關(guān)于工程建設(shè)安全生產(chǎn)責(zé)任主體的思考

郭 戎，劉 杰，王書健，吳亞萌

（1.中國(guó)建筑第八工程局有限公司，上海 200136；2.上海市建設(shè)工程安全質(zhì)量監(jiān)督總站，上海 200032）

我國(guó)工程建設(shè)行業(yè)當(dāng)前仍面臨著十分嚴(yán)峻的安全生產(chǎn)形勢(shì)，生產(chǎn)安全事故頻發(fā)，安全風(fēng)險(xiǎn)程度高的局面未得到有效改善，給工程建設(shè)行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和持續(xù)發(fā)展造成了巨大挑戰(zhàn)。而由于工程建設(shè)行業(yè)自身特點(diǎn)，參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主體眾多，安全責(zé)任不清晰，進(jìn)而導(dǎo)致的安全生產(chǎn)責(zé)任難落實(shí)，是導(dǎo)致工程建設(shè)行業(yè)諸多安全問題的重要原因。

在安全發(fā)展的大環(huán)境下，正確認(rèn)識(shí)工程建設(shè)行業(yè)各類主體之間的安全責(zé)任關(guān)系，對(duì)各類主體的安全生產(chǎn)責(zé)任進(jìn)行合理分解，對(duì)促進(jìn)安全生產(chǎn)主體責(zé)任有效落實(shí)，提升工程建設(shè)行業(yè)安全管理水平，保障工程建設(shè)行業(yè)健康發(fā)展意義重大。

1 工程建設(shè)行業(yè)各類主體的安全生產(chǎn)角色分析

在我國(guó)的安全生產(chǎn)法規(guī)體系中，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位是安全生產(chǎn)的責(zé)任主體，必須為自身的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)承擔(dān)安全生產(chǎn)責(zé)任，向其雇傭的作業(yè)人員提供滿足需求的安全生產(chǎn)條件，這是我國(guó)安全生產(chǎn)的基本要求。

工程建設(shè)行業(yè)以建設(shè)工程項(xiàng)目為基本的生產(chǎn)單元，而一個(gè)工程項(xiàng)目常由多家生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位共同參與建設(shè)，即有多個(gè)“責(zé)任主體”共同為工程建設(shè)的安全生產(chǎn)負(fù)責(zé)，這是工程建設(shè)行業(yè)的顯著特點(diǎn)，也因而產(chǎn)生了一系列安全生產(chǎn)責(zé)任落實(shí)問題。

參與工程建設(shè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位基本可分為五類，即建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、勘察單位、施工單位和監(jiān)理單位，每一類主體也包括多家單位，典型的如施工單位，一般就包括施工總承包單位、各類分包單位，以及勞務(wù)班組等。這些單位在工程建設(shè)中發(fā)揮的作用不同，其在安全生產(chǎn)中扮演的角色也不盡相同。

建設(shè)單位是工程建設(shè)的組織者和核心，其通過承發(fā)包等形式，向設(shè)計(jì)、勘察、施工、監(jiān)理等單位購(gòu)買工程建設(shè)中的各類服務(wù)，是整個(gè)工程建設(shè)中實(shí)質(zhì)上的“生產(chǎn)者”，對(duì)工程項(xiàng)目具有“全面管理權(quán)”。建設(shè)單位對(duì)于工程項(xiàng)目的工期、安全措施費(fèi)用、安全生產(chǎn)目標(biāo)等安全管理重要因素有決定性的影響力。

設(shè)計(jì)單位和勘察單位一般是通過建設(shè)單位或施工單位，間接影響工程項(xiàng)目的安全生產(chǎn)，但是其作用十分關(guān)鍵。工程項(xiàng)目在設(shè)計(jì)階段就基本確定了可能存在的安全風(fēng)險(xiǎn)以及可以采取的控制措施，在設(shè)計(jì)階段科學(xué)考慮各類施工安全風(fēng)險(xiǎn)，是提升工程建設(shè)本質(zhì)安全水平的有效手段。

“施工單位”是一個(gè)籠統(tǒng)的概念，在工程項(xiàng)目中一般會(huì)有多家施工單位，包括施工總承包單位、專業(yè)分包單位和勞務(wù)單位（班組）等，工程項(xiàng)目的一些材料、機(jī)械設(shè)備供應(yīng)商、檢測(cè)單位等也可歸結(jié)到施工單位的范疇。施工單位在不同的承包模式下扮演的角色和發(fā)揮作用有所不同，但不論何種承包模式，施工單位都是安全生產(chǎn)最直接的參與者，也是安全管理技術(shù)性和專業(yè)性最強(qiáng)的參建主體。以施工總承包單位為例，其一方面從建設(shè)單位處承包工程，有權(quán)利要求建設(shè)單位提供必要的安全生產(chǎn)條件，如安全措施費(fèi)、合理的工期等；另一方面，也向其他的施工單位（專業(yè)分包單位、勞務(wù)單位等）發(fā)包工程，有義務(wù)向這些單位提供安全保障，包括安全管理制度、安全技術(shù)方案等。總的來說，施工單位是工程項(xiàng)目安全生產(chǎn)的一個(gè)關(guān)鍵角色。

監(jiān)理單位受建設(shè)單位委托，對(duì)工程建設(shè)實(shí)施監(jiān)督管理，其中，對(duì)于安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理是其重要的工作內(nèi)容。監(jiān)理單位本質(zhì)上是向建設(shè)單位提供建設(shè)咨詢服務(wù)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)“公正，獨(dú)立，自主”地開展工作，有相當(dāng)高的獨(dú)立性，是工程項(xiàng)目建設(shè)安全的一道重要“關(guān)口”。

總體來看，建設(shè)、施工、監(jiān)理單位是對(duì)工程建設(shè)安全生產(chǎn)影響最大的三類主體，其中，建設(shè)單位無疑處于核心，施工單位則是生產(chǎn)和安全的直接操作者，監(jiān)理單位是重要的監(jiān)督管理者。設(shè)計(jì)、勘察單位不直接參與項(xiàng)目的安全生產(chǎn)，而是通過其工作成果（設(shè)計(jì)文件和勘察文件等），間接對(duì)項(xiàng)目的安全生產(chǎn)發(fā)揮重要作用。

2 工程建設(shè)行業(yè)的安全生產(chǎn)責(zé)任偏差

按照我國(guó)工程建設(shè)行業(yè)的相關(guān)法律法規(guī)，工程項(xiàng)目安全生產(chǎn)責(zé)任主要由施工單位承擔(dān)，而其他參建主體，尤其是在工程建設(shè)中承擔(dān)關(guān)鍵作用的建設(shè)單位，其安全生產(chǎn)法律責(zé)任要求不夠清晰。這就導(dǎo)致工程建設(shè)行業(yè)各類主體在履行安全生產(chǎn)責(zé)任時(shí)容易出以下問題：施工單位承擔(dān)了大部分法律要求的安全生產(chǎn)責(zé)任，但在工期、資金、施工方法等施工因素上受建設(shè)單位等的直接影響，安全生產(chǎn)責(zé)任與權(quán)利不對(duì)稱，導(dǎo)致其落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任的積極性和有效性不強(qiáng)；建設(shè)單位等安全生產(chǎn)主體責(zé)任不夠清晰，法律監(jiān)管環(huán)境也存在一定漏洞，落實(shí)責(zé)任的主觀意愿與動(dòng)力不足，也難以真正督促施工單位等主體落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任。

從政府監(jiān)管的角度來看，主管部門對(duì)于施工單位有較強(qiáng)的監(jiān)控手段，例如一些地區(qū)就規(guī)定，在工程項(xiàng)目存在重大安全隱患的、發(fā)生生產(chǎn)安全事故的，暫扣相關(guān)施工企業(yè)安全生產(chǎn)許可證，或限制其進(jìn)入當(dāng)?shù)亟ㄖ袌?chǎng)等，意圖通過這種方式“倒逼”施工企業(yè)加強(qiáng)安全管理。但是，主管部門對(duì)建設(shè)、監(jiān)理等單位的監(jiān)管缺少的法律依據(jù)，執(zhí)法手段有限，一般只有發(fā)生事故時(shí)，會(huì)對(duì)建設(shè)和監(jiān)理單位的主要負(fù)責(zé)人和相關(guān)實(shí)施行政處罰，對(duì)建設(shè)、監(jiān)理單位按照《安全生產(chǎn)法》的要求實(shí)施罰款。在這種監(jiān)管模式下，雖然在一定程度上起到了震懾作用，“迫使”相關(guān)單位提升對(duì)安全生產(chǎn)的重視，主動(dòng)落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任，但也進(jìn)一步增大了工程建設(shè)行業(yè)各類主體履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任的主觀意愿上的偏差，不利于安全生產(chǎn)責(zé)任的真正落實(shí)。

3 對(duì)安全生產(chǎn)責(zé)任分解的建議

基于對(duì)上述建設(shè)、施工、監(jiān)理等單位在工程建設(shè)安全生產(chǎn)中的角色分析和履責(zé)偏差，對(duì)工程建設(shè)行業(yè)的五類主體的安全生產(chǎn)責(zé)任，應(yīng)按照其在工程建設(shè)過程中的角色和作用進(jìn)行分解。

3.1 建設(shè)單位

建設(shè)單位是工程項(xiàng)目施工的集成者和組織者，其安全生產(chǎn)責(zé)任主要包括：選擇合格的設(shè)計(jì)、勘察、施工、監(jiān)理單位；保障工程建設(shè)的安全生產(chǎn)投入；在科學(xué)分析工程量的前提下對(duì)工程的建設(shè)工期提出合理要求，保障施工強(qiáng)度處于安全可控狀態(tài)。同時(shí)，建設(shè)單位還有主導(dǎo)、引導(dǎo)、制約各類參建單位參與安全生產(chǎn)的重要責(zé)任，并協(xié)調(diào)工程項(xiàng)目?jī)?nèi)外部的安全生產(chǎn)關(guān)系等。

3.2 設(shè)計(jì)單位和勘察單位

設(shè)計(jì)單位的安全生產(chǎn)責(zé)任主要在設(shè)計(jì)相關(guān)文件時(shí)，應(yīng)事先考慮到施工實(shí)際過程中存在的安全風(fēng)險(xiǎn)，合理安排工藝、工序、材料等生產(chǎn)要素，初步辨識(shí)工程項(xiàng)目建設(shè)過程中的危險(xiǎn)源，提出危險(xiǎn)控制措施，從本質(zhì)上保障安全生產(chǎn)。在施工過程中還需與施工單位密切溝通，從設(shè)計(jì)角度對(duì)施工實(shí)際中的安全生產(chǎn)問題作出解答。

勘察單位的安全生產(chǎn)責(zé)任主要在于保障其勘察文件的科學(xué)、真實(shí)和有效，并就可能出現(xiàn)的影響安全生產(chǎn)的情況及時(shí)通報(bào)相關(guān)單位。

3.3 監(jiān)理單位

監(jiān)理單位安全生產(chǎn)責(zé)任主要在于按照相關(guān)法規(guī)和建設(shè)單位的要求，通過檢查、驗(yàn)收等手段對(duì)工程建設(shè)全過程的安全生產(chǎn)把關(guān)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)向建設(shè)單位進(jìn)行反應(yīng)，向建設(shè)單位提出安全生產(chǎn)建議等。

3.4 施工單位

施工單位是工程建設(shè)的實(shí)施者，對(duì)工程建設(shè)安全負(fù)有直接責(zé)任。施工單位主要包括施工總承包單位、專業(yè)分包單位和勞務(wù)分包單位，其相互的安全責(zé)任關(guān)系也十分復(fù)雜。

總承包單位對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)的安全生產(chǎn)負(fù)總責(zé)，應(yīng)為整個(gè)工程的施工提供符合法規(guī)要求的安全作業(yè)環(huán)境，辨識(shí)和控制工程施工全過程的安全風(fēng)險(xiǎn)因素，協(xié)調(diào)各類施工單位的安全生產(chǎn)責(zé)任關(guān)系，統(tǒng)籌使用安全生產(chǎn)費(fèi)用，提供主要的施工設(shè)施和機(jī)械并保證安全，提供主要的安全施工方案和應(yīng)急措施，合理安排施工作業(yè)過程和作業(yè)時(shí)間，為全體勞動(dòng)者配備合格和滿足需求的個(gè)人防護(hù)設(shè)施，提供合適的安全培訓(xùn)，提供現(xiàn)場(chǎng)全方位的安全監(jiān)督等。

專業(yè)分包單位承擔(dān)總體工程中某一專項(xiàng)工程的施工，并對(duì)其專業(yè)施工范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)負(fù)責(zé)，主要包括為專項(xiàng)工程施工提供安全的作業(yè)環(huán)境，配合施工總承包單位的生產(chǎn)和安全安排，辨識(shí)并控制專項(xiàng)工程安全風(fēng)險(xiǎn)因素，提供專業(yè)的安全施工方案，合理安排專項(xiàng)作業(yè)施工安排和作業(yè)時(shí)間，落實(shí)專項(xiàng)工程的安全生產(chǎn)投入，為其勞動(dòng)者提供符合本專業(yè)施工要求的安全技能和知識(shí)培訓(xùn)，提供專項(xiàng)工程的應(yīng)急處置措施并儲(chǔ)備一定的應(yīng)急物資，對(duì)專項(xiàng)工程實(shí)施安全監(jiān)督檢查等。

總承包單位與專業(yè)分包單位一般通過與勞務(wù)單位的合同關(guān)系雇傭勞動(dòng)者。而由于勞務(wù)市場(chǎng)尚不規(guī)范，實(shí)際上勞動(dòng)者往往通過“勞務(wù)班組”“施工隊(duì)”等形式參與施工生產(chǎn)，這些單位一般不具備“企業(yè)”資質(zhì)，但對(duì)于安全管理來說，這些“班組”“施工隊(duì)”同樣承擔(dān)勞務(wù)單位的主體責(zé)任。勞務(wù)單位的安全生產(chǎn)責(zé)任主要包括：合理安排作業(yè)時(shí)間和勞動(dòng)量，配合相關(guān)單位的安全管理安排，為勞動(dòng)者提供基礎(chǔ)的安全生產(chǎn)知識(shí)培訓(xùn)，在安排生產(chǎn)任務(wù)時(shí)提供必要的危險(xiǎn)因素信息和應(yīng)急處置措施，監(jiān)督勞動(dòng)者正確使用個(gè)人防護(hù)措施，實(shí)施危險(xiǎn)作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)護(hù)等。

4 結(jié)論與展望

工程項(xiàng)目的建設(shè)涉及建設(shè)、施工、監(jiān)理等多類生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，安全責(zé)任關(guān)系復(fù)雜，給安全生產(chǎn)主體責(zé)任的落實(shí)帶來很大的困擾。文章在分析各類主體在工程建設(shè)安全生產(chǎn)中扮演角色與發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上，對(duì)工程建設(shè)各類主體的安全生產(chǎn)主體責(zé)任進(jìn)行了分解，這是落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任必須首先解決的問題。

工程建設(shè)行業(yè)以工程項(xiàng)目為生產(chǎn)基本單位，多類主體共同生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)，決定了工程建設(shè)安全生產(chǎn)責(zé)任不能由單獨(dú)一家單位來承擔(dān)。如果這些“責(zé)任主體”只是機(jī)械地完成本單位的責(zé)任，不考慮工程建設(shè)的整體利益，勢(shì)必導(dǎo)致安全責(zé)任履行過程中的形式化、紙面化，也難以真正落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任。為此，工程建設(shè)行業(yè)必須探討建立一種新的安全生產(chǎn)責(zé)任體系。

應(yīng)進(jìn)一步健全我國(guó)工程建設(shè)行業(yè)的安全生產(chǎn)法規(guī)體系，明確幾類參建主體的安全生產(chǎn)主體責(zé)任，建立一套以建設(shè)單位為核心，以“工程項(xiàng)目”為主體的安全生產(chǎn)責(zé)任體系，以整合工程項(xiàng)目建設(shè)中的所有參建單位。無論建設(shè)工程中哪家單位出了安全問題，都將影響所有參建單位的共同利益，形成一種“一損俱損，一榮俱榮”的責(zé)任關(guān)系，最終落實(shí)工程項(xiàng)目的安全生產(chǎn)主體責(zé)任。