清末民初北京開設通商場問題述論

劉 桂

（湖南師范大學 歷史文化學院，湖南 長沙 410081）

引言

鴉片戰爭以來，中國國門在西方列強的炮火威脅之下逐漸打開，開放口岸陸續出現。其中，依照中外約章開辟的口岸稱為約開口岸，中國自定章程主動開放的口岸是為自開口岸。北京通商場卻是一個特殊的存在，它既不是約開口岸，也不是自開口岸，而是列強違反條約開辟的特殊通商場域。劉彥在《被侵害之中國》中稱其為“特別商埠”，因其“既非與何國約開之埠，又非中國自開之埠。而事實上外人居于斯、貿易于斯。與約開自開之埠，毫無區別，且有違超過于自開商埠之權利，而與約開商埠之權利相等者”[1]。這種“特別商埠”，并非北京所獨有。其產生的原因，既有外國公使的縱容和包庇，也有中國政府管治不力的無奈。北京通商場的開設，更是有其特殊的背景和影響。民國時期，已有一些學者的著作中論及此事，如鄭斌《中國國際商約論》、刁敏謙《中國國際條約義務論》、劉彥《被侵害之中國》等，這些著作雖有論及，但不夠深入、系統。近年來，關于北京設立通商場問題的研究，為數不多。李育民[2]在分析具體的不平等條約特權時，曾以北京通商場為例進行論述，其認為北京通商場的開設，是列強濫用最惠國條款、違約侵權的結果；李永勝[3]敘述了中日《通商行船續約》簽訂前后雙方的交涉細節；呂鐵貞[4]從法理角度出發，認為晚清時期一直未實現外商在北京通商的合法化；曹英[5]指出北京是清季內地違約設棧最嚴重的地區，在喪失司法主權的情況下，洋商在北京居留、貿易對清政府的統治構成了直接威脅。以上研究對于我們了解北京通商場這一特殊通商區域大有裨益，但仍然難以從宏觀上把握北京通商場開設的始末。本研究主要依據相關著作、中國第二歷史檔案館館藏檔案等資料，力圖對清末民初北京通商場開設始末做比較詳盡的考察。

一、清末北京開設通商場問題緣起

北京通商一事，由來已久。自康熙三十二年（1693），俄國遣使至中國，要求派商隊到北京貿易，康熙帝許三年至京貿易一次，人數不得超過二百人，外人進入北京通商自此始。而后乾隆皇帝認為北京通商多有不便，遂停止俄人在北京貿易，令統歸恰克圖。此外，清政府還允許某些朝貢國與北京會同館進行貿易，如朝鮮、越南等，但朝貢國需遵守嚴格的規定。以上所述皆與近代以來的開放通商問題性質不同。鴉片戰爭之后，中國國門漸開，但清政府始終堅持北京不在內地通商之列。其主要理由是“北京系輦轂之地，領事裁判權的存在，旅居京城的外國人‘不歸敝國皇帝治轄，實不雅觀’。再者如果使北京開埠通商，則京城外國人必定增加，爭端之事不斷‘宮禁成何體事’”[4]。1858年中英《通商章程善后條約》第八款明確規定：“天津條約英國第九條所載英民持照前往內地通商一款，現議京都不在通商之列?！盵6]這是中外約章中首次明確規定北京不實行開放通商。

庚子事變之后，情況發生了轉變，《辛丑條約》的簽訂使外國人開始獲得在北京駐軍的權利。清政府仍然嚴厲禁止洋商在北京居留、貿易，但此時洋商在京城居住、貿易已日漸增多，其中尤以日商為甚。外商所設行號，多以使署員弁等之用的名義、或公然開設之。1901年10月，《辛丑條約》簽訂后不久，清政府就照會各國駐京公使：“現在和議已成，言歸于好，京城地面不在通商之列，其洋商所設行棧自應按照條約一律移至通商口岸，如有已經修蓋房屋者，亦應即行拆去，不得借口索價，以免轇轕?！盵7]按照《辛丑條約》第十一款規定，中外各國通商行船條約應行商改。美、英、日趁機向清政府提出修約問題，清政府先后任命袁世凱、張之洞、劉坤一、呂海寰、盛宣懷、伍廷芳等為代表，進行談判。英國最先提出北京開埠的要求，但外務部認為，京師為根本重地，不便通商，駁斥了英國的請求，“輦轂之下，豈可任各國商民任意聚集，而我毫無管束之權?！盵8]美國也不甘落后，希望趁此機會能夠迫使清政府將北京開放。美國駐華公使康格（E·H·Conger）認為，外國人在北京開店設棧，其經營區域雖然在使館區，但業務卻遍及整個城市，事實上，北京已向特殊貿易開放?！叭绻鲊倘艘呀洬@準在北京做生意這個信息是正確的，那么當然，美國公民也有同樣的權利”①Mr.Conger to the President and Minister of foreign affairs，October 10，1901，U·S·State Department，Papers Relating to the Foreign Relations of the United States （hereafter FRUS），1903（U·S·Government Printing House，Washington，1904），P121.。1901年10月10日，康格向美國總統和外事委員會提出建議“現在是中國政府自愿將北京開放成條約口岸的最佳時期”，“北京應該是其后廣袤人口和遼闊領地偉大而又方便的中轉站”②Mr.Conger to the President and Minister of foreign affairs，October 10，1901，FRUS，1903，P122.。10月16日，康格再次致信美國國務卿海約翰（John Hay），他表示自己和大多數同僚一樣，“認為最好使北京保持開放，并且希望這個問題的最終解決將導致整個城市向對外貿易開放”③Mr.Conger to Mr.Hay，October 16，1901，FRUS，1903，P121.。日本接著也向清政府提出北京、奉天、長沙等地開埠通商的要求，之后雙方進行談判交涉。

清政府內部對于北京開埠通商一事持有不同意見。張之洞和呂海寰從當時的國內外環境出發，傾向于主張北京實行開埠通商。張之洞認為：“北京開埠一事，于我并無所損，如彼再提，我正可藉此催其撤兵。愚見竊謂若能量減護館之兵，移紫禁城外，我國體固為極好，即僅撤護路兵，于大局亦甚有益，撤護路兵者即撤護館兵之漸也。”[9]并且他認為“自開”相較于“他開”，“自開”法權在我，歸我管轄；“他開”則我無治外法權，不能管轄約束洋人，以致產生華洋糾紛，膠葛繁多。呂海寰也贊同日本代表小田切萬壽之助的意見，北京應開埠通商。1902年1月25日、26日，中英交涉時盛宣懷致袁世凱、軍機處的電文中談到，北京不能實行開埠通商?！捌淙f難允者如運鹽進口，運糧出口，洋商入內地制造，京城開通商口岸等款，已經痛駁?！盵10]隨著談判的深入，清政府出于自身的考慮，亦轉向比較認同北京由中國政府自行開辟通商場。其時在京城居住、貿易的洋商已漸多，政府雖然多次照會外國公使團，催洋商移居租界，以符約章，但陽奉陰違者居多，遵從者寥寥無幾。北京雖然無商埠之名，但確有商埠之實。用“自開”來抵制“約開”，中國尚可收回某些利權。此外，縱觀當時的國際形勢，泰西發達之國家首都亦多開放而商業繁盛，政府的財政收入也非?？捎^，這也是清政府主張北京自開通商場的一個誘導因素。

二、北京開設通商場交涉經過

北京開設通商場一事的交涉經過，以清朝覆滅為界，可以分為外人要求“設場”交涉和抵制外人“設場”活動兩個階段。1903年10月8日，清政府和日本簽訂中日《通商行船續約》，列強紛紛援引片面最惠國待遇條款獲取同樣權益，北京“設場”由此取得條約依據。條約規定，北京開設通商場的前提是撤退全部外國在華的護館、護路兵，但這一前提條件未能履行。民國初年，列強同樣未能履行條約規定的撤軍前提，以洋商在北京居留、設棧之事實抵制條約，放任本國商民違約在京居留、設棧，北京政府采取了多項措施限制外商在北京的商業活動，但收效甚微。清末民初北京開設通商場一事，一直未能得到妥善解決，成為近代列強侵華史上又一樁懸案。

（一）清末北京通商場的交涉與設立

按照《辛丑條約》的規定，英、美、日三國分別派出代表與中方進行修約談判。1902年5月，日本代表小田切萬壽之助、日置益與中國代表進行商約談判，并向中國提出商約草案，共計十三款。此時中英商約談判尚未完竣，在滬負責談判的商約大臣呂海寰、盛宣懷、伍廷芳表示，難以同時與兩個國家分別進行商約談判，以“英約未訂，不便深議”[11]為由，暫時停止了中日商約談判，另一方面將日方約款草案送至張之洞、劉坤一處，并呈報外務部。英約完竣后，次年2月間，雙方開始正式開始談判。

小田切萬壽之助擬定的草案十三款，約文中尚未提出北京開埠的要求。但雙方就某些款項分歧很大，難以達成一致，尤其是英約所沒有的條款。日方變計提出，已經擬定的各款可以簽字畫押，沒有擬定的條款再繼續討論。呂海寰等認為這種辦法各國從來都未曾有過，難以實行，拒絕了日方的要求。1903年3月，雙方在滬交涉暫行停止。

適時張之洞應召入京，清廷下旨所有商約在京師開議，日本駐華公使內田康哉赴外務部與張之洞談議。內田康哉提出北京開埠、加稅免厘、米谷出口三條在京議定，其余仍在滬訂[11]。談判的地點由北京轉向上海，重點是討論日方所提的三條議約。4月7日，呂海寰、伍廷芳將日本要求北京開設通商場的照會電達外務部，其文曰：“所有直隸省北京、盛京省城及大東溝、湖南省長沙府等處，訂自本日起一年之內，添開通商場，準各國人居住、營業。所有章程，商與日本協定?！盵3]外務部和張之洞拒絕了日本照會所提要求。6月3日，張之洞與內田康哉舉行會議，兩人為北京開埠一事激烈爭論。內田康哉說：“京城地面，各國洋商業已紛紛設肆，中國并未過問。與其散漫無稽，于地方管轄之權有礙，不如劃地開一商埠，尚有限制?！盵3]張之洞則說：“各國如能將護館兵撤退，當將開埠事商我政府，但必須仿照日本東京所開外國居留地例，巡捕由我自設，地面由我管轄，或可與我政府酌商?！眱忍锟翟沾饛痛耸滦柘蛉毡菊埵綶3]。6月22日，內田康哉表示可以用撤軍換取北京開埠，但是護館兵不能立即撤退，可以撤退城外護路兵。8月14日，張之洞與內田康哉有關北京開埠問題交換照會，規定各國護路兵和使館衛隊全部撤出后，北京開設通商場，準各國通商居住。

1903年10月8日，日本代表小田切萬壽之助、日置益與中方議約大臣呂海寰、盛宣懷、伍廷芳在上海正式簽訂中日《通商行船續約》。中日《通商行船續約》共十三款，并有《續議內港行輪修補章程》等七項附件，其中與北京開設通商場相關的是約文第十款及附件六、七。第十款云：現在兩國議定：“如駐扎直隸省之各國兵隊暨各國護館兵一律撤退后，中國即當在北京自開通商場，其詳細章程臨時商酌訂定。”[6]附件六、七規定了具體的辦法：

所有北京開設通商場一事，按照通商行船條約第十款所訂：如各國護館、護路兵隊一律全行撤退后，于北京內城之外，擇彼此相宜并無窒礙之地劃出界址，開作各國商人居住、貿易之所。界內地方，準各國商人租地、造屋、開設行棧店鋪，惟民房民地必須業主情愿出租者，公平商議租價，不得抑勒強迫。所有道路橋梁，均由中國自行管轄經理。各國商民在北京通商場內居住者，須遵守該處工部局及巡捕章程，與居住該處之華民無異，非得華官允準，不能在界內自設工部局及巡捕，自定界開辦以后，凡從前各國商民之散居城內外者，均須遷入界內，不得仍前散居各處，以致漫無稽考。所有外國商民房地，公同酌定，給予公平價值。其遷移入界限期，臨時酌定，若逾限不遷，即不給價。[6]

照此辦法，北京開設通商場的前提是各國護館、護路兵隊一律全行撤退。

條約簽訂之前，英、日、美、法、德態度堅決，強烈要求清政府宣布北京開放通商。“必須使中國外交部清楚地了解到，這些國家決心使北京成為通商口岸”[12]。然而，條約簽訂后，在未履行各國護館、護路兵一律撤退的前提下，一些外國商民即在北京居住、設棧。清政府多次就此事照會外國公使團，但仍然無法禁止外商在北京違約居住、設棧?！巴鈩詹壳霸諘鲊梗柩笊淘诰┏莾乳_設行棧，惟各國公使謂此項利益應準仍舊。”[13]究其原因，一方面是由于外國公使團的縱容和包庇，另一方面是清政府的衰弱積弊，無法與列強抗衡。清政府也采取了一些限制性辦法，如對開設的洋行店鋪進行登記造冊，并且“一面照會各國公使轉告該國商人將所開行店即行停辦，一面咨行巡警部通飭各屬遇有違約開店之事立即予以實力攔阻”[5]；或是實行營業執照制度，所有新開設的店鋪，必須請照經營，否則不得開張，但收效甚微。

清廷迫于無奈只能承認既成事實，遂向各國聲明“此后不得再行開設”[14]。英國公使朱爾典曾以領袖公使名義答復清政府：

北京通商一事，雖未經條約議決，然自拳匪亂后，京師內外城，外國商民居住貿易，已成公認之習慣。一千九百零三年中日商約大臣曾議決外人軍隊撤退后，中國即在北京劃定商場，內外城外國商民須遷移于劃定地界內。并無禁止現在外人通商之語，所謂禁止者，不過推測而得。謂兩方既議定劃界后，乃承認外人貿易居?。粍t未劃界限之時，不準外人貿易居住也。然同年外務部曾宣言，已有外人商務屋所，可不封閉，惟此后不得再援例開設。外交團亦迄未承認此議，故公平議之，現在中國實被此宣言制止，不能不許已在北京外居住貿易，由此而知不許同樣外人來此居住貿易之說，為無理矣。[15]

仔細分析英國公使的答復，錯漏之處昭然若揭。按照中日《通商行船續約》，外國軍隊盡行撤退后，北京才能開放通商場。清政府多次照會外國公使團，在北京城內居住、設棧的洋商應移至租界。無論是約章還是中國政府的照會，都明確表達了禁止洋商在京師居住貿易的意思?！白远ń玳_辦以后，凡從前各國商民之散居城內外者，均須遷入界內”[6]，按此語義，并沒有明文規定定界未開以前仍準外商開設行棧?！拔┐撕蟛坏迷僭_設”[15]，實為不得已而為之，退一步講，此后外商也不得再進入北京開設店鋪。朱爾典卻認為中國被此宣言約束，無法禁止外商在京城貿易，前之來者既未禁止，后之來者更不可禁。各國紛紛援引最惠國條款，放任本國商人在京城居住、貿易。然而，只要外國在北京的護館護路兵沒有撤退，清廷就沒有義務在北京劃設通商場，所有洋商在北京的經營貿易活動即屬非法性質，以“習慣”來抵制條約，其荒謬程度可想而知！美國對于清政府禁止外商在北京購地居留置產的聲明采取了模棱兩可的態度。康格提議，“最好不要正式地同意他們的要求，也不要斷然拒絕，以迫使他們做出直接而明確的規定”①Mr.Conger to Mr.Hay，August 21，1903，FRUS，1903，P121.。其后，國會同意了康格的建議，“這個問題可以留到以后必要時再討論”②Mr.Hay to Mr.Conger，October 9，1903，FRUS，1903，P122.。

（二）民初中國社會對通商場的抵制與效果

迨至民初，北京劃設通商場一事仍舊困擾著北京政府。同清政府一樣，民國初期，政府也不同意西方國家違約在北京開設通商場。主要原因是，一方面中國尚未收回領事裁判權，外人在北京居留設店，多不遵守中國警章，以致管理困難；另一方面北京的護館護路兵隊一直沒有撤退，如果劃設通商場，這不符合條約規定，同時也損害了政府形象和國家利益。1912年9月12日，民國政府外交部特為此事照會各國公使，議定：“凡民國元年九月以前外商已開各店鋪仍準其照舊營業，惟須與華商一律遵守警章，同受保護。此外無論如何，不得再行開設店鋪，如有違約私設者即行查封，以符條約?！盵14]對于此照會，僅有瑞典和西班牙兩國表示會轉飭本國商人遵守條約（西班牙后又表示不能遵照），英、美、日、德、意、西等11國紛紛表示“未能將貴部所擬者循照飭行。”[14]英、美、日、德、西等11國給出的反對理由主要有：第一，外商在京城居住營業已成習慣，不便取締；第二，1903年中日約章所訂，其文并無禁止現在在京洋商居留貿易之意，所以直到擇定地界之時，仍準洋商居住貿易；第三，從公平角度出發，既然允許此前在京師的洋商居留貿易，此后來京的外人，也應準其居留貿易。因此民初時期，在本國公使的庇護下，外商違約在京城開設店鋪之事時有發生。

1915年3月7日，據京師警察廳廳長吳炳湘報告內務部稱，日人擬在單東樓創設一種報紙，名曰北京衛生報，并以順天時報印字局為印刷所，為此特到警廳備案[16]，現向內務部請示該如何辦理。內務部認為此與約章有礙，應行查照禁止。又1916年11月，日本僑商在崇文門開設北京實業銀行一事，內務部令警察廳查明該銀行開設日期等具體情況，并咨詢財政部、外交部處置辦法。財政部認為北京實業銀行開設地點與條約不符，應該令其遷移。警察廳立刻查明了北京實業銀行的營業時間、地點、存款辦法、利息等情，按照“民國九月十六日以后外國商人不準在北京添設營業成案”[17]的規定，于12月8日飭令該銀行將營業牌照撤去。北京實業銀行沒有嚴格遵令，而是“于干涉之時即將銅牌摘去，迨巡警去后，仍復懸掛如故。”[17]北京乃非通商口岸，外人在京師仍歸中國政府管轄，且民國政府的照會中聲明在京營業的華洋商鋪，都必須遵守中國政府法律。日本外商之行為，顯然違反了條約規定。

此類外商違約在京城居住、設棧的事情還有很多，警察廳是直接處理外商居留、設棧的第一機構，而處理此類事情，往往非常棘手，稍有不當即易釀成國際交涉。外交部咨議吳宗濂和京師警察廳長提出兩種不同的處理辦法。吳宗濂認為，現在不能禁止外商在京城內外任意開設商鋪、建造宅邸、租賃民房的現象，京師雖無租界之名，但確有租界之實。“與其任聽外人違約雜居，轉成掩耳盜鈴之狀，何如明降申令，現以京師一方面實行開放，以示大同，俾之受我范圍，藉得繩以法律?！盵18]吳宗濂建議京師開放，外人以前在京師購地建屋、設店經商、賃居民房等事應與華人同等對待，并向警廳備案注冊、納稅領契；此后租賃民房，只可居住，不可做買賣。他認為京師如果不開放，外商可以借口教會租地、或以華人之名繼續做買賣，反而不受中國法律管轄。警察廳長吳炳湘持有不同看法，他認為外人在京城居住，管理困難，一旦處理不當，或損國家主權，或生國際交涉。就管轄外人方面，他認為“就曰開放之后，可以要求其遵我警章，但現在領事裁判權尚未收回，警察權實無后盾。”[19]因此他不建議京師開放，而是建議北京如1903年中日約章所訂實行開埠，謂“與其先準雜居，毋寧先自開埠。蓋雜居僅外人稱便，而開埠則可請其照約撤兵也?！盵19]

內務部和外交部核議吳、王二人的文書后，對于開放和開埠的意見，均沒有同意。就京師開放一事，內務部、外務部一致認為領事裁判權沒有收回，北京開放“既屬窒礙難行，應即毋庸置議”[18]；就京師開埠一事，外交總長孫寶琦認為開埠不能在撤軍之前，只有外國軍隊撤退后，北京方才可以開埠。對于補救辦法，京師警察廳擬定了《外國人暫居規則》《外國人租賃房屋規則》和《受理房產賣與外國人規則》三項，對外商在京師居留、設棧進行嚴格約束，如《外國人租賃房屋規則》第五條中，租賃房屋“只供自己居住，不得開設行棧及其他一切營業之用?！盵20]但此三項對于限制外商在京城居留貿易則無濟于事。

三、北京“設場”問題評價

清末至民初時期，北京開設通商場一事未能妥善解決，外商在北京非法開設銀行、店鋪等，是對中國主權的嚴重損害。1903年中日《通商行船續約》中規定，各國護館護路兵一律全行撤退后，北京才能劃出地界開做通商場，外國公使團不顧中國政府的屢次抗議，在未履行北京開設通商場的前提條件下，任本國商民在京城開店設棧，是為違反條約。再者，在京城設店的外國商民，往往以領事裁判權為庇護，不遵守我國律法，這是對我國司法主權的嚴重踐踏。中日商約中本來規定，在北京通商場內居住的外國商民，必須遵守該處工部局及巡捕章程，與華人無異。但實際執行起來非常困難，弱者難以執行條約中對己有利的條款。在交涉過程中，中國政府注重維護國家權益，始終堅持撤軍而后才能“設場”，負責交涉的中國官員也時刻維護國家主權，力圖減少日本對我國主權的侵害。

中國政府屢次照會外國使團，請在京城居留貿易的洋商，或移至租界，或歇業停辦；或禁止洋商開設新店。在國力不敵列強的情況下，中國政府只能默認洋商在京城居留貿易的定局。各國政府更是明確表示不能承認中國政府禁止洋商居留貿易的照會。首先，外商在京城居住設店已成為“習慣”，中國政府不能禁止該情形，迫于無奈，只能任洋商在京城繼續營業。但是，僅僅憑借已成為“習慣”，進而聲明不能取締違約設棧的洋商，個中霸道無理，不析自明。其次，中國政府的照會無禁止現在在京城洋商居住貿易之意。1912年9月12日，民國政府致外國公使團的照會確實表示民國元年九月以前的店鋪仍準繼續經營，但這實際上是無法改變現狀的無奈之舉。清政府的照會則沒有表示擇定地界以前準洋商居留貿易之意。“不得再行開設”，用清政府的話說，“本是通融辦法，于遵守約章之中乃寓體恤外商之意?！盵14]然而清政府的宣言一定程度上為列強找尋到了允許已開店鋪繼續存在的借口。1903年中日《通商行船續約》已經明確規定開設北京通商場的前提和辦法，且中國之宣言，正示不讓外人在京城通商之意，本無須再特下禁令，外國公使團以此為借口，認定中國政府已準在京洋商居留貿易。該理由極不充分，且多詭辯。第三，中國政府既然沒有禁止現在在京洋商居留貿易，那此后來京的洋商，也不能禁止其居留貿易。清政府和民國政府均明確禁止此后來京的洋商在京城居留貿易，清政府也未認現在在京城居留貿易的洋商之行為為合法。依恃強權攫取更多的侵略特權，是西方列強的一貫做法。

1858年中英《通商章程善后條約》曾明確規定，“京都不在通商之列”，隨后，法、美、德、丹、比、意、奧等多國與中國所訂條約，均有此等規定[2]。之后，中國與法、美、德、丹、比、意、奧等國也沒有簽訂有關北京開放通商的條約，也就是說，清政府與這些國家所訂條約繼續有效，北京仍然不在內地通商之列。1903年中日《通商行船續約》僅中國與日本政府所訂，只要中國與各國所訂“京都不在通商之列”的條約繼續有效，各國就無法援引片面最惠國條款在京師開辟通商場。直至1943年南京政府與各國簽訂新約，列強在華駐兵權得以取消，此時外人在北京居留貿易才算得上是符合條約依據。

四、結語

西方各國倚靠強權、無視條約規定，違約在北京開設的通商場，無論是清末時期還是民國初期，均未能取得合法地位。無疑，北京通商場是一個非法的特殊通商區域，因為“使館軍隊和衛隊既未撤退，自不產生中國方面在北京設置外人區的義務。”[21]清政府和民國政府均未能取締列強違約在京城開設的通商場，在國力孱弱的近代中國，中國政府無法與西方列強匹敵，加上西方列強無休止的侵略野心，或是明火執仗，用條約索取侵略特權；或是暗度陳倉，強暴地侵占更多條約外的權利。中國的國權在西方的炮火和強權之下一步步淪喪，列強違約在北京開設通商場即是近代中國遭受外國侵略的一個縮影。