公益訴訟檢察聽證機制探析*

● 重慶市人民檢察院課題組/文

*本文系最高人民檢察院2022 年度檢察應用理論研究課題“公益訴訟檢察聽證制度研究”的階段性成果。

**課題組負責人：潘祥均，重慶市人民檢察院檢察委員會專職委員、一級高級檢察官［401120］課題組成員：程天民，重慶市人民檢察院研究室副主任［401120］徐旭，重慶市人民檢察院第五分院研究室副主任［401120］張紅良，重慶市沙坪壩區人民檢察院檢察七部副主任［401120］

黨的二十大報告提出“完善公益訴訟制度”［1］習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗》，《 人民日報 》2022 年10 月17 日 。，為做好新時代檢察公益訴訟工作指明了方向。對現有公益訴訟聽證機制進行實證分析，以問題為導向，把聽證融入公益訴訟，明晰適用規則、優化適用程序，是完善公益訴訟制度的重要方面。

一、公益訴訟檢察聽證制度的實證分析

（一）公益訴訟檢察聽證基本情況

一是涉及領域廣泛。從最高檢及各地檢察機關公布的相關數據來看，公益訴訟檢察聽證案件，已經涵蓋生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓、英烈保護以及探索辦理的新類型案件?？梢哉f，公益訴訟檢察聽證呈現出重點突破、全面發展的態勢。二是聽證形式多樣。各地檢察機關并不局限于單一部門、單一功能的聽證，也不局限于在聽證室聽證。有的地方采取上下級院、同一個院刑事檢察部門與公益訴訟檢察部門聯合聽證等形式，統籌職能、集中優勢，最大限度發揮聽證效果；有的地方在聽證前先組織聽證員實地勘察，全面了解案件情況，再通過聽證評議發表意見，更具針對性和建設性。三是辦案效果良好。聽證評議意見已經成為檢察機關作出正確決定的重要參考，特別是對于一些疑難復雜的專業問題，如濕地資源、古橋文物、網絡爬蟲、人臉識別技術等問題，相關檢察院善于借助外腦，邀請有專業知識的人擔任聽證員，建言獻策、解疑釋惑，發揮了關鍵作用［2］參見《加強公益訴訟檢察聽證工作 以看得見的方式守護公共利益——最高檢第八檢察廳負責人就公益訴訟檢察聽證典型案例答記者問》，最高人民檢察院網：https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202107/t20210722_524481.shtml#2，最后訪問日期：2022 年2 月2 日。，一些老大難問題很快得到解決，聽證效果得到社會人士和旁聽群眾的好評。

（二）公益訴訟檢察聽證適用類型

實踐中，各地檢察機關積極探索，把聽證工作融入公益訴訟檢察辦案各領域、全流程。一是調查聽證。即針對公益受損事實、因果關系、被監督行政機關職責及履行、侵害公益主體責任及行為定性等情況，組織開展以調查認定為目的的聽證，旨在查明案件事實。二是專業聽證。包括法律適用聽證和專業化問題聽證。法律適用聽證是指，公益訴訟檢察當事雙方對執行法律法規政策存在爭議，需要厘清法理、闡明政策的，檢察機關通過聽證會的形式充分聽取各方意見，以統一思想認識、明確法律適用標準。專業化問題聽證是指，涉及除法學專業之外的諸如個人信息保護、文物和文化遺產保護、特定領域國有財產保護等領域出現的疑難復雜問題，需要通過聽證會向該領域專家、代表等問計問策，借助“外腦”進行科學評估論證，協助找準問題癥結、提出可行辦法。三是整改聽證。即針對公益訴訟監督對象的整改方案、被建議后履職情況、整改效果等進行的聽證，評估是否已依法全面履職、竭盡全力整改落實。整改聽證能有效提升訴前監督、訴訟監督、執行監督的質效。四是化解聽證。主要圍繞案件矛盾爭議焦點，通過聽證方式讓第三方介入，推動當事各方調解、和解、賠償，實現明辨事理、定分止爭、案結事了的效果。

（三）公益訴訟檢察聽證問題檢視

雖然公益訴訟檢察聽證蓬勃發展，但與群眾期待和辦案需求相比還有一些亟待改進的問題?？傮w來看，當前公益訴訟檢察聽證存在繁簡分流界限不清、流程選擇主觀性大、聽證程序不完善、聽證效力偏弱等問題。具體表現為：一是聽證適用率不高，“應聽證盡聽證”還有差距。2020 年至2021 年全國檢察機關辦理公益訴訟檢察聽證案件1 萬余件，占公益訴訟案件總數的3.3%，占檢察聽證案件總數的7.6%；［3］參見《最高檢發布檢察機關全面開展公益訴訟五周年工作情況》，最高人民檢察院網https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202206/t20220630_561637.shtml#1，最后訪問日期：2022 年7 月15 日。同期，重慶市檢察機關辦理公益訴訟檢察聽證案件74 件，占公益訴訟案件總數的3.8%，占檢察聽證案件總數的7.6%。整體而言，聽證在公益訴訟條線還未形成普遍適用的自覺。二是聽證程序不夠具體?！度嗣駲z察院公益訴訟辦案聽證工作指引》規定，檢察機關居中主持、雙方當事人及聽證員組成較為固定的四方結構，第三人、證人、鑒定人及其他需要參加聽證人員由檢察機關根據案件具體情況確定。但上述人員在何種情況下參與聽證？是應當還是可以？是全程參與聽證還是僅參與關聯部分的聽證？因相關規定不明確，各地檢察機關實操不統一。三是聽證構造不盡合理。現有工作規定對聽證程序、步驟等設計略顯簡單，實踐中對公益訴訟檢察聽證是否適用于調查與決定相分離的聽證構造有爭議。有的公益訴訟檢察聽證演變為通過提問和說明情況形式召開的集體詢問會，缺乏足夠的對抗性和論辯性。有的地方在行政公益訴訟檢察聽證中，將行政機關與直接造成公共利益受損的主體設置為雙方當事人，但兩者有時并不存在實質性爭議，不是聽證的兩造主體。四是聽證組織保障還有薄弱環節。有的聽證室建設不到位，技術配套跟不上，不能滿足聽證網絡直播的需要；有的聽證員庫還未建成，聽證員參與聽證的經費保障不足，影響了聽證制度適用和效果發揮。

二、公益訴訟檢察聽證的適用規則

（一）把聽證作為公益訴訟檢察辦案的基礎性程序

檢察機關在公益訴訟中具有主導性、全局性、決定性特點，相對獨立、封閉、單向的工作方式與公益訴訟檢察履職不相適應，聽證不失為一種與之匹配和適應的工作模式。從公益訴訟檢察聽證法律屬性與制度設計來看，公益訴訟檢察聽證既是調查程序，也是協商決策程序、爭端解決程序和法律監督程序，往往與訴前磋商、檢察建議、訴訟等其他爭議解決機制形成互冾互補關系，把聽證作為辦案基礎性程序而非選擇性程序具有一定的法適性和合理性。從辦案實踐情況來看，各地檢察機關已經嘗試在各個環節引入聽證程序，把聽證作為基礎性辦案程序具有可操作性。諸如“聽證+調查”，通過聽證全面準確了解案情，獲取并固定證據；“聽證+磋商”，在訴前磋商中引入聽證程序；“聽證+提起訴訟”，運用聽證審查評判行政機關是否依法全面履行職責；“聽證+跟進監督”，對行政機關整改落實情況專項督查。最后，公益訴訟檢察聽證作為檢察機關一項嶄新工作，目前開展基數相對較小、樣態豐富，也便于以公益訴訟多元化案件類型為載體先行先試，為推動其他類型檢察聽證提供有益的實操范本。

（二）公益訴訟檢察聽證應當堅持比例原則

在公益訴訟檢察中推動常態化聽證并不等于凡案必聽。最高檢主張“應聽證盡聽證”并不是單純地追求開展檢察聽證的案件數量，而是對于符合條件、確有實質性價值的案件做到全面聽證。因此，應當把公益訴訟檢察案件劃分為應聽證（法定型）案件、可聽證（酌定型）案件和非聽證案件，按照比例原則實現最優效果。一是以聽證實質化要求作為聽與不聽的界分標準。聽證制度要式、表征之中蘊含著聽取爭議雙方陳情、裁斷公開中立的實質化要求。即存在具體爭議是召開聽證的前提，爭議主體參與審查、對席發表意見并被裁斷者所聽取則為聽證之必須。實踐中應當把聽證實質性和必要性論證作為啟動聽證的前提基礎。如果案件中公益損害事實確鑿、行政機關及侵權主體違法性明確，檢察機關通過其他方式完全可以解決案件矛盾，則不必組織檢察聽證。如針對雙方當事人根本不存在爭議的案件，宜以公開釋法說理、制發檢察建議等其他監督手段處置。［4］參見劉東斌、王蓮可：《淺談公益訴訟檢察聽證制度之運用——基于101 份公益訴訟檢察聽證案例的梳理分析》，《中國檢察官》2021 年第16 期。二是以權益實質性減損作為應聽與可聽的界分標準。正當程序原則意味著對重大利益的褫奪必須經過聽證等正當程序。在公益訴訟檢察辦案包括提起行政公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟賠償等程序中，因關涉部門或個體利益減損，應當歸入法定型聽證；對于行政機關是否依法全面履職存在爭議、整改方案是否科學合理、切實可行難以判斷等情形，應當歸屬酌定型聽證范疇，視情況決定是否組織聽證。

（三）公益訴訟檢察聽證應繁簡分流

開展檢察聽證需要籌備、協調、組織、宣傳等，工作量大、辦案周期長、司法資源占用多。實踐中檢察機關基于辦案成本和效率考量，探索推行普通聽證和簡易聽證兩種模式。從實踐樣本來看，簡易聽證簡化的內容主要集中于聽證員數量及聽證場所設置上，在聽證程序上區別為審判型聽證與陳述型聽證。實務中，簡易聽證已在控告申訴檢察聽證中探索推進，在突出聽證的當場性、簡便性和實效性，保障聽證會的質量、效率、效果，避免“走過場”的前提下，把簡易聽證引入公益訴訟檢察辦案，實行簡主繁輔原則，實際上是對訴訟經濟理念的拓展和延伸，不僅能夠有效提升檢察官辦理公益訴訟案件適用聽證程序的動力，也能增強聽證的針對性和實效性，同時還有利于減輕檢察官辦案壓力，節約司法資源，提高辦案效率。

三、公益訴訟檢察聽證的程序完善

堅持程序正當、強化司法屬性，是構筑檢察聽證制度的重要原則。公益訴訟檢察聽證因公益訴訟辦案程序上的主導性、專業上的復雜性和日益增強的社會影響力，更加需要以司法化為導向規范聽證流程，以專業化為導向建設聽證員庫，以系統化為導向做好程序銜接，讓聽證發揮更大效用。

（一）以司法化為導向規范聽證流程

司法化導向要求聽證程序的設計與運行，要突出公平、公正、公開的司法元素，突出程序正義與實體正義的雙重價值，既要注重凝聚公眾認知、強化外部監督，也要注重收集專業意見、助力案件辦理，從提升司法化水平的角度增強聽證辦案的理性與剛性。一是在聽證準備中體現司法化。一般選取涉及人民群眾切身利益、群眾反映強烈、涉及多個監管部門且在事實認定、法律適用、案件處理等方面具有較大爭議的案件作為擬聽證案件，在初步調查取證與分析論證基礎上，充分考慮案件牽涉公益、社會影響力大小及案件所需專業知識等因素，制定聽證方案，明確聽證任務，做到有的放矢；結合聽證目的、涉案領域、專業化程度等，科學選取最有助于公益訴訟案件審查辦理的聽證員，適當時也可通過“兩微一端”或主流媒體對外發布聽證公告，公開邀約有關專業人員、案涉群眾代表等參與聽證，并提前向有關聽證單位和人員送達聽證通知、案情簡介等材料，必要時可在聽證前組織聽證員實地查看，聽取涉案利益相關群眾的意見，為順利召開聽證會打下基礎。二是在聽證過程中體現司法化。在聽證會啟動環節，應申明回避要求和會議紀律，尤其是保密紀律，保持會議氣氛的“嚴肅威儀”。為確保聽證的客觀性和中立性，建議由檢察長或者公益訴訟檢察部門負責人擔任主持人，按照宣讀聽證員名單、告知當事人聽證權利義務、承辦檢察官介紹案件基本情況和需要聽證的問題、當事人及其他聽證參加人陳述說明情況，就案涉公益性質、公益損害大小、行政機關履職效果等問題進行質證辯論，聽證員向當事人或其他聽證參加人提問，聽證員閉門討論并發表評議意見等步驟進行。三是在聽證后續程序中體現司法化。包括聽證意見采納、執行反饋、聽證檔案管理等方面。對聽證意見是否采納要有明確的意見，不能含糊處理，是否采納以及相關理由均應書面告知當事人和聽證員。聽證過程應當全程同步錄音錄像并形成聽證筆錄，經各方簽字后歸入案件卷宗。

（二）以專業化為導向建立聽證員庫

雖然《人民檢察院聽證員庫建設管理指導意見》對聽證員入庫條件、推薦程序、隨機選取、履職評價等作出規范，但公益訴訟檢察涉及專業知識更廣、層次更深，對聽證員的選任要求更高，聽證中既要有熟知案涉領域的專業人員，也要有熟知行政執法業務的“行家里手”，還要有較為廣泛且具有普通認知和判斷能力的民意代表，才能保證公益訴訟檢察聽證的效果和價值。建立專業化的聽證員庫，由具備相應知識的聽證員提供專業意見，可以增加公益訴訟檢察專業化水平，專業人士的意見也易被當事人和社會公眾尊重和接受。設立公益訴訟檢察聽證員庫，除邀請人大代表、政協委員、律師、公益訴訟觀察員［5］參見《重慶市檢察機關公益訴訟觀察員工作辦法（試行）》，重慶市人民檢察院網http://www.cq.jcy.gov.cn/tzgg/202111/t20211129_3446434.shtml，最后訪問日期：2022 年2 月5 日。該辦法明確建立來源渠道多元化、適應工作需要的公益訴訟觀察員隊伍，主要提供公益訴訟案件線索，見證、參與、協助檢察機關開展公益訴訟工作。、公益訴訟志愿者等作為聽證員參加聽證外，對于涉及環境資源、食品藥品、財稅審計、安全生產、網絡信息、文物保護等方面專門性問題的，還應當邀請有專門知識的專家學者等加入聽證員庫。同時，為確保聽證員的穩定性和履職積極性，可參考人民監督員制度，以五年為一屆選聘聽證員，每年對聽證員履職情況進行評價反饋，由設區的市級人民檢察院統一選任管理，待時機合適時可探索轉由第三方選任管理聽證員。

（三）以系統化為導向做好程序銜接

鑒于公益訴訟檢察辦案的全程性特點，任何一階段都可能啟動檢察聽證。在程序上，應當對聽證意見如何進入下一流程并與其他程序銜接作出規定。一是聽證意見與公益訴訟檢察監督決策程序的銜接。檢察官在司法辦案中，要把聽證意見與案件事實證據、公益受損及修復情況、侵權責任人的賠償情況、行政機關履職整改情況綜合考量，依法準確作出制發檢察建議、支持起訴、提起訴訟或者撤案等司法決定。二是聽證意見、筆錄與公益訴訟、庭審程序的銜接。聽證員的意見是依法處理案件的重要參考，聽證意見及相關筆錄應當附卷進入訴訟程序。庭審中，如果當事人對聽證所作陳述認可，聽證意見及筆錄可以作為佐證；如果當事人對聽證所作陳述“翻供”，應當對聽證意見及筆錄進行實質性審查，并以法庭調查為準。三是聽證程序與檢務公開、接受監督的銜接。檢察聽證實質上是檢務公開的一種形式。聽證會上，聽證員可以就聽證案件相關工作向檢察機關和有關單位發問質詢，有專門知識人員的聽證質詢更具專業性，人大代表、政協委員等特定身份人員的聽證質詢更具權威性監督性。同時，公益訴訟檢察聽證還可以通過圖文、音頻、視頻等方式網絡直播，接受社會監督。四是聽證工作與檢察業務考評的銜接。把公益訴訟檢察聽證案件數量、質量、效果等納入檢察官業績考評體系，發揮考核“指揮棒”作用，引導檢察官積極大膽適用聽證程序，不斷提高聽證適用率和規范化水平。對于未采納聽證員意見導致公益損害擴大的，既要在考評中一票否決，也要嚴肅追究有關司法責任，確保公益訴訟檢察聽證行穩致遠。