、傳輸、處理，運用物聯網、天地一體三維展示等技術，隨時進行信息查詢、處理、反饋，提高了管理工作效率。例如江蘇省高郵灌區開發的“用水早知道，農事早安排”服務平臺，陜西省東雷抽黃灌區［4］研發的灌區信息化管理移動APP。

1.2 農業水價綜合改革走在全國前列

（1）計量配套“思路活”。因地制宜開展計量設施建設，江蘇省高郵灌區［5］針對平原區特點，合理確定計量單元，按照經濟實用、穩定可靠、便于維護的原則，多元化配備不同計量設施，在確保有效計量的前提下，形成以電（油）折水、計時折水的計量方式，顯著降低了計量設施購置成本。陜西省采取雙標尺、同計量的模式，以斗口計量為準，配備計量標尺和水位監督標尺，以計時折水方式將計量單元細分至農戶，讓群眾明白用水。

（2）基層服務“能力強”。江蘇省鄉鎮水利站全部明確為縣水利局派出機構，其中97%明確為公益性全額撥款事業單位，服務水平強。同時以鄉鎮水利站為紐帶，建立農民用水合作組織、抗旱排澇服務隊、專業化服務公司以及村級水管員為主體的基層水利管理服務網絡。陜西省在灌區管理局下設灌區服務中心，加強段長、斗長、放水員管理，基層水利服務水平較高。

（3）改革驗收“措施實”。江蘇省2019 年出臺了《江蘇省農業水價綜合改革驗收辦法》［6］和《農業水價綜合改革工作驗收指南》，建立了全流程、多體系、雙回路的驗收組織實施體系。陜西省緊緊抓住改革四項機制落實，全力破解供水成本高、現行水價低、補貼資金壓力大等難題，對灌溉渠系工程給予成本差額補貼和精準補貼，保障了水利工程的良好運行。

1.3 農田水利工程運行管護監管成效顯著

（1）工程“家底清”。江蘇省開展了農田水利建設管護大調研工作，摸清了全省農田水利工程建設、運行、管護現狀，查找了存在問題，分析影響因素，研究了對策措施。全省95.9%的農田水利工程明確了管護主體，95.1%落實了產權主體，其中86%已頒發了產權證書。

（2）管護“制度全”。江蘇省水利廳聯合發改、財政、農業農村、自然資源、生態環境、住建等部門印發《關于加強全省農村水利建設與管護的意見》，出臺了《江蘇省小型農田水利工程管理考核辦法》，縣級也制定了農田水利管護制度、考核辦法等規范性文件，農田水利運行管理向規范化、制度化、常態化邁進。

（3）資金“投入大”。江蘇省各級財政在逐年加大農田水利建設投入基礎上，進一步優化投資結構和扶持方式，通過以獎代補，充分發揮財政資金導向、激勵作用，提高資金使用效率，調動各方面參與農田水利工程管理的積極性。2016年以來，共落實省級管護經費8.9 億元，引導帶動各地落實管護經費23.4億元，其中部分市縣畝均管護投入超過15元。

（4）考核“要求嚴”。江蘇省對小型農田水利工程管理考核采取縣級自評和省級考核相結合的方式，專門對灌排溝渠、水閘泵站、塘壩等工程的運行管護進行規范化。每年對各縣（市區）進行考核，并依據考評結果安排下年度省級獎補資金。

2 相關啟示

2.1 落實政府責任是農村水利工作的關鍵環節

兩省的農村水利工作均得到各級政府的高度重視，主體責任落實到位。江蘇省明確縣市區人民政府應當履行轄區內農村水利工作主體責任，并將農村水利工作納入政府工作目標，形成了政府主導、各部門分工協作，逐級落實的工作格局，高位推動農村水利工作。陜西省在農業水價綜合改革實施之初，明確大型灌區精準補貼由省級財政負擔，中小型灌區由市縣財政分擔。各級人民政府形成了加快推進農業水價綜合改革的思想認識，并足額落實獎補資金，為改革奠定了堅實基礎。

2.2 突出規劃引領是農村水利工作的基本前提

江蘇省注重加強頂層設計和規劃引領，針對機構改革后部門職能調整，圍繞農村河道、農田水利和農村供水三個方面開展制度設計。出臺《江蘇省農村水利條例》，明確由水利部門主導做好農田水利規劃等專項規劃編制，形成了“一條例、一意見、三規劃”（即：一個農村水利條例，一個建設與管護意見，農村水利、農村供水、農村河道三個專項規劃），有效解決了農村水利宏觀層面統籌規劃不到位及部門規劃難銜接的問題。江蘇省農村水利工作在機構改革后，迅速實現了體制順、職責清，得益于科學合理的頂層設計。

2.3 注重工程管護是農村水利工作的有力保障

農村水利工程三分建七分管，江蘇省灌區標準化規范化走在全國前列，得益于工程的運行管護。在加快農村水利工程建設的同時，更加注重長效管護責任的落實。通過深化農村水利管護機制改革，探索出了農業經營主體自主管護、政府購買公共服務管理、農民用水協會管理、土地流轉集中管理等多種管護模式。對鄉級以下農村河道和農田水利工程，鼓勵納入農村公共服務運行維護范疇，設立公益性管護崗位，實行“多位一體”綜合管護。

2.4 堅持生態優先是農村水利工作的主攻方向

為適應新時期鄉村振興戰略對農村水環境的需求，江蘇省在出臺的《農村水利條例》中，對“農村河道和水生態保護”單列章節，要求縣級以上地方人民政府開展生態環境治理，有計劃地對淤積、堵塞的農村河道進行疏浚整治，同時開展農村水環境整治［7］。“十四五”期間，計劃每年建成省級農村生態河道300條以上，并將農村生態河道覆蓋率納入了政府目標責任制考核。

2.5 健全基層體系是農村水利工作的重要根基

江蘇、陜西兩省都有一支強大的基層水利服務隊伍。形成了以鄉鎮水利站和灌區管理單位為主，灌溉試驗站、農村用水合作組織、農村水利專業化管護單位、村級水管員為補充的農村水利服務體系，為農村水利工程運行管護、農業水價綜合改革提供了人力、智力和組織保障。

3 相關建議

3.1 進一步深化思想認識

農村水利工作的好壞不在于資金投入水平及資源稟賦，關鍵在于人的思想觀念和工作作風，因此需進一步深化思想認識。首先克服自滿情緒，要向最高標準看齊，樹立上游意識，學習標兵長處，補齊自身不足；其次克服畏難思想，面對標準化規范化管理無專項資金，農田水利工程運行管護監管涉及多部門，農業水價綜合改革地方政府有壓力、農民無動力等困境，要勇于擔當，敢啃硬骨頭；最后克服模糊認識，湖北省總體屬于豐水地區，部分地區干部職工、組織及農民對農業水價綜合改革等方面的認識較為模糊，要繼續做好政策宣傳與解讀，爭取社會各界尤其是用水戶對改革的理解和支持。

3.2 進一步堅持規劃引領

農田水利工程建設規劃要積極主動融入生態文明、鄉村振興戰略的大規劃，做到與鄉村布局、產業布局、生態環境相協調［8］。樹立“景觀工程、生態工程、智慧工程、人文工程”的理念，水利工程的建設充分考慮美麗鄉村景觀、生態環境要求與協調，同時利用當前先進的智慧設計技術，根據管理者及服務對象需求設計智慧管理及調控平臺，最后深度挖掘、提煉水利工程的歷史、文化、技術等方面價值，宣傳水利文化，打造底蘊深厚的人文灌區。

3.3 進一步注重頂層設計

2021年湖北省委一號文件明確提出“加強農田水利設施運行管護監管”，需要進一步注重頂層設計，盡快出臺《農田水利工程監管指南》《農田水利工程運行維護考核辦法》《農業水價綜合改革驗收辦法》，并加大暗訪檢查力度。市縣級要出臺具體可行的實施辦法，明確工程底數、各級責任、資金渠道及管護標準。要運用好、發揮好水利工程維修養護資金分配的指揮棒作用，積極探索、優化資金分配機制，將農田水利工程運行維護效果與資金分配緊密結合起來，實現資金使用績效和工程運維實效雙項評價考核，逐步扭轉“重建設輕管理”的局面。

3.4 進一步夯實基礎工作

實現農村水利工作高質量發展，要在灌區泵站管理、農田水利工程運行維護、基層水利服務體系建設等方面有新突破，必須從加強基層基礎工作上發力。一是在灌區標準化規范化管理方面，要進一步強化細節管理，對納入創建計劃的灌區泵站，倡導以縣或灌區為單元統一標識標牌，統一建筑物色彩格調，推廣制作灌區泵站專屬Logo標識和骨干渠系及建筑物二維碼，讓工程電子檔案和管護信息一目了然。進一步指導全省大中型灌區泵站管理單位，總結提練各具特色的管理理念，破解灌區泵站管理模式及運行機制存在的突出問題，形成易推廣、能復制的灌區泵站管理模式。二是在農田水利工程運行管護方面，要盡快摸清全省農村水利工程基本情況，健全農田水利工程基礎臺賬，力爭以村為單元形成農村水利工程一張圖。三是在提升基層服務能力方面，要以鄉鎮水利站為紐帶，加強農民用水合作組織［9］、灌溉試驗站、抗旱排澇服務隊、專業化服務公司以及村級水管員為主體的基層水利管理服務網絡建設，充實基層水利人才隊伍，定期組織業務培訓，讓農村水利工作在基層履職有載體、落實有抓手、服務有保障。

3.5 進一步加快水價改革

“十四五”期間，湖北省還需完成2800 萬畝的改革面積，2021 年要對《湖北省農業水價綜合改革實施方案》中3～5 年率先完成改革任務的13 個縣市區和9 個灌區進行初步驗收。要如期實現改革目標，需加快推進水價形成機制、獎補機制、用水管理機制、工程管護機制的落實，該工作需堅持以下原則：一是以因地制宜為原則，分類指導各地緊密結合水情、工情及經濟情況，加強農業水價綜合改革與其他改革的銜接，綜合運用工程配套、管理創新、價格調整、財政獎補、技術 推廣、結構優化等舉措，有計劃分步驟、統籌推進改革。二是以便捷適用為原則，指導各地根據水資源稟賦、灌溉條件、經濟發展水平和種植結構差異，探索符合實際的供水計量設施，選擇經濟、適宜、可持續的計量類型，有效降低計量成本。三是以精細管理為原則，做好農業用水總量控制和定額管理，積極探索水權交易。四是以服務高效為原則，扶持農民用水合作組織，充分發揮用水者協會在用水管理、水費計收、工程維護等方面的作用。五是以完成任務為原則，按照改革時間表，盡快出臺改革驗收標準和辦法，開展改革培訓，組建改革驗收專家庫，為如期完成改革任務做好準備［10］。