“碳中和”的科學邏輯與法治路徑

馮 帥

2021年8月9日，聯合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)指出，人類活動造成的全球溫升比工業化前水平(1850-1900年的平均值)高出0.8℃-1.3℃，且未來20年或將突破1.5℃(1)IPCC, Summary for Policymakers (Cambridge: Cambridge University Press, 2011), 5-6, https://www.ipcc.ch/report/ar6/wg1/downloads/report/IPCC_AR6_WGI_SPM.pdf.。根據相關數據顯示，維護地球生態穩定的氣候臨界點共15個，有9個因氣候變化而被激活(2)分別為：北極海冰大面積減少、格陵蘭冰蓋快速融化、永久凍土融化、暖水珊瑚礁大規模死亡、亞馬遜雨林頻繁干旱、大西洋經向翻轉環流減弱、南極西部冰蓋加速消融、南極東部冰蓋加速消融、北方森林病蟲害和火災增加。參見：蔡榕碩、王慧、鄭惠澤等《氣候臨界點及應對——碳中和》，《中國人口·資源與環境》2021年第9期，第19頁；Timothy M. Lenton et al., “Climate Tipping Points-Too Risky to Bet Against,” Nature 575, no. 7784 (November 2019): 592-595。。IPCC強調，只有在低(或很低)溫室氣體排放情景下，至本世紀末，全球溫升才不超過2℃，故未來幾十年，各國需加大減排力度，方能達到《巴黎協定》的溫升控制目標(3)《巴黎協定》第二條提出了“把全球平均氣溫升幅控制在工業化前水平以上低于2℃之內，并努力將氣溫升幅限制在工業化前水平以上1.5℃之內”的目標。。《全球升溫1.5℃特別報告》(以下簡稱《1.5℃報告》)繼而對該目標進行量化，提出了“碳達峰”、“碳中和”的概念——前者為碳排放在“由升轉降”的過程中位于最高點即歷史最高值；后者指人為排放源與植樹造林、固碳技術等人為吸收相抵消，以達到“收支平衡”(4)“碳達峰”、“碳中和”分別為近期和中長期目標，前者是后者的必經之路。參見：陳迎、巢清塵等編著《碳達峰、碳中和100問》，人民日報出版社2021年版，第3-7頁。。2021年10月28日，我國向《聯合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)秘書處提交了《中國落實國家自主貢獻成效和新目標新舉措》，通過更新國家自主貢獻(NDC)承諾，表示二氧化碳(CO2)排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現“碳中和”(5)我國承諾：CO2排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。到2030年單位國內生產總值(GDP)CO2排放將比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消費比重達25%左右，森林蓄積量比2005年增加60億立方米，風電、太陽能發電總裝機容量達12億千瓦以上。參見：《中國落實國家自主貢獻成效和新目標新舉措》，第4頁，UNFCCC官網，2021年10月28日提交，2022年4月2日訪問，https://www4.unfccc.int/sites/ndcstaging/PublishedDocuments/China%20First/%。。然而，作為全球最大的發展中國家，我國碳排放仍處于上升期，要達到“碳中和”還面臨諸多內外困境。因此，如何實現這一目標，是理論界和實務界亟待解決的現實問題。基于此，筆者擬從科學角度深入闡釋“碳中和”的內在邏輯，并基于法治手段，尋求“碳中和”的推進路徑，以期為相關行動提供學理支持。

一 “碳中和”的科學邏輯

“碳中和”一經出現，便與陰謀論、陽謀論聯系在一起，認為這是發達國家為遏制發展中國家的經濟發展而制定的一場游戲(6)陽平堅《全球碳中和博弈：中國的地位、挑戰與選擇》，《世界環境》2022年第2期，第53-57頁。。誠然，“碳中和”的提出確實對溫室氣體排放大國帶來了巨大挑戰，但是，從結構上來看，它以全球剩余碳預算為基礎，有其生成和發展的科學邏輯。這也可以解釋，作為應對氣候變化的行動目標，“碳中和”何以得到大多數國家認可并成為引領全球氣候治理的內在驅動。

(一)邏輯起點：全球溫升的現實威脅

1988年，聯合國環境規劃署(UNEP)和世界氣象組織(WMO)聯合建立了IPCC。作為政府間國際組織，IPCC擁有195個會員國，旨在通過綜合、客觀地評估氣候變化風險及其潛在影響，為決策者提供嚴格的、均衡的科學信息。它雖與政策具有相關性，但無任何傾向，不對政策作任何指令(7)IPCC通過3個工作組和1個專題組開展工作：第一工作組(WGI)評估氣候變化的自然科學基礎；第二工作組(WGII)評估氣候變化的影響、適應和脆弱性；第三工作組(WGIII)評估氣候變化的減緩方案；國家溫室氣體清單專題組(TFI)制定和細化《國家溫室氣體清單》。。1990年以來，IPCC每五年左右發布一份完整的評估報告——雖不屬于嚴格意義上的國際法，但結論中立，多為UNFCCC、《京都議定書》和《巴黎協定》等所采用。

2015年12月，UNFCCC第21次締約方會議(COP21)的第1號決定指出，IPCC應于2018年就工業化前水平全球升溫1.5℃的影響及排放路徑提交一份特別報告(8)Decision 1/CP.21: Adoption of the Paris Agreement (2015), 4. UNFCCC, distributed January 29, 2016, accessed April 2, 2022, https://newsroom.unfccc.int/sites/default/files/resource/docs/2015/cop21/eng/10a01.pdf.。基于此，IPCC評估了WMO的《全球氣候狀況聲明》和UNEP的《排放差距報告》，認為2015-2017年為有記錄以來的最暖年份(9)WMO, WMO Statement on the State of the Global Climate in 2017 (Geneva: World Meteorological Organization, 2018), 5. https://library.wmo.int/doc_num.php?explnum_id=4453.，且大多數國家的現有行動不足以兌現2030年NDC的承諾(10)UNEP, Emissions Gap Report 2018 (Nairobi: United Nations Environment Programme, 2018), 19-20. https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/26895/EGR2018_FullReport_EN.pdf?sequence=1&isAllowed=y.。2018年10月，它繼而發布《1.5℃報告》，指出：人類活動造成全球氣溫高于工業化前水平約1.0±0.2℃；2006-2015年全球平均表面溫度(GMST)比工業化前水平高出0.87±0.12℃，氣溫正以每10年0.2±0.1℃的速度上升。按此進度，溫升或在2030-2052年突破1.5℃。事實上，早在1990年它就指出，人類活動導致的溫室氣體排放，增強了溫室效應，使得平均氣溫升高。隨后，1995年、2001年、2007年、2013年和2022年的五次評估報告亦證實了這一點。因此，借助于“溫度變化-人為排放”模型，《1.5℃報告》根據NDC承諾進行了測算并表示：2030年全球溫室氣體排放約有520-580億噸CO2當量，即使輔以2030年之后減排規模的大幅增加，1.5℃目標也難以實現。它強調：人為排放造成的溫升現象或將持續數百年甚至數千年；在沒有或有限過沖1.5℃的模式路徑中，到2030年全球凈人為CO2排放量將在2010年的水平上減少約45%，并在2050年左右達到凈零；在全球升溫限制在低于2℃的情況下，在大多數路徑中CO2排放量預估到2030年減少約25%，并在2070年左右達到凈零(11)IPCC, Global Warming of 1.5℃ (Cambridge: Cambridge University Press, 2018), 98-100, 108-124. https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/sites/2/2022/06/SR15_Full_Report_LR.pdf.。其中的“凈零”排放即“碳中和”(Carbon Neutrality)(12)IPCC, Global Warming of 1.5℃, 544, 555.。

(二)邏輯進路：經濟社會的全面轉型

《1.5℃報告》指出，要實現“碳中和”，就需在能源、土地、城市和基礎設施及工業系統深度減排——在能源系統，降低能源使用，發展可再生能源，且可再生能源到2050年提供70%-85%的電力(13)其中，碳捕獲與封存(CCS)技術使天然氣發電份額提高至8%，而煤炭發電份額急劇減少直至凈零。；在土地系統，到2050年，非牧場作物農業用地從減少400萬平方千米到增加250萬平方千米，森林面積由減少200萬平方千米到增加950萬平方千米；在城市和基礎設施系統，根據1.5℃和2℃的排放路徑，到2050年，建筑物所需能源的電力份額為55%-75%和50%-70%，交通運輸部門的低排放最終能源的比例從不到5%上升到35%-65%和25%-45%；在工業系統，基于1.5℃和2℃路徑，到2050年，工業產生的CO2排放量比2010年減少65%-90%和50%-80%(14)IPCC, Global Warming of 1.5℃, 15-16.。

所以，國際能源署(IEA)提出了如下目標。在能源系統，風能、太陽能、生物能、地熱能和水能應占能源供應量之2/3，而化石能源由當前4/5削減為1/5，其中，煤炭、石油和天然氣的年均降幅達7%、4%和3%，可再生能源在發電中占比從29%上升為88%。在土地系統，由于農業、林業和其他土地利用(AFOLU)為第二大溫室氣體排放源(15)能源部門占全球溫室氣體排放量的3/4，為第一大溫室氣體排放源。，因此，土地應以年均1.7億公頃改造為林地，森林砍伐量將減少2/3(并新增2.5億公頃)——AFOLU將吸收13億噸CO2。同時，用于生物能源生產的土地面積從3.3億公頃增加為4.1億公頃(含2.7億公頃森林，占森林總面積的5%)。在城市和基礎設施系統，完成零碳就緒改造的現有建筑物占比85%以上、新建筑物占比100%，分布式太陽能光伏發電達7500太瓦時。與此同時，重型卡車、航運和航空CO2排放量年均下降6%，電力、氫基燃料和生物能源占交通運輸終端消費的45%、28%和16%。其中，電力和氫能在鐵路能耗中達96%；合成氫基和生物燃料在航空能耗中占比33%和45%；氨、氫和生物能源在海運能耗中占比46%、17%和21%；電氣化鐵路路線占比65%。在工業系統，重工業CO2排放量下降93%，輕工業CO2排放量下降95%，化石燃料使用從70%降為30%，電力從20%上升到45%，生物能源占比15%，工業捕獲的CO2達28億噸，化學品、鋼鐵和水泥中的氫需求分別為8300萬噸、5400萬噸和1200萬噸(16)IEA, Net Zero by 2050: A Roadmap for the Global Energy Sector, 4th revision (Paris: International Energy Agency, 2021), 47-150. https://iea.blob.core.windows.net/assets/deebef5d-0c34-4539-9d0c-10b13d840027/NetZeroby2050-ARoadmapfortheGlobalEnergySector_CORR.pdf.。

與此同時，UNEP強調，碳市場亦可推動減排并提振減排雄心——據估計，若所有NDC承諾被轉化為可交易的減排量，在各國都制定了整體經濟范圍的量化減排目標的情況下，至2030年，每年可交易約40-50億噸CO2當量。UNEP進一步指出，如果將節省的資金用于兌現更加雄心勃勃的減排目標，則未來10年減排量將增加1倍左右(17)UNEP, Emissions Gap Report 2021: The Heat Is On - A World of Climate Promises Not Yet Delivered (Nairobe: United Nations Environment Programme, 2021), 56-62.https://www.unep.org/resources/emissions-gap-report-2021.。

由此觀之，“碳中和”的實現主要取決于碳交易等市場措施以及節約能源、發展可再生能源、碳匯、低碳和零碳技術、綠色交通及基礎設施、綠色消費和低碳生活方式等非市場措施。

(三)邏輯旨歸：促進可持續發展

可持續發展經由1992年聯合國環境與發展大會通過的《21世紀議程》文件提出而被國際社會所接受和認可。一般來說，它旨在處理“人-自然”關系和“人-人”關系。前者主張人與自然和諧共生，后者強調人類社會和衷共濟。進而言之，可持續發展覆蓋了自然、經濟和社會的運行規則——一方面以維系“環境-發展”的平衡為出發點，另一方面將當代人與后代人的利益分配作為重點考量。

《1.5℃報告》源起于《巴黎協定》。因此，“碳中和”旨在實現溫升控制目標，以應對氣候變化威脅。故，它亦以可持續發展為價值旨趣。首先，它內含可持續的經濟發展觀。傳統的經濟增長模式將經濟發展與自然環境割裂開來，并同碳排放存在正相關——既忽視了化石能源等自然資源的稀缺性，也未意識到大氣和環境承載能力的有限性。換言之，以高度依賴化石能源和物質資源投入為主要特征的工業化模式以碳排放為基礎，導致資源消耗加速、存量日益減少，具有不可持續性，而“碳中和”通過低碳供給及對綠色發展模式的倡導，促使社會資源朝著綠色方向有效配置，推動經濟發展從追求“數量”轉向注重“質量”——本質即經濟繁榮和生態可持續之平衡。其次，它直面氣候危機，關乎人類生存與發展。有研究指出，若不立即采取有效行動，則氣候危機“很可能會成為下一個比新冠疫情更嚴重更難應對的危機”(18)孫繼榮《綠色經濟與“碳中和”戰略》，《清華管理評論》2022年第3期，第58頁。。而“碳中和”的初衷即是應對氣候危機，并通過遠景透視，注意到溫室氣體的累積效應，希望從“過于強調工業財富”轉向“物質財富適度”和“滿足人的全面需求”(19)陳迎、巢清塵等編著《碳達峰、碳中和100問》，第8-9頁。，以化解氣候變化之于人類生存與發展的不利影響。同時，從其致力于維護人類賴以生存與發展的資源環境的良性循環能力來看，它亦強調公共資源之于后代人的重要性——在滿足當代人的需要時，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害。

是以，《1.5℃報告》指出，“碳中和”與聯合國《2030年可持續發展議程》下的“良好健康與福祉”、“清潔能源”、“可持續城市和社區”等目標(20)這些目標為：無貧窮；零饑餓；良好健康與福祉；優質教育；性別平等；清潔飲水和衛生設施；清潔能源；體面工作和經濟增長；產業、創新和基礎設施；減少不平等；可持續城市和社區；負責任消費和生產；氣候行動；水下生物；陸地生物；和平、正義與強大機構；促進目標實現的伙伴關系。參見：UNEP, “Why do the Sustainable Development Goals Matter,” UNEP官網，2022年4月2日訪問，https://www.unep.org/explore-topics/sustainable-development-goals/why-do-sustainable-development-goals-matter。具有強大的協同性。比如，可持續森林管理在以合理成本吸收CO2時，亦提供了糧食和清潔用水，從而助力于可持續發展。IPCC也強調，“碳中和”在提高人類適應能力之時，密切關注人類公平與福祉，以實現經濟社會的可持續發展(21)IPCC, Global Warming of 1.5℃, 447-449.。

二 “碳中和”的法治需求

科學邏輯內含科學理性，但是，在缺乏法律理性時，其依然是盲目的(22)烏爾里希·貝克《風險社會》，何博聞譯，譯林出版社2004年版，第30頁。。“碳中和”雖立足于科學邏輯，以可持續發展為導向，但它只有與法治相結合，才能彰顯自身價值與活力。換言之，法治與“碳中和”的邏輯旨歸具有高度契合性，是應對經濟社會全面轉型中的堵點、痛點、難點之“最優解”(23)楊解君、方路錦《面向碳中和的行政法治保障》，《南京工業大學學報(社會科學版)》2021年第5期，第1頁。——既是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要組成，也是保障環境權、體現環境公平與正義的內在要求，更是規范主體行為、協調不同利益關系的必經之路。

(一)宏觀需求：推進國家治理體系和治理能力現代化

推進國家治理體系和治理能力現代化強調國家治理而非國家統治、社會治理而非社會管理。進而言之，它涵蓋“政府-市場-社會”三級治理結構和“政治-經濟-社會”三層體制樣態。通常來說，其衡量標準有三：一是制度化，以規則為政府、市場、社會治理導向；二是民主化，由政府和非政府(即企業和公眾)共同參與，并組成一個有機系統；三是效率化，以政治、經濟、社會效益為依歸(24)俞可平《推進國家治理體系和治理能力現代化》，《前線》2014年第1期，第5-8頁。。

正是由于“碳中和”并非就碳論碳，而是涉及產業發展、能源利用和消費方式等的廣泛變革與深刻調整，并存在資產擱淺、債務違約等多重風險，因此，《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》(以下簡稱《意見》)確立了全國統籌的工作原則，要求健全相關法律法規，以與國家治理體系和治理能力現代化形成“總體效應”(25)《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》,《中華人民共和國國務院公報》2021年第31號，第33-38頁；璟弘《碳達峰碳中和目標下經濟社會發展的思考》，《綠色中國》2022年第6期，第58頁。。換言之，“碳中和”法治需求凸顯了國家治理體系和治理能力現代化的深層邏輯。首先，“碳中和”法治需求以相應體制改革及制度創新為主要內容，以期構建低碳(零碳)制度體系，通過規則供給，強化“碳中和”行動，與國家治理體系和治理能力現代的制度化標準相契合；其次，“碳中和”法治需求以主體協同為基本表征，涉及各級各類主體對低碳(零碳)制度的制定與執行，與國家治理體系和治理能力現代化之民主化一致；最后，“碳中和”法治需求以凈零排放和有效應對氣候變化為內在要求，旨在實現經濟社會的可持續發展，符合國家治理體系和治理能力現代化的效率化追求(26)林震《提升碳治理的現代化水平》，《探索與爭鳴》2021年第9期，第5-7頁。。

總之，在形式上，“碳中和”法治需求涉及經濟、社會和環境等各領域治理，鑲嵌著一套制度“群”，有助于完善國家治理體系；在內容上，“碳中和”法治需求通過確立相關規則和制度，為生態文明建設提供根本保障，在推動經濟社會活動有序開展之時，提升國家治理能力。就該層面而言，“碳中和”法治需求在法治語境下，通過最穩定、最可靠的法律保障，成為環境治理體系和治理能力現代化的首要標準與重要依托，進而助推國家治理體系和治理能力現代化。

(二)中觀需求：保障環境權、體現環境公平與正義

環境權伴隨著環境危機而產生，是環境法律關系主體享有適宜的健康和良好生活環境，以及合理利用環境資源的基本權利(27)陳泉生等《環境法哲學》，中國法制出版社2012年版，第381頁。。因此，環境權體現了“人-自然”的內在聯系。環境權的主體包括當代人和后代人，對象是人類環境，本質是權利、義務的統一。環境公平與正義衍生于這一范式之下。其中，環境公平有代內、代際之分，既表明了代內所有人在利用環境資源、享受良好環境上擁有平等權利，也主張當代人與后代人的環境利益平衡；環境正義的實質為“環境責任+生態利益”，且包含承認正義、分配正義與制度正義，承認正義凸顯了主體尊嚴與價值，分配正義表明了主體共享環境收益、共擔環境風險，制度正義則賦予了主體在決策中的平等權及實質參與權(28)朱力、龍永紅《中國環境正義問題的凸顯與調控》，《南京大學學報(哲學·人文科學·社會科學)》2012年第1期，第49-50頁。。

“碳中和”以控制全球溫升為考量，重在維護氣候利益，以滿足人類對良好環境的需要。因此，“碳中和”法治需求彰顯了對環境權及環境公平與正義的深層關切。首先，在保障環境權上，由于溫室氣體排放嚴重威脅人類生存與發展，加劇了一系列生態環境問題，因此，“碳中和”基于“公地悲劇”(Tragedy of the Commons)理論(29)該理論設計了如下前景：在公共草地上，每增加一只羊會產生兩種結果——一是，因該羊而獲得收入；二是，加重草地負擔，并可能使草地過度放牧。作為理性的主體，每個牧羊人都希望自身收益最大化，因此，他決定不顧草地承受能力而增加羊群數量。其他牧羊人見有利可圖，紛紛加入。由于羊群進入不受限制，故草地狀況迅速惡化。簡單來說，“公共悲劇”是公共物品被過度使用的結果。參見：Garrett Hardin. “Extensions of ‘the tragedy of the commons’,” Science 280, no. 5364 (May 1998): 682-683。，將大氣溫室氣體容量作為“公地”，通過法律確認，維護氣候利益，并指向環境公共利益，確保主體在合理利用自然資源時，享有良好生活環境。其次，在體現環境公平上，“碳中和”意在加強氣候變化之應對，確立的是中長期目標，需持續不斷地優化減排進程，因此，它本身即有代內、代際利益之考慮——通過權利、義務的設定，建立新的環境“時空觀”。在空間維度，它秉承一體化治理，既堅持全國統籌，也兼顧議題擴散效應；在時間維度，它不局限于當下溫室氣體減排，而是在經歷“碳達峰”之后，逐漸實現凈零排放，并以此為起點持續下去。換言之，“碳中和”以“人”為參照，形成新的人類觀，并通過法治來建立人類與其未來命運相聯系的法律制度，既“立足當下”又“面向未來”，以凸顯人與自然的時空聯系(30)呂忠梅《環境法典編纂視閾中的人與自然》，《中外法學》2022年第3期，第610頁。。最后，在體現環境正義上，由于“碳中和”有利于促進可持續發展，且主體不特定，因此，“碳中和”法治需求著眼于碳減排和氣候治理，在“人-人”關系和“人-自然”關系下，推動共同責任的覺醒，并以利益均衡為導向，要求不同主體在“成本-效益”下作出最理想選擇，體現了對權力、權利、義務和責任的重視，并確保人人參與“碳中和”決策的制定與實施，在民主、平等、效率和程序下堅持“基本公正”，進而走向法律正義(31)韓立新、逯達《實現碳達峰、碳中和多維法治研究》，《廣西社會科學》2021年第9期，第1-12頁。。

(三)微觀需求：規范主體行為、協調不同利益關系

法治以固根本、穩預期、利長遠為內在品格，側重于對主體行為的規范并協調不同利益關系。具體來說，由于法治是理念、規則及其運用方式的系統構成——要求主體自覺踐行法治理念，通過規則來預判交往對象及事件發展，因此，它預設了主體行為邊界與活動趨向，以法律的確定性來實現結果的可預期性；同時，它在權力、權利互動下產生，蘊含著公益、私益的考量——通過識別，在多元利益結構下劃分國家、社會和個人利益，并以此為驅動，激發主體參與分工與合作的積極性。

“碳中和”興起于人類活動導致的碳排放超過生態系統的凈化能力之際，且涉及能源發展與碳、經濟發展與碳排放的“雙脫鉤”——將不可避免地對高碳行業產生重要影響。是以，“碳中和”對相關主體提出兩點要求：一是堅持綠色增長，二是做好風險防范。前者要求統籌國際、國內兩種資源，以能源轉型、技術創新和市場完善為著力點，探索低碳及零碳發展之路；后者主張有效應對低碳轉型下的經濟、社會與技術風險，以安全降碳。在此過程中，必然觸及多領域多行業利益(32)比如，有研究指出，煤電擱淺資產將達0.38萬億元。參見：張為榮、袁家海《全球2℃溫升碳約束下中國煤電擱淺資產研究》，《氣候變化研究進展》2021年第1期，第36頁。。故而，“碳中和”法治需求亦存在規范主體行為和協調利益關系兩重面向。其一，在規范主體行為上，它以內在規定來約束外在減排，要求主體通過一定行為來矯正碳排放量的持續增加，并通過激勵和懲戒使之符合各方期待，進而以“方式+結果”為評價標準，通過明確各領域各行業的活動范圍，塑造低碳化的政治、經濟、社會和文化秩序——本質為減排行為的規則之治。其二，在協調不同利益關系上，它重在處理兩類四組關系。第一類是“人-自然”關系，即將生態理性納入人性標準，建構生態理性經濟人模型，以形成全社會共同減排的價值取向，這涉及當前利益與長遠利益、整體利益與局部利益兩組主要關系。前者以中華民族的永續發展為指導，后者以減污降碳、促進經濟社會低碳轉型為動力。第二類是“人-人”關系，即以人為本，在不同主體的利益訴求中尋找平衡，內含集體利益與個體利益、個體利益與個體利益兩組基本關系。前者要求在降碳過程中堅持集體利益優先，存在利益分配與矯正、減排調整與優化的系統回應，即一方面明確“碳中和”之于可持續發展的重要性，另一方面綜合考慮不同地區不同行業的特點，差異化推進“碳中和”；后者承載了民主性價值，即以權利和義務為基礎，引導、塑造各主體行為。當然，在以上關系中，還隱含“風險-效益”邏輯，即在風險防范和經濟效益之間評估、判斷，以實現資源的最優配置。

三 “碳中和”的法治進路

“碳中和”法治需求兼具形式合法性與實質合理性，旨在將主體活動納入法治軌道，是“靜態法律+動態治理”的結合，體現了良法善治導向——既非簡單的法制主義，也與純粹的控權主義有別，旨在通過長效、穩定的機制保障，規范各領域各行業行為(33)馮帥《論“碳中和”立法的體系化建構》，《政治與法律》2022年第2期，第29頁。。因此，為了形成較完備的“碳中和”法治體系，需在立法、執法、司法和守法等各環節持續發力。

(一)循序漸進式立法，完善“碳中和”法制布局

現有與減排相關法律(如《環境保護法》、《大氣污染防治法》、《節約能源法》、《可再生能源法》和《清潔生產促進法》等)囿于各自立法目的，缺乏對“碳中和”的統籌。不過，就目前來看，加強國家立法的時機漸趨成熟。首先，在《意見》的基礎上，《關于加強產融合作推動工業綠色發展的指導意見》、《關于推進中央企業高質量發展做好碳達峰碳中和工作的指導意見》、《關于促進鋼工業高質量發展的指導意見》等先后發布，規劃了相關產業的降碳路線圖；其次，2021年9月《天津市碳達峰碳中和促進條例》出臺，開啟了以(地方性)立法推進“碳中和”之先河。

1.循序漸進式立法：“2030-2060”兩步走

“碳中和”雖為中長期愿景，但與“碳達峰”關系密切——“碳達峰”越早、峰值越低，則“碳中和”之路越為順暢；反之，則壓力越大。因此，立法時需區分二者的使命及其各自指向(34)有學者提出“碳達峰”、“碳中和”的“三三立法策略”。亦即：在專項立法上，從全國人大常委會的“決定”到《碳達峰碳中和促進法》再到《氣候變化應對法》；在立法層級上，全國人大常委會制定、修訂的相關法律優于國務院制定的《碳排放權交易管理條例》，優于“碳達峰”、“碳中和”之地方性法規。筆者贊成這一結構，但同時認為，相較于此，“2030-2060”的功能導向性更為明顯，可克服立法過程中的“路徑依賴”。參見：孫佑海、王甜甜《推進碳達峰碳中和的立法策略研究》，《山東大學學報(哲學社會科學版)》2022年第1期，第157-166頁。。

第一步，針對2030年“碳達峰”，結合《1.5℃報告》，在能源、土地、城市和基礎設施及工業系統，修訂現有相關立法，明確減排目標。一是在能源系統，對《節約能源法》、《可再生能源法》、《電力法》、《煤炭法》等加以修訂。不過，考慮到我國富煤貧油少氣的資源稟賦，該階段或仍以化石能源為主，故為了實現“碳達峰”并加強其針對性，可將提速發展新能源作為以上法律修訂的重心，并逐漸加大新能源消費比例，在確保能源安全之時，有序推進能源轉型。比如，在節能和減排制度中，根據不同地區、不同產業的實際情況，防止“一刀切”和“運動式”減碳。此外，鑒于《能源法》正在制定，因此，在“征求意見稿”中，可基于第一條“優化能源結構、提高能源效率”，增補“碳達峰”、“碳中和”的立法目的，并在第十九條明確能源轉型與“碳達峰”、“碳中和”之內在聯系，繼而加大科技創新力度、能源市場化程度及政府監管水平。二是在土地系統，明確《土地管理法》之于氣候治理的重要性，在第四章“耕地保護”部分，建立土地固碳制度，如在第四十條，將土地固碳功能作為科學論證的考慮因素；同時，在《濕地保護法》中，將“應對氣候變化”納入第一條的立法目的，并在分級管理制度下確立碳匯內容，如在第十四條劃分重要濕地和一般濕地時，將濕地碳匯能力作為評定標準，使其承載“碳達峰”、“碳中和”的功能期待。此外，在《森林法》和《草原法》下，將林業碳匯作為核心訴求，以提高生態系統碳匯能力，如在《森林法》第二十八條，肯定森林碳匯功能，并在第四十七條將以碳匯為主要目的的林地及森林劃定為公益林，實施嚴格保護。三是在城市和基礎設施系統，以《綠色建筑行動方案》為基礎，適時出臺《綠色建筑法》，將建設節能、高效的資源型城市作為立法目的，通過節能減排、經濟適用、等級管理等原則的確立，以及資金、技術、運行、改造、激勵等規則的構建，提升綠色建筑質量，節省建筑運行消耗；同時，提升《關于全面深入推進綠色交通發展的意見》的法律位階，展現城市開發強度與交通容量、環境容量之聯系，并堅持生態優先，通過規劃、設計、運營和養護等全生命周期的低碳轉型制度的確立，優化城市交通結構，使基礎設施建設符合“碳達峰”、“碳中和”要求。此外，在《關于支持綠色債券發展的指導意見》、《中國銀行業綠色銀行評價實施方案(試行)》的基礎上，適時出臺相關立法，通過法律體系的完善，引導資源流向低污染、低耗能產業，并推動商業銀行發布綠色債券和綠色信貸等，一方面實現商業銀行的綠色轉型，另一方面促進綠色金融業務高質量發展——本質是通過立法來確立市場化減排的約束性指標。四是在工業系統，參照《科學技術進步法》，將第三條“支撐碳達峰碳中和目標”引入《清潔生產促進法》和《安全生產法》中，揭示工業與“碳達峰”、“碳中和”的內在聯系，如在《清潔生產促進法》第二條，將“碳達峰”、“碳中和”作為減少污染物產生及排放的目的，并在環境影響評價制度中將減排作為分析論證的要素；同時，凸顯《大氣污染防治法》和《水污染防治法》中風險預防原則的適用，將防止工業導致的生態環境質量降低作為立法指導，如在《大氣污染防治法》第二條，在協同治理的基礎上，將溫室氣體控制作為大氣污染防治的重要內容，并在第四十三條將工業污染防治對象拓展至溫室氣體排放。

第二步，面向2060年“碳中和”，就排放形勢嚴峻、減排壓力陡增，適時出臺《氣候變化應對法》和《碳中和促進法》。據統計，除了蘇里南和不丹已經達到“碳中和”，全球另有14個國家和地區制定了專門立法，如法國2019年《能源和氣候法》、加拿大2020年《凈零排放問責法》、歐盟2021年《歐洲氣候法》、韓國2022年《碳中和與綠色發展基本法》等。2012年，我國雖發布了《氣候變化應對法》(專家建議稿)，但之后再無進展。考慮到《氣候變化應對法》的制定已經啟動，且它的出臺有助于凝聚“碳中和”共識，因此，以該法為核心，可對主體權利、義務加以明確，將“碳中和”還原至氣候治理領域，疏通二者與能源、土地、城市和基礎設施以及工業系統之間的聯系渠道。為了保證行動的有效性及針對性，可基于《氣候變化應對法》，適時出臺《碳中和促進法》，通過立法統籌與銜接，理順經濟發展與碳減排的基本邏輯。具體來說，《氣候變化應對法》以“碳中和”為價值導向，以人與自然生命共同體和協同治理為立法理念，在經濟發展與氣候治理之間確立可持續發展、科學應對、系統治理、公眾參與、平衡協調和國際合作等基本原則，通過市場化和非市場化手段，建立碳交易、國土空間規劃、資金、技術和能力建設等核心規則。《碳中和促進法》則更具針對性，以生態優先、綠色低碳為根本，通過總量控制、降碳增匯、科技創新、評價考核、離任審計、獎懲結合等主要制度，正確處理集體利益與個體利益、整體利益與局部利益之間的關系，并明確政府、市場和社會的各自角色，在充分考慮不同行業之特殊性的基礎上，通過嚴格的制度保障，壓實主體責任，倒逼難以減排的產業深度轉型。

2.完善“碳中和”法制布局：公法制度與私法制度交匯

“碳中和”立法并非一部孤立文件，而是涉及現有法律的調整，且在適當時機通過統籌不同法律關系，形成較完備的法律系統。換言之，它既有公法面向，也有私法考量。前者重在調整政府與社會、政府與市場的關系，以“權力-權利”為核心，包括《大氣污染防治法》、《森林法》等；后者意在調整市場與社會的關系，以“權利-義務”為內容，如《民法典》。不過，將公法、私法截然分開來理解，或有損“碳中和”行動開展。換言之，公法中存在私法制度，而私法中亦涵蓋公法機制。比如，《大氣污染防治法》在政府、生態環境主管部門和企業之間劃定活動范圍，但第一百二十五條卻表示，排放大氣污染物造成損害的，應依法承擔侵權責任；《民法典》通過平等主體的權利、義務設定，明晰各自活動邊界，但第一千二百三十四條和第一千二百三十五條又引入“國家規定的機關”等主體，將公法屬性融進其中。

故而，在“碳中和”立法上，一方面，政府與市場、社會之間不再遵循單向管制型邏輯，另一方面，隨著利益關系愈加復雜，政府的適當干預更能凝聚合力(35)秦天寶《整體系統觀下實現碳達峰碳中和目標的法治保障》，《法律科學(西北政法大學學報)》2022年第2期，第107頁。。因此，以公法“制度”和私法“制度”來取代公法、私法的二元劃分，或更具現實意義。在公法制度上，應主要包括：戰略規劃制度、評價考核制度、報告核查制度、統計核算和信用管理制度、現場檢查制度等。其中，戰略規劃制度在排放總量控制和碳配額分配中加以體現；評價考核制度以政府對主體減排效果的獎懲措施為主；報告核查制度是通過監管來掌握主體減排進展，繼而敦促其調整減排方案及力度；統計核算和信用管理制度賦予專門機構以協調功能，通過專業知識來評估主體減排行為，進而區分不同信用等級；現場檢查制度允許相關部門實地勘察主體減排狀況——常見于工業部門的低碳化改造。此外，現有立法中的節能制度、可再生能源制度、碳匯制度、大氣污染和水污染防治制度、國土空間規劃制度、低碳標準制度、國際合作制度等亦以公法屬性為主。在私法制度上，應重點涵蓋審慎注意制度、財產權制度、侵權制度、碳抵押和碳質押制度等。其中，審慎注意制度表明，主體減排時需以利益平衡為出發點；財產權制度賦予碳排放權以數據財產屬性，涉及配額交易及信息的獲取(36)王國飛、金明浩《控排企業碳排放權：屬性新釋與保障制度構建》，《理論月刊》2021年第12期，第144-154頁。；侵權制度基于“致害-損害”邏輯，明確主體的責任范圍，避免因超標排放或在配額交易中侵害其他主體利益；碳抵押和碳質押制度基于碳排放權的財產屬性，允許市場主體申請貸款時以碳配額作為擔保。此外，綠色金融市場下的綠色投資制度、碳期貨制度、碳遠期制度等亦具有私法屬性。

(二)構建“碳中和”綜合行政執法體制，引入“政府-市場-社會”協商式執法

傳統環境執法重行政干預，以“一元監管”和“分而治之”為特色——在“命令-控制”型策略下，對環境行為予以規整。不過，近年來，以層級控制為價值的官僚制逐漸下沉(37)杜輝《環境公共治理與環境法的更新》，中國社會科學出版社2018年版，第63頁。，再加上凈零排放的牽涉范圍廣，因此，“碳中和”執法應以構建綜合行政執法體制、創新執法方式為追求——前者要求對組織機構進行整合，后者呼吁執法權的再分配。

一方面，構建“碳中和”綜合行政執法體制。由于“碳中和”與環境保護、資源利用、國土空間規劃、低碳技術、綠色投融資等議題存在深度交叉，因此，需構建生態環境、自然資源、城鄉建設、科技和金融監管等部門組成的綜合行政執法體制，并明確各自職權范圍，在責任承擔、信息共享、行動協調等方面加以統籌。具體來說，在排放規劃、碳核算、碳監測等方面，制定精細化的權責清單，形成統一執法體系，以消除部門運行的模糊空間。這就要求建立以生態環境主管部門牽頭，其他部門有效參與的協調機制。比如，在碳核算時，以數字化推進信息共享，并采用統一核算方法與報告標準，通過整合各部門數據，避免碳排放量的重復計算。這涉及執法標準和執法措施等問題，一方面應兼顧各領域各行業差異，另一方面采取合理性、正當性標準，避免“運動式”減碳。故而，為了加強針對性，可在各部門設置獨立的環境執法或“碳中和”執法機構，并通過完善執法授權機制，賦予其主體資格，確保“碳中和”綜合行政執法取得預期效果。與此同時，在能力建設上，優化執法工具和技術支撐。當然，這對執法人員素質提出了更高要求，故在適當擴充執法隊伍時，以專業化、技術化為導向，加強業務培訓，注重對執法人員“碳中和”法治理念的養成及法律思維的塑造，以滿足執法現實需求。總的來說，這一綜合行政執法以程序和效率為旨趣——在暢通的體制結構下，確保“碳中和”執法的規范性及有效性。

另一方面，引入“政府-市場-社會”協商式執法。執法雖以嚴格為生命力，但“碳中和”執法牽涉廣泛主體利益，故同時肩負服務、指導和激勵等促進功能——通過行政機關的宣傳、教化，營造低碳社會氛圍(38)秦天寶《整體系統觀下實現碳達峰碳中和目標的法治保障》，《法律科學(西北政法大學學報)》2022年第2期，第109頁。。進而言之，除了程序和效率，它亦存在民主、平等的行政法治觀。其中，民主要求以人為本、執政為民，引導公眾接受“碳中和”，并激發其減排動力；平等為民主的本源，意在推動公眾在經濟和社會全環節、各領域積極參與。故而，“碳中和”執法不宜采取威懾式，而應引入“政府-市場-社會”協商式，即在確保政府主導的基礎上，充分發揮市場主體作用，并切實保障社會參與——本質為執法的三元主體結構(39)楊解君、方路錦《面向碳中和的行政法治保障》，《南京工業大學學報(社會科學版)》2021年第5期，第2-6頁。。在此過程中，政府重在確保行政相對人合法權利的行使，建立互動執法體系，一方面允許企業在減排上事前協商和事后替代履行，另一方面賦予公眾以直接參與權。比如，在碳配額發放和清繳上，企業可根據自身情況，提出調整方案，甚至與行政機關簽訂“碳中和”行政合同——在法律框架下，就減排強度、技術開發和使用、碳管理能力等予以協商；在“碳中和”行政決定作出后，若企業短期內難以承負罰款等責任，則可與行政機關就履行方式和期限進行協商，如通過“補充項目”來替代履行，即支持行政機關核準的其他減排項目用以抵消部分罰款。期間，公眾可通過評審、評議，對行政處罰決定形成初步意見——該評議機制已在國內出現(40)李曉新、王永杰《行政處罰公議機制的理論基礎與制度完善——以合肥市行政處罰群眾公議制度為樣本》，《國家行政學院學報》2011年第3期，第95-99頁。，將其引入，具備可行性。總的來說，這一協商式、合作型執法，以主體互動為特色，將更加有利于提高“碳中和”執法公信力(41)丁霖《論生態環境治理體系現代化與環境行政互動式執法》，《政治與法律》2020年第5期，第105-115頁。。

(三)適度發揮“碳中和”司法能動性，建構整體觀下的司法協同

一般來說，司法具有謙抑性，以防止司法權過度擴張。不過，氣候司法在我國尚未成熟(42)資料顯示，2020年浙江省德清縣人民檢察院、德清明禾保溫材料有限公司侵權責任糾紛案為目前唯一的氣候訴訟案件。參見：《德清縣人民檢察院、德清明禾保溫材料有限公司侵權責任糾紛一審民事判決書》(浙05民初115號)。，因此，為了推進“碳中和”，司法可適度發揮能動性，在不僭越立法權和行政權的法定范圍及限度的基礎上，建構司法協同。

一方面，適度發揮“碳中和”司法能動性。盡管理論界對于司法能動仍然存有不同看法，但“碳中和”專門性立法的缺失，使得司法機關不能機械地援引現有法律法規，而是在服務于國家根本任務和發展目標的前提下，結合現行方針、政策，確保司法有序，進而實現環境公平與正義(43)周珂《適度能動司法 推進雙碳達標——基于實然與應然研究》，《政法論叢》2021年第4期，第19頁。。通常來說，這一能動性主要體現在司法權對行政權的監督上，且主要從兩個維度展開：一是行政訴訟維度，將部分抽象行政行為、行政協議和非法定類型的行政行為作為法院監督對象；二是偵查起訴和行政公益訴訟維度，將行政人員濫用職權、貪污受賄等犯罪行為，以及行政機關違法行使職權或不作為納入檢察院監督范圍(44)蔣惠嶺《司法能為約束公權力做些什么》，《人民論壇》2016年第S2期，第95-97頁。。故，“碳中和”司法能動性的發揮，即是建立面向“碳中和”的行政訴訟、行政公益訴訟制度，允許公民和檢察機關對行政機關的作為或不作為導致的碳排放問題提起訴訟。考慮到“碳中和”案件具有強專業性，因此，可賦予“碳中和”研究機構以公益訴訟主體資格(45)楊解君、方路錦《面向碳中和的行政法治保障》，《南京工業大學學報(社會科學版)》2021年第5期，第13-14頁。。在此基礎上，積極拓展司法領域。以碳交易為例。當前，碳交易以行政指導為主，在供求關系和資源稀缺性等方面未能發揮市場調節作用。故而，在涉及國家核證自愿減排量(CCER)時，司法機關可通過明確碳交易的碳匯標準來加以回應，為“碳中和”開辟碳匯源泉。此外，在建筑業、制造業和交通運輸業等領域的節能減排上，司法機關亦可通過確認和調整，來彌補它們未被充分核查、認證與量化之缺憾，使其主動參與“碳中和”行動(46)周珂《適度能動司法 推進雙碳達標——基于實然與應然研究》，《政法論叢》2021年第4期，第20頁。。概言之，“碳中和”司法可以其獨立性能來優化行政治理的“痼疾”，進而平衡經濟發展與低碳轉型的迫切需要(47)鄧禾、李旭東《論實現碳達峰、碳中和的司法保障》，《中國礦業大學學報(社會科學版)》，中國知網網絡首發，https://kns.cnki.net/kcms/detail/32.1593.C.20220301.1804.002.html。。

另一方面，建構整體觀下的司法協同。司法機關作為中立主體，意在定分止爭，存在維權護益的功能，即對主體權利予以救濟。但在凈零排放之路上，存在標準趨嚴等政策風險、科技不確定性等技術風險及資產擱淺等市場風險，因此，為了對公益、私益提供充分救濟，需實現“碳中和”的司法協同。一是統籌推進碳減排與生態環境保護，推動減污降碳協同增效。比如，針對大氣污染案件，允許企業以技術改造資金折抵生態損害賠償金，引導其對生產工藝、技術和設備進行綠色化改造，進而減少碳排放(48)楊臨萍《論司法助力碳達峰碳中和目標實現的方法和路徑》，《法律適用》2021年第9期，第6頁。。二是加強司法內部協作，及其與立法、執法的協調聯動。“碳中和”對溫室氣體排放的全過程予以關注，因此，為了防止司法“碎片化”導致的行動分裂，可在最高人民法院指導下，實行“碳中和”案件的集中管轄(即歸口至環境資源審判庭)，并建立信息共享機制，加強跨地區司法協作，促進地方法院在立案、審判和執行等方面的對接。同時，在訴前及訴后，通過行政預警、判決執行和司法成果轉化，加強立法、執法和司法的有效銜接，以推進“碳中和”法治化。三是采取“懲罰性司法/補償性司法+預防性司法”模式。事后懲罰和補償機制難以獨立回應由“碳中和”而引發的社會風險，對因其他主體減排而造成的侵權，應要求其給予合理補償或賠償，同時，借助于專業技術，對因減排而產生的風險予以識別，推動“碳中和”的預防性司法保護。相較于前者為“侵權-救濟”的法律推演而言，預防性司法保護引入了禁止令或中止請求制度，比如，在涉及林業碳匯上，一方面以恢復性司法為主，另一方面需補足綠色發展的司法保障體系，從而提高生態系統碳匯能力。不過，這對司法專業化的要求頗高，需持續提升司法服務能力。

(四)建設碳普惠統一平臺，開啟“碳中和”全民守法新格局

守法是法治的基本表征。圍繞“政府-市場-社會”結構，“碳中和”的守法主體應包括政府、企業和公眾。這就要求建立“自上而下+自下而上”的共治模型。該模型以多元主體為核心，以共同利益為產出，旨在發揮不同主體優勢，通過政治、經濟、社會的資源配置，使政府、企業和公眾以集體行動來實現利益互動與整合。在此過程中，碳普惠統一平臺將發揮重要作用。該平臺意在對綠色低碳行為予以獎勵，以激發全社會參與減排的積極性。換言之，碳普惠是在政府和企業的支持下，通過對小微型企業、家庭和個人減排行為的量化核算，以積分制賦予其一定價值，從而使減排者受益。與強制履約和市場交易等宏觀層面的生產端的減排方式有別，碳普惠屬于微觀層面的消費端的自愿減排。具體來說，政府負責碳積分的發放、交易和監管，控排企業可購買碳積分并按一定比例抵消自身碳排放，而小微型企業、家庭和個人在衣、食、住、行、用等領域，通過“碳賬戶”獲取碳積分并進行積分兌換、轉讓、買賣和投資。在平臺搭建上，可區分特定行業或具體領域的碳普惠，如節約能源的碳普惠、綠色出行的碳普惠等，根據降碳難易程度，進行第三方核證并設定差異化激勵措施。當前，廣東省已開展碳普惠平臺試點(49)潘曉濱、都博洋《“雙碳”目標下我國碳普惠公眾參與之法律問題分析》，《環境保護》2021年第Z2期，第70-71頁。，為“碳中和”全民守法新格局的塑造提供了有益啟示和經驗。此外，前文所述之立法、執法和司法中各主體不同程度地參與及監督，亦屬于“碳中和”全民守法的應有之義。

四 結論

“碳中和”雖屬于“舶來品”，但在科學性的助推下，已被納入生態文明建設的總體布局。換言之，其提出既彰顯出我國深度參與全球氣候治理的責任與擔當，也指明了經濟、社會的綠色發展的方向——涉及能源和產業結構轉型及生產生活方式的改變。考慮到“碳中和”是一個多維、立體、完整的系統工程，因此，只有納入法治框架，以法治思維和方式，通過法律的持久性、穩定性和可信賴性，才能解決深層次的“集體利益-個體利益”、“個體利益-個體利益”問題，促使相關行動得以落實。不過，由于該進程不僅囊括了“政府-市場-社會”結構和“政治-經濟-社會”框架，而且涉及成本與效益、當前利益與長遠利益、整體利益與局部利益的考量，因此，一方面，需在現有法理基礎、共識基礎和實踐基礎上，對相關立法進行統籌，以重要時間節點為坐標，區分面向2030年“碳達峰”、2060年“碳中和”的立法構造，并將相關制度融入公法和私法——通過各自的功能發揮，形成較完備法律系統。另一方面，為了實現動態的治理，以形成共同體法治秩序，進而達到良法善治，還應結合“碳中和”的議題交叉、利益互動、目標實現的迫切性與專業性、案件復雜性、主體多元性等特點，針對性地采取協商式執法，并適度發揮司法能動性，通過提升司法服務能力，建構整體觀下的司法協同，同時，基于碳普惠統一平臺的建設，界定政府、企業和公眾的參與角色，以開啟“碳中和”全民守法新格局。