從審計視角探討山東省海洋牧場資產管理和監管體制建設

摘要：山東省現代化海洋牧場建設成效引領全國，本文從山東的海洋牧場基本情況和存在問題分析入手，探討了海洋牧場審計的范圍和內容，構建科學有效的海洋牧場資產管理和監管體制，加強對海洋牧場建設項目資金審計，對政府投資和以政府投資為主的海洋牧場建設項目財務收支的真實、合法和效益進行審計，促進海洋牧場資金安全和建設項目規范高效運行，提出了基于資源資產視角下的海洋牧場審計的對策建議。

關鍵詞： 海洋牧場 資產審計 范圍 內容

一、引言

審計作為黨和國家監督體系的重要組成部分，在維護國家財政經濟秩序，提高財政資金使用效益，促進廉政建設，保障經濟社會健康發展等方面發揮了重要作用，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要保障。固定資產投資審計是國家對固定資產投資活動實行監控的一種重要手段，屬于國家治理體系中的監督子系統。我國固定資產投資審計開始于上世紀80年代簡單的工程決算審計，隨著國家對社會資源配置方式的不斷變革和調整，2001年以后，審計開始關注政府對公共資源、公共財政、公有資產配置所取得的成效。隨著國家審計與國家治理理論研究的不斷深入，績效審計將會被提升到新的理論高度，提高固定資產投資審計對國家治理的經濟效應。

自然資源資產管理和監管體制是生態文明制度體系的有機組成部分，也是國家治理體系和治理能力現代化的有機組成部分。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“對領導干部實行自然資源資產離任審計”。2015年 10 月，中辦、國辦印發《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》，確定將建立經常性領導干部自然資源資產離任審計制度。山東省委審計委員會辦公室、省審計廳發布《山東省資源環境審計質量提升三年行動計劃（2021-2023年）》，行動堅持綠水青山就是金山銀山理念，深化領導干部自然資源資產離任（任中）審計，加大資源環境審計力度，根據各地資源稟賦特點、生態環境熱點、污染控制風險點等不同情況，加大對重要自然資源和生態環境保護事項、重點功能區和生態脆弱地區的審計力度，探索不同行業自然資源資產審計差異化和特色化，嚴肅查處重大自然資源損毀浪費和破壞生態環境違法違紀問題，促進領導干部樹立綠色發展理念和正確政績觀，其前提就要構建健全有效的自然資源資產管理和監管體制。

海洋牧場即在一定海域內，基于生態學原理營造多營養層級的海洋生態環境，充分利用自然生產力，開展生物資源養護和海水增養殖生產的漁場。是將產業發展和生態環境保護有機結合，構建起的科學、生態、高效的漁業發展新模式。山東省是國家唯一的海洋牧場建設綜合試點省份，目前，我省現代海洋牧場建設累計投入資金已達57億元。

目前，我國沿海省份審計機關開始積極探索海洋資源資產離任審計，取得了一些審計成果、積累了一定實踐經驗，但仍處于起步階段，但對海洋牧場資產審計的案例和研究尚沒有報道。構建科學有效的海洋牧場資產管理和監管體制，加強對海洋牧場建設項目資金審計，對政府投資和以政府投資為主的海洋牧場建設項目財務收支的真實、合法和效益進行審計，揭示海洋經濟運行中存在的問題，不僅會為解決重大資源環境問題奠定良好的制度基礎，而且會對我國海洋牧場建設可持續發展進程產生深遠影響。

二、山東省海洋牧場建設基本情況

近年來，山東省以創建國家級海洋牧場示范區和實施漁業油價補助專項轉移支付項目等為主要抓手，大力推進以人工魚礁為重點的海洋牧場建設。據初步統計，目前，山東省共投入海洋牧場建設資金57億元，建成海洋牧場多功能管護平臺48座、大型養殖工船1艘、大型深水智能網箱6座，成為離岸海洋牧場建設的現代化支點。有省級以上海洋牧場示范區（項目）達到105處，其中，國家級44處，占到全國的40%。據研究表明，山東海域礁區三年內生物量增長6.7倍，基礎生產力提升20.4%，生物多樣性指數提升60.5%，昔日荒漠化的海底得到明顯改善。

海洋牧場已成為部分沿海地區海洋經濟新的增長點。海洋牧場的建設，將山東省以往在沿海-5米以下范圍的傳統養殖，推到-15米以下范圍的近遠海區域，日照市在黃海冷水團海域養殖三文魚，將山東省的海洋生態牧場拓展至離岸130海里。我國首艘4800噸級大型養殖工船和我國首座自主研發的全潛式大型智能網箱“深藍1號”相繼下水，開赴距海岸100海里的黃海冷水團水域，養殖三文魚等高價值冷水魚類。海洋牧場還帶動了海洋食品、海洋旅游、海洋裝備和智慧海洋等產業快速發展，成為拉動山東經濟增長的新引擎。

圍繞《山東省現代化海洋牧場建設綜合試點方案》（魯政字〔2019〕12號），充分考慮海域自然屬性、資源分布和產業基礎，海洋牧場建設分近淺海和深遠海兩個方向開展扶持。近淺海突出生態發展和融合發展，結合人工魚礁建設、休閑海釣、融合發展等主要方式，保護與修復近海生態，增殖和養護近岸資源。發展半島東南部現代海洋牧場的同時，優先支持深遠海裝備型海洋牧場和東營、濱州、濰坊等黃河三角洲地區底播型海洋牧場發展。深遠海突出裝備化和智能化，綜合運用現代信息裝備技術，拓展漁業發展新空間，重點利用現代漁業設施裝備開展深遠海智能化養殖試點。

山東省建設一批高標準國家級海洋牧場示范區，不僅可以發揮示范區在漁業資源養護和可持續利用中的重要作用，還可以通過示范引領，推動我國海洋牧場整體建設和管理水平的提高。山東海洋科技實力雄厚，在海洋牧場建設方面也集聚了大量科研成果，如海洋牧場生境構造技術、生物資源增殖技術、增殖物種行為和馴化控制、海洋牧場監測評價技術和漁獲及加工技術研究走在全國前列，特別是海洋牧場發展和管理方面，制定出臺了如《全國海洋牧場建設規劃（2016-2025）》《人工魚礁建設規范》《人工魚礁資源養護效果評價技術規范》等海洋牧場規劃設計、法律法規制定、標準體系建設及監管技術服務，為海洋牧場建設效果評價提供科學依據。

三、海洋牧場審計的范圍和內容

（一）海洋牧場審計的范圍

2020年，按照省政府《關于實施財政資金股權投資改革試點的意見》（魯政字〔2020〕16號）、省財政廳《關于印發省級財政資金股權投資改革試點實施辦法（暫行）的通知》（魯財辦發〔2020〕10號）要求，自2020年起，省級財政對海洋牧場建設支持方式由直接補助調整為股權投資，進一步推動我省現代化海洋牧場建設綜合試點，做強做優海洋牧場集群。根據《國家發展改革委關于下達農業綠色發展專項2021年中央預算內投資計劃的通知》（發改投資〔2021〕391號），專項用于山東省現代化海洋牧場建設綜合試點項目。

“十四五”期間，中央財政將著力構建包括海洋牧場在內的漁業發展支持政策體系。通過漁業發展補助資金，繼續支持建設國家級海洋牧場。漁業發展補助資金是指中央財政對建設國家級海洋牧場進行適當獎補的共同財政事權轉移支付資金。國家級海洋牧場為約束性任務，對納入支持范圍符合條件的國家級海洋牧場予以適當定額補助。補助資金采取先建后補、以獎代補、直接補助、貼息等支持方式。支持范圍包括現代海洋牧場公共服務平臺建設項目、生態環境修復項目、新品種引進與培育、土著品種改良擴繁項目、漁業裝備研發與應用項目、設施漁業建設項目。

按照《農業相關轉移支付資金績效管理辦法》（財農〔2019〕48號）等有關制度規定，重點審計中央財政和省市轉移支付資金扶持的海洋牧場建設項目，對照績效目標做好績效監控，將績效評價結果作為漁業發展補助資金分配的重要依據，提高資金配置效率和使用效益。

（二）海洋牧場審計的內容

1. 海洋牧場資產法律法規貫徹執行及政策落實情況。審計過程中，根據涉海法規，結合地方實際，檢查有無海洋資源方面的違法、違規行為，對國家及上級文件是否落實到位，有無出臺具體的地方政策。檢查海域使用權的申請、受理和審查是否符合規定程序和要求、是否符合海洋功能區劃和相關規劃、是否符合國家有關產業政策等。例如：審查海洋功能區劃的執行情況，規劃中涉及海域使用的內容是否與海洋功能區劃相銜接。

2. 與海洋牧場資產相關的重要經濟決策的制定和執行情況。海洋牧場建設內容及決策程序的合法合規性。檢查海洋牧場建設事項的內容是否符合國家法律法規、宏觀經濟政策、海洋事業發展規劃的要求。決策過程是否遵循現行決策管理制度規定，以及民主、公開、科學的決策程序要求，有無臨時動議決策事項、個人拍板、操縱決策事項，是否存在公眾參與程度不高、缺乏專家論證、風險評估不充分，以及未經法定職能部門審批等問題。檢查同一海域有兩個或者兩個以上用海意向人的，是否按規定流程采用招標、拍賣方式出讓海域使用權等內容。

3. 海洋牧場資產管理制度建立和執行情況。審查海洋牧場建設項目是否存在環境保護設施未經海洋行政主管部門檢查批準、建設項目已經運行的情況。審查項目是否存在未經決策制定部門批準，執行單位自行調整實施內容的情況。決策執行中是否實施了有效監督，是否及時研究重要經濟決策執行過程中出現的新情況、新問題，是否及時采取了糾正整改措施，是否認真落實問責糾偏機制和責任追究制度。是否達到了預期的目標或者達到預期目標的程度，分析該項目的經濟效益進行評估。

4. 與海洋牧場資產相關的專項資金的管理和使用情況。檢查相關支出是否按照規定項目使用，是否存在以虛假的經濟業務套取財政資金，是否存在擴大支出范圍、提高開支標準、擠占挪用項目資金、是否存在資金使用績效低下、損失浪費的問題。分析評價海洋資源專項資金使用績效，促進規范資金管理，提高資金使用效益。檢查項目的設計、監理、施工及材料采購是否執行招投標，施工的過程中是否存在因暗箱操作、虛假招投標、虛假合同或者壓低造價等造成的損失浪費、質量及延誤工期等問題;審查工程監理是否嚴格履行職責;項目建設是否按照設計的內容全部施工完成，造價和價款的結算是否真實、合法，同時重點關注資金撥付、結算中出現的異常現象。

4.海洋牧場建設的海洋生態環境效益情況。檢查海洋牧場建設總體上是否突破劃定生態保護紅線，或超越海洋資源承載限制;海洋資源資產使用是否合法合規，有無非法利用、處置和出讓海洋資源資產等情況。審查該項目的實施對當地的海洋環境帶來的影響。審查是否執行規定的海洋功能區環境質量標準，切實保障功能區生態保護重點目標的安全;是否貫徹集約節約用海的原則，保障海洋資源的可持續利用。分析海水水質標準、海洋沉積物標準和海洋生物體殘毒標準是否有所改善。審查建設與運行期間發生的重大海洋環境災害和重大海洋污染突發事件情況，分析產生原因。分析各類海洋資源資產的增減趨勢，為海洋資源的保值增值提出合理化建議。

二、海洋牧場資產監管體制中存在的問題

（一）現行海洋牧場資產管理體制沒有完善的總體設計

海洋牧場資產的相關理論在國際國內都屬于比較尖端前沿的領域，但其概念和內涵等很多基礎理論仍未能形成共識，相關學科的相互融合與利用研究不夠，使得其評價、核算、管理、審計尚處于發展階段，相對滯后，不能滿足實踐的開展和需要。

（二）海洋牧場資產入賬標準規范缺失，資產缺乏審計依據

從山東省海洋牧場建設調研情況看，目前尚停留在收入支出流水賬上，建成后的牧場無論是國家級還是省級牧場，資產都沒入賬，造成沒有入賬的原因是缺乏統一的標準和規范。在建設標準上，目前有《人工魚礁建設技術規范》、《人工魚礁資源養護效果評價技術規范》，但在實踐中，有的是人工漁礁;有的是船體改建;有的是圍衛填海;有的是養殖場擴建等等并沒有形成統一的建設標準。海洋牧場做為資產認定，目前全國沒有統一的入賬標準。經過近幾年的調研和研究發現，對海洋牧場入賬價值無法界定，造成資產入賬難，無法計提折舊，使用年限沒有標準，無法更新換代，海洋牧場資產流失成為常態化。

（三）海洋牧場固定資產投資資金量大、資產很難度量，資產產權界定難度大，資源環境保護效果很難有效量化

明確產權是海洋資源資產化的前提，但因其復雜性，許多概念目前還比較模糊，實踐上還在完善過程中。海洋牧場資產生態價值很難客觀準確評價。在某種程度上，海洋牧場的生態價值遠遠超過其經濟價值，生態系統服務難以商品化或者市場化，相當大部分生態價值是間接利用價值。政府部門對海洋資源的衡量缺乏一套完整統一的核算體系，以現有的技術手段和審計人力無法對所有海洋資源資產進行準確的價值評估。

（四）缺少海洋牧場固定資產投資審計的專業人才

由于固定資產投資審計包括海洋牧場投資建設技術審計、財務審計、經濟審計及管理審計等內容，事項比較復雜更加需要復合型的審計人員。目前審計機關懂財務的人員比較多，懂海洋漁業、海岸修復工程的人員比較少，因此固定資產投資審計隊伍要強調審計人員的科學配置，優化專業結構，打造復合型的審計隊伍，切實增強審計工作的靈活性和適應性，保證審計質量。

（五）缺乏對海洋牧場效果評估和績效評價

目前由于缺乏系統理論的指導及有效的績效評價體系，使得各級審計機關開展的固定資產投資效益審計還處于探索階段。缺乏對海洋牧場統一的生態、環境和生物資源調查基礎數據，更沒有長期對海洋生態環境影響的分析和效果評估。海洋牧場建設與效果不同步，項目資金投入大、建設周期長，但生態效益顯現慢，與考核評價要求不同步。

四、基于審計視角的海洋牧場資產管理對策建議

（一）加強海洋牧場資產審計的基礎理論研究

海洋牧場建設項目所涉及的科學問題比較多，專業性強，審計部門建立健全跨部門協作機制，與農業農村、自然資源、生態環境部門建立戰略合作關系，提升審計質量和效益。充分發揮我省高海洋科研院所強大的技術優勢，研究海洋牧場資產管理、監管和審計的相關理論體系、指標體系、評價體系及審計方法，聘請海洋資源、環境、法律、工程技術等相關專業的人才參與海洋牧場資產管理、監管和審計。

（二）逐步建立完善海洋牧場資產管理和監管構架

一是建立統一的海洋牧場資產管理和監管機構，制定和實施與地方海洋牧場資產相關的規劃、政策，進行統籌管理，代表國家對保護和利用當地海洋牧場資產履行主體責任和監管責任;二是建立海洋牧場資產統計、核算體系，這是管理和監管的基礎，制定《山東省海洋牧場獎補資金管理辦法》，對目前海洋牧場資產統計方法進行規范和補充，建立海洋牧場資產臺賬，逐步對相關數量、質量、利用情況進行全面統計，使與海洋牧場資產相關的基礎工作走上日常化、規范化的軌道，逐步納入國民賬戶核算體系;三是建立海洋牧場資產審計體系，研究制定相關審計方法和程序，培養鍛煉專業審計隊伍。

（三）逐步健全生態環境責任考核評價和責任追究機制

將一些能夠客觀、真實、有效反映海洋牧場資產利用狀況、政府宏觀微觀政策執行及相關具體行政行為影響較大的指標，納入對海洋牧場建設績效考核評價體系中。專項資金使用管理中存在虛報、申領、截留、挪用等違法行為的，除責令將資金歸還原有渠道或收回財政外，應當按照國務院《財政違法行為處罰處分條例》等有關規定對相關部門和單位予以處理，并依法追究相關責任人的責任。

（四）研究制定海洋牧場資產相關會計標準，確定海洋牧場資產分類

確定按廠房計、或按設備計、或按船只計、或按養殖場計。只有確定好資產類別，才能能按相應的資產進行成本歸集，計入成本，按規定計提折舊，確定使用年限，實現國有資產保值增值。編制《海洋資源資產審計操作指引》，總結有關海洋牧場資產審計的經驗做法，整理了相關法律法規，匯總需要查閱的資料清單和歸納審計技術方法。

（五）構建系統完整的海洋牧場資產管理和監管體制，加強對領導干部和建設業主生態環境責任考核和追究

當前急需建立科學合理的海洋牧場建設生態、環境及資源效果評估辦法，從單對海洋牧場增養殖產品獲得的經濟效益層面上拓展至對整個海區的生態、社會和經濟效益等多方面，尤其是突出生態效益評價，制訂涵蓋種群、群落、生態系統等多個層級的功效量化評價機制。

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（作者單位：山東省淡水漁業研究院）