論村級組織負責人“一肩挑”后依法治理能力面臨的問題及解決對策

達州市委黨校 張娟

2019年8月頒布施行的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》和2018年12月頒布實施的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》均明確要求：“村黨組織書記應(yīng)當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負責人，推行村‘兩委’班子成員交叉任職”。①四川省委、省政府印發(fā)《關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展推動實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地落實的意見》提出，要加強基層組織建設(shè)和鄉(xiāng)村治理,全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村民委員會主任，依法推行村“兩委”班子成員交叉任職。②在2021年4月，四川全省183個縣的34344個村（社區(qū)）圓滿完成了“兩委”換屆任務(wù)。換屆后，全省“一肩挑”村（社區(qū)）33483個、占村（社區(qū)）總數(shù)的比例為97.5%。隨著近年來“一肩挑”的全面推進，一些村的村兩委班子矛盾頻發(fā)、班子成員不團結(jié)、辦事效率低、村黨組織書記和村民委員會主任待遇低、鄉(xiāng)村治理效能不足等問題都得到了一些改善，一定程度上提升了村級黨組織的戰(zhàn)斗力和凝聚力。但是，“一肩挑”后的村級組織負責人權(quán)力更加集中這個問題也必須引起重視。由于受工作機制、人員綜合素能、農(nóng)村社會傳統(tǒng)文化等多方面因素的影響，使得即使有完善的監(jiān)督制度，但對于集中的權(quán)力進行有效監(jiān)督的難度依舊不小，監(jiān)督制度和機制容易流于形式。在這種情況下，無論是對村級組織負責人個人，還是對本村的各項發(fā)展來說都面臨著因監(jiān)督無效帶來的法律風險、經(jīng)濟風險、維穩(wěn)風險甚至是政治風險。因此，提高對村級組織負責人權(quán)力的監(jiān)督效果，提升村級組織負責人依法治理能力在“一肩挑”后的鄉(xiāng)村治理過程中刻不容緩。

一、村級組織負責人“一肩挑”后依法治理能力面臨的問題

（一）個人綜合素能不高，法治思維缺乏

以D市為例，D市是勞動力輸出大市，每年都有大量農(nóng)村青壯年勞動力向其他城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村空心化非常嚴重，留在農(nóng)村的多為老人、婦女和兒童，這就導致一方面有意愿參與到村級事務(wù)管理的人員有限；另一方面，即使是已經(jīng)參與到村級事務(wù)管理的人員，也面臨著年齡結(jié)構(gòu)老化、受教育程度不高的窘境。

在鄉(xiāng)村振興的大背景下，鄉(xiāng)村資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)和各類支農(nóng)惠農(nóng)項目和政策應(yīng)該如何落地落實，又如何公平分配？這都考驗著村級負責人的基層治理能力，特別是在如此大的利益尋租空間之下更是考驗著村級負責人的依法治理能力。但是如前所述，目前多數(shù)村級組織負責人存在年齡偏大、受教育程度不高的問題。正是這些“原生”因素的影響，他們在處理具體村級事務(wù)時更多依賴的是“老習慣”“老辦法”，對于新形勢的判斷認知不清，對于新思維和新方式的學習存在著能力不足和轉(zhuǎn)化不夠的問題。D市受傳統(tǒng)思想的影響，鄉(xiāng)村依然保持著一定的封閉性，在熟人社會，年長的村干部還是習慣以“人治”的方式處理村級事務(wù)，法治思維和法治意識不足。

（二）權(quán)力集中，職能職責定位不清

農(nóng)村的村民自治制度是我國的一項基本政治制度。《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第二條規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的委員會（以下簡稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委）和村黨組織（村指行政村）是黨在農(nóng)村的基層組織，是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，全面領(lǐng)導鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的各類組織和各項工作必須堅持黨的農(nóng)村基層組織領(lǐng)導地位不動搖”，③因此，村黨組織是代表黨在基層全面行使領(lǐng)導權(quán)的主體?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第二條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，④因此，村委會是代表村民管理村級事務(wù)，行使自治權(quán)利的主體?！耙患缣簟焙?，兩個不同權(quán)力主體的負責人重疊后在行使具體職能職責時必然會面臨權(quán)力重疊、職能交叉的局面，在這種情況下很難去界定不同主體的職能、職責，使得兩者之間的權(quán)責界限變得十分模糊，甚至會出現(xiàn)界限盲點。村主任代表了村民的利益，村支書代表基層黨組織行使黨的領(lǐng)導權(quán)，理論上兩者之間本不應(yīng)該出現(xiàn)沖突，但是在實際工作中，“一肩挑”的村級負責人，以黨組織的名義擅自決策、違紀干涉村級事務(wù)，侵害村民和村集體利益的現(xiàn)象頻發(fā)。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)是個別村級負責人，對自身工作認知不足，角色定位不清，以權(quán)代法，缺乏法治意識造成的。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將其部分行政職能層層轉(zhuǎn)移、分配到村，使得村一級出現(xiàn)泛行政化的現(xiàn)象，也容易讓個別村級負責人陷入角色定位模糊、職能和權(quán)力邊界不明的境地。

（三）監(jiān)督約束機制效能不佳，監(jiān)督流于形式

在調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)，對于“一肩挑”村級負責人權(quán)力的監(jiān)督實際上是有完善的監(jiān)督機制的。除了村務(wù)監(jiān)督委員會、村民大會、村民代表會議都能夠發(fā)揮監(jiān)督的職能以外，還有縣級派駐單位、鄉(xiāng)級及以上執(zhí)法部門的執(zhí)法監(jiān)督、業(yè)務(wù)監(jiān)督等。雖然有完備的監(jiān)督機制，但是在實際的工作過程中監(jiān)督總是流于形式，容易陷入監(jiān)督失靈的窘境。

理論上，監(jiān)委會在村務(wù)監(jiān)督的過程中應(yīng)當發(fā)揮重要的作用，但是在現(xiàn)實中其作用的發(fā)揮并不盡人意，一方面，監(jiān)委會作為監(jiān)督的主體不具有獨立的監(jiān)督地位，其成員也多與村領(lǐng)導班子成員有重疊；另一方面，承擔監(jiān)督責任的具體人員綜合素能不高、專業(yè)性不夠。再加上處于熟人社會中，承擔監(jiān)督職責的具體人員在主觀上存在著不想監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督的心理。在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，不同區(qū)縣，由于其地方財力和重視度的不同，一些區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)委會有補貼并設(shè)有專職干部，但有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)委會成員沒有補貼，由其他干部兼任監(jiān)委會成員，這也變相影響了工作人員監(jiān)督的主動性和積極性。

另外，在村民大會和村民代表大會監(jiān)督方面，由于前面所述的原因，農(nóng)村空心化嚴重，青壯年大量外出，老人、婦女、兒童留守，他們對自己的公民權(quán)利認知不足，參與村級公共事務(wù)的意識不夠、意愿不強，因此對于村民會議應(yīng)該如何召開、何時召開、怎么召開、召開的流程有哪些，他們并不了解，而在外務(wù)工的青壯年，由于工作的原因參與村級事務(wù)的意愿也不強。在實踐過程中，村民大會召開的時間很少，即使是必須通過集體決策的事項，召開村民代表會議時村民也是被動參與。

（四）公共法律服務(wù)供給效果不佳，依法治理環(huán)境有待提升

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)村的群眾對于公共法律服務(wù)供給的客觀需求增大，目前農(nóng)村公共法律服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量是無法完全滿足相關(guān)需求的，但是受傳統(tǒng)思想影響，加之農(nóng)村空心化的現(xiàn)狀，大部分群眾在遇事時還是習慣依靠私力救濟的方式化解矛盾、維護權(quán)益，遇事找法、解決問題靠法的意識不強，這就在實踐中造成了農(nóng)村的群眾對于公共法律服務(wù)供給的需求是供需平衡的假象。

在鄉(xiāng)村常見的普法宣傳一般表現(xiàn)為舉辦法制講座、參觀法制展覽、發(fā)送傳單等方式。這些傳統(tǒng)的法制宣傳方式當然也有作用，但是這些方式的廣度和深度不夠、方式單一、質(zhì)量不高、針對性不強、效果不佳，僅憑偶爾一兩次普法宣傳活動，就想達到法制宣傳的目的比較困難。對于提供公共法律服務(wù)的從業(yè)人員來說，對其個人的綜合素質(zhì)、能力以及專業(yè)性的要求都是比較高的，但是受農(nóng)村基層財力、物力和編制等各方面因素的影響，大多數(shù)農(nóng)村公共法律服務(wù)從業(yè)人員缺少應(yīng)有的專業(yè)性，很大一部分人員還是身兼數(shù)職的兼職工作人員。法律顧問、法律援助等基本的公共法律服務(wù)在基層發(fā)揮的作用非常有限。

二、村級組織負責人“一肩挑”后提升依法治理能力的路徑

（一）強化因地制宜的教育培訓機制，樹立法治思維

雖然按照省委干部培訓計劃的要求，各地的組織部門都將村黨支部干部培訓納入了年度培訓計劃，但是從實踐的情況來看，培訓力度還不夠，從培訓后的效果來看，培訓效果還有待提升。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在培訓方式上，多以灌輸式、填鴨式理論教學為主，在培訓內(nèi)容上，多是單一的政治理論學習，缺少法治方面的內(nèi)容。

要充分利用黨校、高校等平臺，常態(tài)化地對村級組織負責人進行集中培訓。在培訓的方式上，除了傳統(tǒng)的培訓方式以外，要根據(jù)各地村級負責人的實際情況，特別是要在分析村干部年齡結(jié)構(gòu)、教育程度的基礎(chǔ)上，因地制宜地更新培訓理念，有針對性地創(chuàng)新培訓方式，開展多種培訓活動，提升培訓效果。除了進行專題教學之外，還應(yīng)創(chuàng)新探索其他教學方式，將法治教育貫穿于學習的全過程。將黨性教育培訓、廉政教育培訓和法治教育培訓相結(jié)合，既要從正面激勵，又要從反面警示。在培訓的內(nèi)容上，要將村干部的基層治理能力，特別是依法治理能力作為專題培訓的重要內(nèi)容，將習近平法治思想、《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中華人民共和國村民委員會組織法》等作為學習內(nèi)容，同時要根據(jù)農(nóng)村實際情況，按照缺什么補什么的原則，加強村級負責人在具體實務(wù)上的法律知識學習，提高實踐操作中的依法辦事能力，在不斷強化村干部法律知識學習的同時，幫助他們逐漸樹立法治思維。

（二）推進“三治融合”建設(shè)，突出法治的保障作用

在鄉(xiāng)村社會治理的過程中必須強化和強調(diào)法治的重要性。但是，由于農(nóng)村社會有自己的傳統(tǒng)文化和現(xiàn)實需求，我們在強化法治保障作用的同時，也要因地制宜的發(fā)揮農(nóng)村社會自治和德治的作用。只有真正了解農(nóng)村社會了解農(nóng)村的老百姓，村級負責人才能用好法治這一手段和方式。幾千年來，中國的鄉(xiāng)土社會有一套自己的運行規(guī)則和程序，也正是因為這一套運行規(guī)則和程序保證了鄉(xiāng)土社會內(nèi)部的和諧穩(wěn)定。正是因為農(nóng)村社會的特殊性，《中華人民共和國村民委員會組織法》賦予了村民法定的自我管理鄉(xiāng)村事務(wù)的自治權(quán)。隨著鄉(xiāng)村社會內(nèi)部結(jié)構(gòu)的不斷重構(gòu)和變化，特別是農(nóng)村社會的農(nóng)民階層也在不斷發(fā)生分化，不同的階層的利益需求多樣、利益訴求增加，傳統(tǒng)的自治和德治的方式已經(jīng)不能全面、徹底地解決農(nóng)村社會的問題，因此，必須加強法治的保障作用，讓農(nóng)村的不同利益群體達成共識的最優(yōu)方式只有法治。因此，必須在鄉(xiāng)村社會建立起以自治為基礎(chǔ)，以德治為支撐，以法治做保障的“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系。在“三治融合”的治理方式下，要明確村級負責人“一肩挑”后的權(quán)力邊界與職責分工，優(yōu)化“一肩挑”的權(quán)力運行程序。

（三）建立全方位的監(jiān)督體制機制，有效發(fā)揮監(jiān)督的作用

“一肩挑”后，村級組織負責人的權(quán)力更加集中，內(nèi)部監(jiān)督的功能和效果有限，因此，必須從監(jiān)督程序、監(jiān)督主體等多方面入手，完善監(jiān)督的運行程序和機制。

首先，要加強內(nèi)部監(jiān)督。面對“一肩挑”后村級組織負責人權(quán)力集中的現(xiàn)狀，必須要建立一套行之有效的內(nèi)部監(jiān)督體制，完善內(nèi)部的監(jiān)督制度。明確村級組織干部的職能，明晰權(quán)力邊界，發(fā)揮法治的監(jiān)督和規(guī)范作用。明確村級組織負責人的權(quán)力邊界，既保證在村級事務(wù)的處理上村級組織內(nèi)部職能職責是清晰的，同時能夠保證權(quán)力運行的邊界是明確的，起到監(jiān)督和規(guī)范的雙重作用，杜絕和避免“一言堂”現(xiàn)象發(fā)生。

其次，要強化外部監(jiān)督。一要健全村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督體制機制，明確村務(wù)監(jiān)督委員會的職能職責，規(guī)范監(jiān)督的程序和流程。除了使用傳統(tǒng)的監(jiān)督方式和手段之外，還要創(chuàng)新監(jiān)督的方式和形式，同時要在財政、編制等方面提供必要的條件，給監(jiān)督工作提供外部保障條件。二要強化黨委政府的監(jiān)督作用，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委一把手明確為“一肩挑”村級負責人的第一監(jiān)督責任人。三要加強縣級以上的派駐單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級及以上相關(guān)單位的監(jiān)督，通過相關(guān)部門在具體實務(wù)上的指導、檢查，實現(xiàn)監(jiān)督的全覆蓋。

最后，要轉(zhuǎn)變單向激勵的思維方式。傳統(tǒng)的激勵方式是自上而下單向的激勵方式，因此村級組織負責人更在意和重視上級政府和部門的檢查、考評結(jié)果。要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的單向激勵的思維模式，制定村民民主測評、考評制度，通過自下而上的民主測評、考評方式，達到村民民主監(jiān)督的目的和效果。

（四）推進公共法律服務(wù)供給有效化建設(shè)，營造依法治理氛圍

要重視法制宣傳的效果。在過去普法宣傳的過程中，鄉(xiāng)村老百姓往往被當作法治的客體而非法治的主體，更多的是被強調(diào)懂法守法的義務(wù)，而忽略了村民權(quán)利觀的教育。老百姓對于那些與自己切身利益沒有直接關(guān)系的法律宣傳熱情并不高，因此,必須轉(zhuǎn)變教條式的法律宣傳理念，創(chuàng)新法制宣傳的方式，讓農(nóng)民切實感受到法律的功能和價值，這樣才能夠真正達到法制宣傳的實效。

要大力培養(yǎng)公共法律服務(wù)人才。從財政支持、編制保障等多方面入手，建立起引才、育才、用才的農(nóng)村公共法律服務(wù)人才培養(yǎng)機制，持續(xù)為農(nóng)村輸入公共法律服務(wù)人才。

要有效整合公共法律服務(wù)的各方力量。一是組建專業(yè)性強的普法宣傳團。建立專業(yè)的法律工作者和相關(guān)問題專家學者人才庫，發(fā)揮他們的特色特長，有針對性地開展普法宣傳工作。二是建立調(diào)解專家?guī)臁＿M行專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)，與公、檢、法等建立起矛盾聯(lián)調(diào)機制。三是組建律師服務(wù)隊。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，調(diào)動律師主動參與農(nóng)村公共法律服務(wù)的積極性。

注釋

①《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》

②四川省委、省政府：《關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展推動實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地落實的意見》

③《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》

④《中華人民共和國村民委員會組織法》