加強完善問責制 提升黨的領導力

◎徐 行 張韻晗

黨內問責機制的確立和逐步完善，是新時代全面從嚴治黨永葆黨的生機活力，提高黨的領導力，確保黨領導中國特色社會主義制度不斷自我完善和發展，推進國家治理體系和治理能力現代化的制度保證。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調“要整合問責制度，健全問責機制，堅持有責必問、問責必嚴”[1]，闡明了健全黨內問責機制的重要意義和完善舉措，為進一步加強黨內問責機制指明了方向。

一、黨內問責機制是提升黨的領導力的重要保證

黨內問責機制是中國共產黨在自我革命過程中的重要制度創新，是推動全面從嚴治黨縱深發展的制度支撐，是深入貫徹依規治黨的重要內容。黨內問責機制在提升和加強黨的領導能力和執政能力中發揮著重要作用，二者之間有著密不可分的關系。

第一，黨內問責制強化黨的領導，確保黨的領導力更加堅強。《中國共產黨問責條例》的出臺與修訂，一方面細化了長期以來黨內缺乏可操作的問責機制的具體措施，滿足了加強和保證黨的領導力提升的問責需要；另一方面，進一步完善了黨內法規制度體系，搭建起監督執紀問責的黨內法規鏈條，明確壓實了黨委（黨組）在從嚴治黨中的主體責任和領導責任，對“當官不為”、推諉扯皮的干部提出了“精準問責”的解決方案，通過厘清責任歸屬，加強黨內問責機制的精準性，從制度層面保證了黨的領導能力和執政能力的提升。習近平總書記指出：“黨的領導，體現在黨的科學理論和正確路線方針政策上，也體現在黨的執政能力和執政水平上，同時也體現在黨的嚴密組織體系和強大組織能力上?！盵2]新時代背景下，堅持全面從嚴治黨，堅持依規治黨、紀在法前是堅持黨的全面領導的鮮明特征，是實現黨領導一切的重要前提。國有國法，黨有黨規，如果不嚴明黨的紀律，不落實好管黨治黨的政治責任，黨的領導能力和執政能力就會被大大削弱，黨的凝聚力和戰斗力也就無從談起。要“把堅決維護習近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位，堅決維護黨中央權威和集中統一領導作為根本原則和首要任務，聚焦管黨治黨政治責任，堅持嚴字當頭，針對實踐中出現的問責不力、泛化簡單化等問題，著力提高黨的問責工作的政治性、精準性、實效性”[3]。

第二，黨內問責制確保黨的執政本領持續提升。進入新時代，面對新形勢和新任務，黨將提升和錘煉執政本領放在關鍵位置。提升黨的執政本領必須堅持有效問責，強化干部責任擔當的政治自覺和責任意識，敢于直面問題，堅持有責必問、問責必嚴，將黨內問責與監督檢查、目標考核相結合，形成制度壓力，倒逼領導干部提升駕馭風險能力和治理能力，培養干部戰略思維和底線思維。黨內問責機制將責任聚焦于各級各單位“一把手”身上，要求各地各單位第一責任人完全承擔起屬地和部門的領導責任，明確權力和責任清單，認真做好屬地和部門的領導工作；要求各級領導干部提升應對風險挑戰的能力，強化履職盡責的政治擔當，提高和鍛煉守土擔責、守土盡責的執政本領，狠剎形式主義、官僚主義等不正之風，以嚴格監督執紀確保各項工作的落實。

第三，黨內問責機制確保黨的凝聚力和向心力日益增強。全心全意為人民服務是中國共產黨的根本宗旨，也是檢驗領導干部政績的重要標準。習近平總書記多次強調：“黨員、干部特別是領導干部要清醒認識到，自己手中的權力、所處的崗位，是黨和人民賦予的，是為黨和人民做事用的，只能用來為民謀利。”[4]為人民服務始終是我們黨一切工作的出發點和落腳點?！耙粋€政黨，一個政權，其前途命運取決于人心向背?！盵5]在廣大群眾眼里黨的路線方針政策是通過黨的干部一言一行表現出來的，所以黨組織和黨員干部行為的好壞直接影響到黨在人民群眾心中的形象。黨內問責機制的執行，與其他監督機制協同發力，明確了各級黨組織和黨的領導干部的責任要求，重點對人民群眾身邊的不作為、慢作為、亂作為的行為實行嚴肅問責，對人民群眾反映強烈的問題做到了及時發現、有效解決，增強了人民群眾參與監督問責的積極性、主動性，提高了人民群眾對黨的領導的信任度，增強了黨在人民群眾心中的權威性，為黨領導全國人民實現中華民族偉大復興的歷史使命提供了重要的依靠力量和根本前提。

第四，黨內問責制確保黨的領導和執政環境不斷改善。黨內法規制度的最大特點就是具備較為嚴格的紀律約束作用和較為嚴密的權力制約體系。黨內問責機制作為黨內法規制度中的重要一環，是完善監督機制和鞏固反腐成效的有效措施。近年來，隨著黨內問責制的執行，通過懲戒和免責的雙向激勵，逐步深化了領導干部的責任感、使命感，逐步構建了較為嚴密的權力制約監督網。黨內問責機制與黨內監督機制、紀律處分機制、巡視巡察機制等形成了一個較為完整的權力制約與監督體系，“把權力關進制度的籠子里”“讓權力在陽光下運行”貫穿于權力運行的全過程，形成了監督、執紀、問責“三位一體”的嚴密制度鏈條，遏制和減少了領導干部尤其是“一把手”的腐敗苗頭。個別地區塌方式的腐敗往往從微小的違規、違紀發展而來，黨內問責機制提前處置和制止的預警制度，在領導干部出現腐敗傾向或輕微腐敗時，能及時進行有效地管控和處置，為增強黨的威信、提升黨的領導力營造了良好的執政環境。

二、問責機制的執行對黨的領導力具有重要影響

建立健全和認真執行黨內問責機制是狠抓全面從嚴治黨、提升黨的領導力的重要保證，對充分發揮黨的領導力、提高執政水平有著積極的重要影響。當前，黨內問責機制在執行中尚存在一些問題，需要引起我們的高度重視。

第一，黨內問責機制的執行對黨的領導力狀況有直接影響。2019年中共中央修訂了《中國共產黨問責條例》，明確了精準問責的制度要求，進一步壓實政治責任，增強黨的政治領導力量。現在黨內問責的執行中，對精準問責的把控還存在短板，特別是基層黨組織中存在著“問責泛化”的問題，這對持續提升基層黨組織組織力、領導力帶來了新問題?！皢栘煼夯贝笾驴煞譃橐亟缍ú磺搴褪褂梅夯瘍深悊栴}。問責要素界定不清是指對問責主體、對象、情形、程序等基本要素界定模糊，存在法規設定與實踐應用不對稱現象。這會導致難以找準問責對象，難以有針對性地解決責任主體出現的問題。黨內問責的使用泛化則是指由于對權力層級、職能部門、執行崗位等責任歸屬不清，黨內問責在應用中出現泛化，尤其是“問責基層化”問題更為突出。近年來，基層問責的重點在主要領導干部，但一般干部被問責的現象逐漸增多，基層成了上級的“甩鍋”地，給基層干部帶來了所屬權力之外的責任壓力。問責機制執行中這種權責不對等的問題會對黨的領導力產生負面影響，不僅使精準問責難以到位，也成為基層形式主義滋生的“溫床”。

第二，黨內問責機制的有效執行是凝聚黨的制度領導力的抓手。中共中央2009年出臺了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，2016年出臺了《中國共產黨問責條例》，黨內問責機制由“暫行規定”升格為“條例”，位階更高、效力更大。這既回應了現實從嚴治黨中存在的突出問題，釋放出“有責必問、問責必嚴”的治黨信號，也正式把黨內問責以制度的形式確定下來，將黨員領導干部的責任由“明責”完善為“問責”，使黨內問責機制成熟成型并付諸實踐，使得黨內問責機制成為完善黨內監督體系、扎緊“制度籠子”中的重要一環。當然，由于問責屬于監督的重要組成內容，而監督的從屬性和事后性的特點同時帶來問責執行的事后性和問責有效性不強的問題。監督權的事后性是指權力濫用的性質、范圍及其影響等只有在權力運用后才能得到呈現，從而導致監督權行使是一種事后行為?；诠矙嗔ξ写黻P系，權力代理主體可以擁有完整事權，只有在違背委托意圖時，才會受到制裁。[6]在權力結構的運行中，決策權、執行權、監督權三者之間相互制約，同時執行中存在時間差異和力度不均的特點。中國共產黨堅持的是民主集中制原則，上級可以監督下級，下級也可以監督上級，但在權力的實際運作中，一般以上級監督下級的形式運行，下級對上級以及同級之間實現監督難度很大。這就導致同級紀委在執行問責時難以實現對同級黨委的有效問責。同時，由于上下級之間存在著信息、權責的不對稱性，容易造成監督和問責的滯后性。加強黨內問責機制執行力度和及時性，是提升黨的領導能力中亟須認真思考解決的問題。

第三，黨內問責機制的常態化運行是激勵黨員干部勇于擔當、積極作為的制度支撐。黨的十八大以來，黨中央多次強調“要完善和規范責任追究工作”，“以問責常態化促進履職到位”[7]。黨的十九大報告將制度治黨貫穿于黨的建設之中，強調制度在管黨治黨中的重要效能。2019年9月中共中央印發的《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》，明確規定黨委（黨組）對黨內法規執行負主體責任，在提升干部執規意識、提高黨員干部執規能力的同時，要切實做好重要黨內法規執行情況定期督察，將黨內法規執行情況與黨風廉政責任制相結合，開展對黨內問責工作的專項評估，針對實際工作中的問責問題，做到及時發現、重點糾偏、事后評估，以保證黨內法規執行有效。制度規范具備持續發力的效能，全面從嚴治黨的戰略布局要求我們建立健全黨內問責的常態化機制，克服目前黨內還存在的“運動式問責”“湊數式問責”，以及“情緒式問責”等現象。與此同時，黨內問責機制與容錯機制相結合共同發力，將對領導干部大膽改革、勇于實踐產生正負雙向激勵的效應，有利于黨的領導力的提高。黨中央出臺的《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》指出：“建立健全容錯糾錯機制，寬容干部在改革創新中的失誤錯誤。”[8]黨內問責機制與容錯機制將約束與激勵共融其中，是保護激勵干部繼續努力工作的重要保障，既強調問責的嚴厲性，做到嚴格管理，又鼓勵干部勇于擔責、積極干事創業。

第四，加強對“一把手”問責力度和執行力度，是黨的領導力提高的關鍵。黨內問責機制之所以能夠對黨的領導力產生重要影響，關鍵就在于問責理念深入人心，問責機制無論職位高低，一律嚴格執行。黨內問責機制的執行效果關鍵在于對各地區各部門“一把手”問責的有效性和及時性。黨內問責大致可以分為兩類，一類是縱向問責，要考察“一把手”貫徹落實中央路線方針政策的情況；另一類是橫向問責，要考察“一把手”各自職能發揮的情況。要通過加大黨務公開、政務公開、財務公開的范圍，發動廣大黨員、輿論媒體、黨外人士等各種監督力量對“一把手”的重大決策和執行情況進行監督，讓權力在陽光下運行。對監督發現的問題上級黨委和紀委要對“一把手”及時執行問責，這樣才能促使和保證黨的領導力不斷提升。從以往一些部門“一把手”出現的問題分析，表面上來看，問題的發生多由于“一把手”管理水平不足、處置緊急突發性事件能力差，或是權力尋租和貪污腐敗等問題作祟，但究其根本還是管黨治黨不力，對“一把手”問責監督不到位、執紀效力和法律威懾力不足。

三、提升黨的領導力必須持續完善問責機制

持續加強和完善黨內問責機制，進一步提升黨的領導能力與執政能力，應從以下路徑進行探索：

第一，完善黨內問責機制，落實各級黨委（黨組）管黨治黨主體責任。強化“一把手”和領導班子政治問責，明確紀委監督專責，加強對黨的理論和路線方針政策以及重大任務部署貫徹落實情況的責任監督。加強對“一把手”和領導班子的政治問責，是新發展階段下強化黨的全面領導，提高黨的建設質量，推動從嚴治黨、依規治黨向縱深發展的必然選擇?！耙话咽帧笔歉刹筷犖椤瓣P鍵少數”中的“關鍵少數”，因此把加強“一把手”政治問責擺在首位，是強化黨內問責機制的重中之重，是保證問責實效發揮的關鍵抓手。其一，要明確“一把手”在從嚴治黨和反腐敗斗爭中的重要政治責任，加緊對“第一書記”履行管黨治黨主體責任、監督責任和領導責任，貫徹黨中央決策部署、執行民主集中制的巡視巡察，以強有力的責任壓力和制度監督促使其做到權不謀私、積極作為。黨委（黨組）、紀委以及黨的工作機關要重點開展對“一把手”履職情況的日常監管和專項督查，將“一把手”職權范圍內的問責工作質量和效能發揮作為考核評價干部的重要標準。其二，健全黨內問責機制，通過制度激勵促使“一把手”形成以身作則、敢于擔當的政治自覺?！耙话咽帧奔捌漕I導班子必須帶頭落實黨內各項法規制度，遵守政治紀律和政治規矩，自覺擔當其本地區本部門屬地管理責任，自覺反對“四風”和特權思想。其三，完善巡視巡察制度，全面落實和協調好《中國共產黨巡視工作條例》和《中國共產黨問責條例》。各級黨委（黨組）應堅持“發現問題、形成震懾，推動改革、促進發展”的巡視工作方針，做到及時發現問題，查找糾正政治偏差。

第二，精準界定責任類型，防止基層“問責泛化”。界定范圍包括直接責任與間接責任，政治責任與監察責任，主體責任、監督責任和領導責任的邊界。從責任類型劃分中可以看出，問責主要問的是領導責任，重點對象是黨的領導干部，然而在具體實踐中問責基層化的趨勢逐步明顯，基層“問責泛化”問題凸顯，一定程度上加深了基層干部的工作壓力，阻礙了基層干部干事創業的積極性和主動性。層級之間責任界線的模糊性導致了基層“問責泛化”，針對這一問題要嚴格秉持權責一致原則，堅持權責法定、權責統一，制定精準科學的權力清單，健全分級授權，厘清權力層級之間的責任歸屬，嚴格盯緊權力運行各個環節，嚴格按照基層職責分解細化任務，做到層層落實，提高基層擔責精準度，嚴防責任下移基層，避免出現問責實際對象與法定責任不一致的制度尷尬。為做到這一點，其一，要明確界定直接責任和間接責任。黨內問責問的是黨員干部在職責范圍之內管黨治黨的主體責任，是一種間接責任。而直接責任則是直接針對犯錯誤的黨員干部作出的責任追究。其二，要嚴格區分政治責任與監察責任。政治責任是從黨內法規層面對黨的干部管黨治黨不力進行追究，而國家監察則是從法律層面對國家干部的違法行為進行追究。其三，要重點明確主體責任、監督責任與領導責任的區分。主體責任和監督責任是指黨委（黨組）在全面貫徹落實從嚴治黨中的管黨治黨責任。領導責任與前兩種責任并存，且分為針對黨組織的全面領導責任以及針對干部個人的主要領導責任和重要領導責任。值得注意的是，通過體制機制創新，黨內將主管班子成員的集體責任和主要負責人的個人責任綁在一起，一旦出現錯誤決策，在決策過程中該反對不反對、該報告而未報告的黨的干部按制度也承擔重要領導責任。

第三，建立黨內問責常態化機制，杜絕監督問責權力濫用。保證“失責必問、問責必嚴”成為常態，力促黨的全面領導和管黨治黨能力從“寬松軟”走向“嚴緊硬”?！肮び破涫?，必先利其器”，全面從嚴治黨常態化需要法規約束常態化予以支撐。黨內問責機制在執行中要特別注意三點，其一，要在黨員干部頭腦中樹立“權責一致”的核心要義，明確“實事求是”的重要原則，強調權力與責任的基本平衡，堅持權出責隨，權責對等，有權必有責，建立權力監督追究機制，明確權力清單制度。與此同時，要把“實事求是”原則貫穿于黨內問責機制運行全過程，建立黨內問責運行監督機制和問責結果審核評價機制，健全黨內問責救濟機制，以保證黨內問責工作的公平公正。其二，要保證黨內問責機制有規可循，加強黨內問責法規的科學性、時效性，堅持政策法規的與時俱進。《中國共產黨問責條例》的出臺和修訂，為從嚴治黨新形勢下加強黨內問責工作的與時俱進提供了指導方向和制度規范。黨內問責法規要根據實踐中出現的新情況新問題不斷地進行理論創新與實踐創新的有機互動，隨時制定和出臺符合客觀實際的新政策，優化制度結構，持續推動黨內問責機制走向常態化與法治化。其三，著力推進“失責必問、問責必嚴”常態化，提高問責精準度。深入貫徹執行《中國共產黨問責條例》，強化監督檢查，對該發現的問題沒有發現、發現問題不報告不處置、該問責而不問責的組織和干部要嚴肅追究。同時，提高黨內問責精準度，使問責工作做到有的放矢，清晰界定責任、具體落實責任、嚴格追究責任，杜絕“問責泛化”、監督問責權力濫用現象。

第四，堅持“三個區分開來”的治黨理念。將黨內問責機制與容錯機制相結合，明確問責標準和容錯標準，堅決防止出現以容錯為借口避免問責的行為。黨中央《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》明確提出“三個區分開來”的治黨理念，強調建立容錯糾錯機制，彰顯我們黨對黨的干部的關心和愛護，這是現階段全面從嚴治黨戰略的重要組成部分?！叭齻€區分開來”的核心是寬容那些在改革進程中積極作為但存在失誤的黨員干部。黨內問責機制據此提出“不予問責或免予問責”這一問責情形?！安挥鑶栘熁蛎庥鑶栘煛鼻樾问菑娬{干部“主動作為”，但因“不可抗力”等客觀因素影響發生失誤而不啟動問責的特殊情形，因此“不予問責或免予問責”的啟動有其明確的前提條件，需要更加精準具體的制度予以規定。其一，需要建立“不予問責或免予問責”啟動機制。前提必須是問責對象確實存在失誤行為，且失誤是在“主動履職盡責”情況下，否則問責主體不能作出免予問責決定。其二，需要進一步規范“不予問責或免予問責”的基本內容，要先以領導干部行為的政治方向為基準，明確其確實存在“探索性試驗”失誤的可能和風險，且失誤的發生要在本部門、本地區、本領域經濟發展和實際條件的可承受范圍之內。其三，需要建立健全“不予問責或免予問責”監督機制和免責干部任用機制。鑒于當下“不予問責或免予問責”啟動機制的不成熟，為了避免“不予問責或免予問責”成為某些干部包庇隱瞞不作為、亂作為的“保護傘”和“避風港”，要加大對作出“不予問責或免予問責”決定的黨組織以及調查各個環節的監督檢查，保證證據線索的公正性和真實性。同時，對免責干部在考核考察時要堅持客觀評價，保護干部合法權利，甚至可以著重關注經過免于問責的干部以鼓勵其他干部積極作為、勇于擔當的熱情和信心。

總之，黨內問責機制的確立和逐步完善是提高黨的領導力的制度保證，確保了黨領導中國特色社會主義制度不斷地進行自我完善和發展，確保黨領導全國人民實現國家治理現代化各項目標任務。黨內問責機制的執行營造了“失責必問、問責必嚴”的政治風氣，為保證黨的先進性和純潔性營造了良好的政治生態。未來，我們不僅要加強各級黨委（黨組）、紀委和黨的工作機關對黨內問責制的重視和執行，還要繼續加強黨內問責理論研究和宣傳教育，引導全黨充分認識到黨內問責機制在提升黨的領導能力、狠抓全面從嚴治黨中的關鍵作用。在實現黨的第二個百年奮斗目標中，我們要更加重視黨內問責機制的完善發展，將黨內問責與黨內監督、巡視巡察、紀律處分、容錯糾錯等其他治黨機制一起，搭建起深化從嚴治黨、推動權力監督的嚴密制度網絡，不斷強化黨的領導力和生命力，推進國家治理體系和治理能力的現代化。■

[注 釋]

[1] [7]習近平.在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話[M].北京：人民出版社，2016： 23， 11.

[2] 中共中央文獻研究室編.十八大以來重要文獻選編（上）[M].北京：中央文獻出版社，2014： 766.

[3] 黨章黨規黨紀學習輔導（2020年版）[M].北京：人民出版社，2020： 279.

[4] 堅持人民至上 不斷造福人民 把以人民為中心的發展思想落實到各項決策部署和實際工作之中[N].人民日報，2020-05-23（01）.

[5] 習近平談治國理政：第3卷[M].北京：外文出版社，2020： 48.

[6] 谷志軍.誰來監督監督者：監督權問責的邏輯與實現[J].社會科學戰線，2017（01）：172-177.

[8] 十八大以來廉政新規定（2019年版）[M].北京：人民出版社，2019： 230.