優化生態環境地方標準制度的建議及探析

江南大學 沈雨芹

一、生態環境地方標準的定義和特征

（一）生態環境地方標準的定義

經過四十余年發展，我國已形成了“兩級六類”環境標準體系，即國家、地方兩級與環境質量標準、環境風險管控標準、污染物排放標準、環境監測標準、環境基礎標準、管理規范標準六類。1989年《中華人民共和國環境保護法》公布實施，該法明確省、自治區、直轄市人民政府可就國家環境質量標準及污染物排放標準中未規定的項目制定地方標準，還可以對國家污染物排放標準進行加嚴。2020年頒布的《生態環境標準管理辦法》完善了標準體系，增加了“生態環境風險管控標準”類別，同時也授予省級政府在此項標準的立法權。生態環境地方標準包括生態環境質量標準、污染物排放標準、風險管控標準及其他生態環境標準。地方環境標準是立足于國家整體環保要求，同時關注污染特征，綜合地方環境現狀制定的環境管理準則，其針對性和可操作性更強，是對國家環境標準的完善和提升。

（二）生態環境地方標準的特征

首先，地方環境標準制定和實施的主體特定，即省、自治區、直轄市的環境保護行政主管部門，其應當立足于地方環境管理目標和經濟發展、科技水平等基礎，對國家環境標準進行加嚴。其次，地方環境標準制定并實施的程序法定。再次，地方環境標準具有強制適用性。我國規定強制性環境標準必須執行，違反主體要受到相應的處罰。最后，地方環境標準的技術性突出。環境標準以環境基準為基礎，內容多涉及各類污染物的質量、強度等因素，這就對制定人員提出了較高的專業要求。

二、生態環境地方標準的現狀與不足

（一）我國生態環境地方標準制度現狀

國家環境標準立足于國家整體情況，屬于一般性基礎性規定，難以平衡和滿足各地的不同差異。地方環境標準需要通過細化、補充和提高國家環境標準，再針對性地解決區域的環境問題。近年來，各省市為了強化環境管理，不斷加快環境標準體系建設步伐。截至2019年底，江西、山東等省份環境標準體系基本形成，北京在2019年發布五項環境標準后，地方環境標準的體系不斷完善。地方環境標準數量較少的省份和尚未形成體系的省份也不斷加快建設步伐，如江蘇省提出對2022年底研究制定及修訂100項環境標準項目的目標。其自2020年以來針對工業爐窯、半導體行業、化學工業水污染制定實施排放標準。其中半導體行業污染物的排放標準為首次發布。

整體上看，地方整體制定環境標準進展較快，但地區之間步調并不一致，部分省市已經形成并不斷完善環境標準體系，但有些地區仍在體系建設之中。在發展過程中，其工作重點也從控制污染物總量轉移，治理目標不斷提高，總體呈現了改善環境質量和保障環境安全的發展趨勢[1]。

（二）生態環境地方標準存在的制度不足

首先，地方環境標準相對于國家環境標準落后，缺乏及時有效的評價及修訂機制。我國環境保護標準制定工作進展迅速，國家環境標準種類豐富，覆蓋領域全面。生態環境地方標準起步較晚，部分省份還未構建好標準體系。此外，國家環境標準科學性較強，體系完備，而地方環境標準向污染物排放標準傾斜，集中在污染物綜合排放、行業及流域污染控制等方面，環境質量標準作為污染物排放標準的基礎，還存在許多待完善之處。此外，標準復審周期不具體，沒有修訂標準的確切期限。環境標準立足于制定時科技及經濟實情，所以管理時效有限。隨著技術不斷革新，標準如果不及時修訂，一方面意味著原標準限值規范能力的減弱，使得控制力不強。另一方面對于變化無法及時調整，造成針對性不足，環境治理目標也就難以實現。

其次，地方標準限值加嚴的可能性降低。制定地方標準的一項重要內容就是根據環境管理需要對于已經制定的國家環境標準進行加嚴。加嚴建立在國家標準即基礎環境標準之上，此外過程中也不可忽略其他主體的經濟利益，所以加嚴空間本身是有限的。如果地方過于追求嚴格的環境標準導致突破一定的限度，造成相關企業的生產經營難度加大、利益受損。同時，隨著國家環保工作的不斷推進，國家排污標準限值越發精準，這也意味著地方標準限值的加嚴空間受到壓縮，加嚴可能性降低。

再次，生態環境地方標準的制定程序缺乏公眾參與。地方環境標準制定多由科技部門主導，缺乏競爭和監督，容易忽略切身利益與標準緊密相連的公眾的聲音。專家往往在制定環境標準的過程中擁有絕對發言權。此外，公眾的建議“不說白不說，說了也白說”的現象并不罕見。環保部門沒有采取舉措保障建議的落實，由此就導致民眾在衡量獲取信息、發表意見等參與決策的成本與建議得以采納的概率后，進言獻計的可能性大大降低。

最后，地方環境標準的配套措施不到位。環境標準綜合性強，從擬定到頒布實施需要較多的配套措施。制定地方環境質量標準需要深入調查研究，形成環境基準。然而我國環境基準的研究步伐較慢，因此相應的對于地方環境問題的針對性、適用性也不夠。地方環境標準的制定離不開科研人才，實施上離不開管理人才，從實際情況來看，其配套措施尚處于落后于管理需要的現狀。我國環保資金主要依靠于財政支出，其他社會渠道較窄。中央和地方共同承擔跨區域和跨流域的污染防治，而大氣、水、土壤等污染防治項目均由地方管理并承擔相關費用，地方財政壓力較大。當地方政府無力承擔相應管理職責時，就容易出現檢測手段單一、方法落后、監測設備不足等問題。此外，地方還缺少高素質的管理人員。地方環保部門的工作除了標準的制定及監督外，還需負責發布污染防治技術政策、推廣環境科技成果等，管理的事務范圍廣泛且需要較強的創新性。目前有的省份已有專業的環境管理人才隊伍，但也有不少省份雖然有環境管理人員，但業務培訓不足、工作不熟練、業務素質尚有待提高，由此導致標準管理隊伍難以滿足環境管理的需要。環境標準制定后還需要有相應的監督制度，如果在實施階段缺少監督，那么其實效性就難以保證。環境標準密切關系企業、公民、國家整體利益，任何一方都需要對環境標準的實施情況予以監督，因此地方還需建立合理的監督機制來保障實施得科學透明。

（三）生態環境地方標準存在制度不足的主要原因

第一，地方環境標準制定機關重視程度不夠。一方面，地方在肯定國家環境標準權威的同時，主動制定標準的積極性低。在遇到尚未制定地方標準的相關環境問題時，傾向于采用國家環境標準治理，或是依據國家標準的特別限值來滿足需要，地方主動完善相關環境標準的積極性較弱。另一方面，地方環保部門在環境標準體系建設上，不注重科技人才的培養，在環境管理上未確立專人專職，在標準制定后的宣傳教育上也缺乏重視，使得培訓浮于表面，難以做到向公眾百分百傳達標準的制定原意，形式也較為單一。由此，地方環境標準就難以形成體系，造成落后于國家環境標準的現狀。

第二，公眾參與積極性不高。部分地區的公眾參與渠道尚需拓展，如2020年3月通過的《河北省生態環境保護條例》，其原則性規定公民、法人和其他組織有權依法獲取環境信息、參與和監督生態環境保護工作。相比之下，貴州省在公眾參與方面已經細化至參與方式，《貴州省生態環境保護條例》除規定環保部門需充分聽取公眾意見外，還規定了公眾可以通過信函、郵件、舉報熱線、微信公眾號、政府網站等多種舉報途徑來監督環境違法行為。由此可見，各地立法程序中都對公眾參與給予了足夠重視，但部分省份還需細化落實規定，使公眾真正有渠道參與制定過程中。

三、生態環境地方標準的制度完善

（一）明確環境標準的法律地位

第一，我國目前環境標準存在推薦性及強制性兩類，省級政府制定的環境質量標準、環境風險管控標準及污染物排放標準屬于強制性標準，具有強制執行力。對于標準的性質，除了屬于技術規范，更應明確其法律屬性，提高其強制性及適用性。

第二，近年來推薦性環境標準不斷發展，為了提高市場競爭力，不少企業積極制定嚴格的私人環境標準，由此獲得投資者、消費者等的青睞。[2]我國《生態環境標準管理辦法》對于市場的制定主體地位尚未明確。根據國務院印發的《深化標準化工作改革方案》中“簡政放權、放管結合”的規定，立法上不僅應當認可私人環境標準的制定主體地位及積極作用，還需不斷放開制定限制，逐步明確“只要擁有制定標準的能力，都可以制定團體標準”的原則[3]，使得標準不斷完善和豐富，提高社會公眾的認可度。

（二）完善公眾參與制度

一方面，應當堅持公眾參與原則。環境標準涉及多方利益，政府作為標準最后的拍板者，必須廣泛聽取公眾的聲音。美國學者 Sherry R.Arnstein提出市民參與程度的階梯論，為假參與、表面參與以及深度參與三個階段。其中表面參與的典型形態如一般公開說明會、社區組織說明會、公民審查委員會、聽證會、民意調查、記者會邀請意見等。[4]我國首先應當明確公眾的具體權利義務，除了舉報、請求賠償等權利外，還應對環境訴訟權、環境知情權等權利；自覺遵守環境標準、積極參與環境管理等義務作出確切的規定。此外，在我國參與渠道不斷拓寬，網絡參政日漸普及的情形下，為避免網絡互動式平臺成為形象工程，還應當確立專人專職專責，由專門的人員對公民的意見進行及時的歸納及匯總，對違法舉報認真核實并及時作出反饋。

另一方面，還應當堅持和完善專家咨詢制度。在制定環境標準時，專家的系統知識可以提供更直接的信息，提出的方案也更有針對性。專家咨詢制度除了行政機關向專家的咨詢，還應包括普通民眾對專家咨詢以外，這樣才能保障修訂的及時性。專家還可以立足于實情，預設新的環境標準。

（三）完善配套措施

第一，應當提高環保經費投入。環保資金投入與標準質量、標準工作隊伍專業性息息相關。近年來，我國環保投入逐步擴大，2017年環境保護專項基金達到了497億元，占同期國內生產總值的6%。2018年是我國環境改革的重要一年，環保工作卓有成效的同時，由于減免稅收、經濟下行等原因，不斷擴大的環保需求與有限的財政矛盾加重，環保資金壓力加大。[5]2020年3月，我國頒布了《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，規定了除全國性、重點區域流域、跨區域、國際合作等環境治理重大事務外，主要由地方財政承擔環境治理支出[6]，所以地方財政在環境治理上壓力較大。基于此，我國現今在中央財政仍需保持擴大環保投入的趨勢。要想達到這一目標，一方面需要提高對于環保建設的重視；另一方面需繼續堅持科技強國，加快建設步伐。在環保投資主體上，政府除了依靠自身財政以外，還可以積極引導相關企業和組織等多元主體參與進來，推動社會資本進入環保投資領域，努力提高投資總量。同時為了標準機構的高效管理，地方上還可以設立專項基金，促進重點環保領域的發展。

第二，加強完善監督機制。地方環境標準制定后，完善的監督機制能夠保障其落實。我國環境保護督察制度正是一道有力的管理手段，它將環保目標及任務是否完成與相關環保部門及人員的工作考核掛鉤，對失職人員予以問責，這能夠極大地督促相關部門解決環境問題和積極履行環保職責，完成環境管理目標。一方面，地方環保部門要受到同級政府和垂直環保部門的監督；另一方面，地方政府也要接受同級人大常委會的監督，向其匯報環保專項工作，接受人大常委的執法檢查、專題問詢等。在監督方式上，除了上述的管理監督外，單位自我監督和社會監督也是至關重要的。排污單位在生產過程中應增強環保責任意識，制定監測計劃并進行自我監測，同時做好監測項目的備案工作，自覺達到規定污染物的排放標準。環境信息的知情權是參與監督的基礎，因此社會監督的前提是環境信息的充分公開和環保部門對于環境標準的廣泛宣傳教育，這就對環保部門及相關企業的信息公開和政府人才隊伍提出較高要求。環境問題與生活緊密相連，近年來民眾的環境保護意識不斷增強，在面對多種多樣的環境問題時，環保部門除了豐富其監督途徑以外，更需及時公正地處罰環境違法行為和糾正錯誤，給違法排污單位予以警醒，不斷提高社會監督的主動性和積極性。

四、結語

在制定生態環境標準上，首先需要明確環境標準的法律地位，在堅持綜合的價值理念基礎上協調把握好環境利益和經濟利益。同時，公眾參與原則也是必不可少的。地方環保部門應對環境信息的公開內容予以明確，建立互動式的網絡平臺聽取民眾的意見，提高公眾的參與積極性。制定標準以后也需要加大宣傳，保障民眾的充分了解及認可。此外，加快地方環境標準體系建設是必然選擇。隨著國家環境標準體系的完善，地方環境標準逐漸難以與此銜接。地方環保部門應當提高制定標準的積極性，同時拓寬工作思路，在考慮地方實際情況的前提下對于國家環境標準適度加嚴。近年來，隨著治理現代化的理念不斷深入，地方環境標準應明確復審期間，根據評價報告作出或修訂或繼續實施的決定，及時查漏補缺，與時俱進。

環境標準是綜合性的技術規范，其制定離不開專業的環境科研人員，也離不開法學工作者。地方上仍需加大環保資金的投入，保障人才的培養和環保設備的更新。同時，為地方環境標準得到有效落實，還需強化監督工作，構建多位一體的監督體系，促進各主體都自覺履行環保義務。生態環境地方標準應當在立足實情，借鑒西方先進經驗的情況下，在環境管理部門、企業、科研單位和社會民眾的一起努力下進行完善，逐步實現地方環境管理的目標。