財政部門預算績效評價結果應用案例分析
——以S市兩區為例

●孟小彥

黨的十九大報告提出“全面實施預算績效管理”，財政支出績效評價工作越來越受到政府部門的重視。財政部門作為預算績效管理的主導者，一直將引入第三方評價機構開展重大項目財政支出績效評價工作作為預算績效管理體系的組成部分，對預算單位預算執行情況進行監督管理。隨著財政支出績效評價工作的持續開展，項目支出績效評價已逐步形成體系。2020年2月，財政部出臺了《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10號，以下簡稱《辦法》），進一步規范全國項目支出績效評價工作。《辦法》的出臺，在規范績效評價工作的同時，也為項目之間橫縱向對比提供了便利。由于在現行績效評價研究領域中，對績效評價指標、評價方法、評價工作流程研究較多，對績效評價結果以及評價結果產生的現實意義研究較少，故筆者對以《項目支出績效評價管理辦法》為績效評價依據的兩個地區財政部門組織的項目支出績效評價報告結果進行了歸納整理，通過對比各項目指標扣分和報告得分情況，了解地區預算執行情況及績效評價工作現狀，為財政部門進一步運用預算績效評價報告，提高績效管理水平提供參考案例。

一、績效評價案例梳理及指標分析

（一）項目案例介紹

S市財政部門組織第三方機構對全市A、B兩區2019年度29個重點項目資金進行了績效評價工作，現摘取其中具有代表性的6個項目進行分析，具體項目情況如下。

1、2019年度智慧城市管理平臺項目。該項目績效評價總體得分為90分，綜合績效評價等級為“優”。主要績效是項目決策程序規范，采購實施過程合法合規，平臺如期完成并達到預期效果，公眾滿意度較高。存在的主要問題是：項目資金未納入2019年度預算，服務期限3年，該項目2019年度年初預算資金為0，資金來源無保障；系統安裝類型及覆蓋區域與計劃不一致，智慧工地監測系統未安裝施工電梯人臉識別系統，產出數量與設定目標值不一致。針對上述問題評價機構提出的建議為：合理編制項目資金使用計劃并納入年度預算；加快建設，完成設定目標值。

2、2019年人才政策兌現補助項目。該項目績效評價總得分80.26分，評價等級為“良”。項目主要績效是政策兌現完成情況較好，對引入人才、留住人才發揮了積極作用，人才反饋良好。資金及項目存在的主要問題是：績效指標過于籠統；預算執行率過低，僅為35.43%，遠低于目標值，同時預算調整率達到40%；人才兌現補助政策知曉率約為70%，政策知曉率偏低；人才用房補助標準高于全市平均水平；人才相關配套政策不夠細化，目前關于快速落戶、配偶工作、子女學習、醫療保障等方面的配套政策不夠細化；項目的監督檢查和檔案管理方面制度缺失。針對上述問題評價機構提出的建議為：加強學習，進一步提升績效目標編制水平；針對預算執行率偏低的問題，結合可能導致項目預算執行率低的主要原因，提高預算執行率；優化政策，加強宣傳，提高政策知曉率；根據市場租房標準，按季度動態調整人才用房補助標準；細化配套政策，提高人才政策兌現的操作性；建立監督檢查和人才檔案管理制度。

3、2019年度高校畢業生就業補貼項目。該項目績效評價最終結果為：總得分34.63分，等級為“差”。資金及項目存在的主要問題是：績效目標不完善，績效指標不明確，缺少細化量化績效指標；項目協議內容不完整，約定不明確，缺少具體明確的政策依據；項目單位對績效評價不重視、不支持，基礎數據資料嚴重缺失，對于績效評價工作配合不夠。針對上述問題，評價機構提出的建議為：重視績效目標管理；補充完善協議相關內容并進行明確約定；項目單位提高預算績效管理意識，重視績效評價工作，督促整改，跟蹤問效，提高績效管理水平。同時，對結余資金1860萬元建議予以收回。

4、2019年留學人員創業園項目。該項目綜合得分為81.29分，績效評價等級為“良”。主要績效為：項目總體執行情況較好，留學人員創業、創新激情充分調動，且產生了較好的經濟效益與社會效益。資金及項目存在的主要問題是：預算編制不夠精準，核減金額較大，預算執行率低；項目完成不及時，截至評價日仍未完成硅谷分園2期的裝修項目工程，致使整個項目延期，影響下一年度留學人員企業入園。針對上述問題，評價機構提出的建議為：提高項目預算編制精準度，降低預算調整率；積極與委托方進行溝通，確保項目按時完成。

5、2019年對外聯絡宣傳中心“媒體合作及宣傳費用”財政支出項目。該項目績效評價總體得分為89分，綜合績效評價等級為“良”。主要績效為：項目與各級各類型媒體合作情況良好，宣傳工作到位，營造了良好的宣傳氛圍，并助力區域經濟高質量發展。資金及項目存在的主要問題是：缺少資金管理辦法；缺乏宣傳效果后續反饋統計與提升改進宣傳的制度。針對上述問題，評價機構提出的建議為：建立專項財務制度，強化資金管理；制定信息反饋制度，提升工作質量。

6、跨境電商扶持資金項目。該項目績效評價總體得分為88分，綜合績效評價等級為“良”。通過該項目可以了解到，地方政府、行業協會、電商企業三方齊抓共管，大幅提升了跨境電商的綜合競爭力，促進電商企業得到了更好發展。取得的明顯效果是，加速了本區域電商基礎設施建設及互聯互通進程，加快了物流速度，能夠廣泛帶動地方特色產品接入全球產業鏈、價值鏈和供應鏈網絡；項目的推進也有助于從政策層面加速推進跨境電商發展。存在的主要問題是：部分項目的申報主體單位在B區內的業務停止運營或平臺無法使用；項目實施單位對跨境電子商務相關單位的運營資料掌握不全；項目實施單位績效自評報告對完成情況、項目完成達到的效益或存在的問題表述不夠完整。針對上述問題，評價機構提出的建議為：加大對跨境電子商務項目資金的扶持力度，增強企業建設跨境電子商務的信心，增加跨境電子商務人才引入，從而進一步擴大跨境電子商務發展規模，促進跨境電子商務全面、穩定、快速發展；建立申報主體的資料備案登記制度，以便有針對性地對項目進行監管。

其余案例類同，在此不再贅述。為更好運用評價結果，在總結績效評價工作的基礎上，為財政部門及有關主管部門有效應用評價結果，督促被評價單位整改落實，筆者對A、B兩區29份報告的扣分指標進行了統計。鑒于項目效益情況不同，各機構設置的效益類指標可比性較低，因此僅對決策類、過程類及產出類指標扣分情況為例進行歸納分析，效益類指標扣分情況不在此進行說明。

（二）A區指標扣分情況

通過對A區15份重點項目支出績效評價報告中決策類、過程類、產出類指標扣分情況的整理發現，普遍存在的問題是，項目立項程序有待規范、項目績效目標編制情況較差、預算編制科學性不足、資金分配合理性有待提高、預算執行情況欠佳、管理制度不健全、制度執行不到位、項目產出情況不理想，具體情況見圖1、圖2、圖3所示。

圖1 A區決策類指標扣分情況圖

圖2 A區過程類指標扣分情況圖

圖3 A組產出類指標扣分情況圖

（三）B區指標扣分情況

通過對B區14份重點項目支出績效評價報告中決策類、過程類、產出類指標扣分情況的整理發現，普遍存在的問題是，項目立項程序有待規范、項目績效目標編制情況較差、預算編制科學性不足、資金分配合理性有待提高、預算執行情況欠佳、管理制度不健全、制度執行不到位、項目監控有待規范、項目產出情況不理想，具體情況見圖4、圖5、圖6所示。在整理時發現，部分報告在過程類指標中設置了個性指標，并對其進行了扣分，而該部分指標均可歸為判斷“制度執行有效性”或“項目監控規范性”的內容之下。

圖4 B區決策類指標扣分情況圖

圖5 B區過程類指標扣分情況圖

圖6 B區產出類指標扣分情況圖

（四）預算執行情況分析

通過對29份項目支出績效評價報告繼續梳理發現，多數項目預算執行情況欠佳，主要原因有三點：一是預算單位在年初編制預算時前期調研工作不充分，也未研究和參照以前年度項目實施情況及其他地區、部門類似項目預算執行情況，預算編制細化不夠、精度較低，普遍以多編制預算來保障項目實施；二是項目推進情況不佳，項目產出普遍未達計劃，由于無法滿足資金支付條件，導致預算執行進度緩慢；三是資金配置不足，資金未及時到位。

二、績效評價報告得分分析

（一）A區指標扣分情況

A區15份績效評價報告項目評分普遍在80分至90分之間，項目評價結果最高分為96.5分，項目評價結果最低分為34.63分（詳見圖7所示）。根據各評價機構出具報告反映的指標扣分情況來看，A區的項目總體上過程與產出情況并不理想，項目預算執行率偏低，而評價機構給出的評分總體較高，結合A區績效評價工作組織及流程來看，部分評價機構的工作受到了被評價單位的干擾，導致個別評價機構使用了“中庸原則”，存在“花錢買好”的嫌疑。

圖7 A區績效評分情況圖

（二）B區指標扣分情況

B區14份績效評價報告項目評分普遍在80分至90分之間，項目評價結果最高分為92.12分，項目評價結果最低分為77.17分（詳見圖8所示）。根據各評價機構出具報告反映的指標扣分情況來看，B區的項目也存在預算執行及產出情況與評價機構給出的總得分不匹配的情況，如預算執行率低于60%，而總得分在80分以上，產出情況基本達標。結合B區績效評價工作組織及流程來看，B區績效評價報告的合理性、客觀性、公正性略顯不足，部分評價機構也使用了“中庸原則”。

圖8 B區績效評分情況圖

三、強化財政部門預算績效評價結果應用的建議

（一）加強預算績效目標管理

要求各預算部門在申報預算時，按照“誰申請資金，誰設定目標”的原則，在編制年度預算時，同時按年度編制重點項目支出績效目標和部門整體支出績效目標。績效目標經財政部門審核通過后再安排預算。同時，要求各預算部門嚴格按照預算績效目標管理要求申報績效目標，要做到能清晰反映預算資金在一定期限內預期的產出和效果，并以相應的績效指標予以細化、量化描述。具體可參考《中央部門預算績效目標管理辦法》（財預〔2015〕88號）要求開展預算績效目標管理工作。

（二）合理規范編制項目預算

建議嚴格按照《預算法》要求，根據年度工作計劃及確定實施的項目內容編制預算，并以往年收入支出情況為基礎，合理安排項目預算，對項目支出進行精細化管理，切勿依據不充分的“切塊”安排預算。同時，建議構建跨年度預算平衡機制，將項目應于下年度支出部分，安排于下年度預算中，不在本年度預算中列示，并按照本級一般公共預算支出額的1%—3%設置預備費，用于當年預算執行中的自然災害等突發事件處理增加的支出及其他難以預見的開支。

（三）健全第三方機構績效評價管理體系

一是建議對跨年度、相似度高的項目，長期聘用工作有力量、素質好、能力強、負責任，并能夠勝任急、難、重等工作的第三方績效評價機構開展相關績效評價工作。二是建議引入競爭激勵機制，建立健全績效評價工作和績效評價報告考核、評審標準，對第三方績效評價機構工作實行考核制度，做到優勝劣汰。三是建議對評價工作表現較差、報告質量較低的機構進行淘汰，對工作素質高、報告質量好的機構予以獎勵，營造出第三方績效評價機構良好的競爭環境，促進提高績效評價工作質量。

（四）進一步完善績效評價組織管理工作

建議根據績效評價工作管理要求，制定績效評價工作細則，明確要求參與績效評價的第三方機構必須保持客觀公正原則，在與預算單位溝通結果時明辨是非，不以完成任務意志為轉移，聽之任之違反評價標準修改評分結果，出具與實際執行情況相背離的高分報告。