耕地占用稅征收行政公益訴訟類案監督辦案啟示

● 祝紅雨 婁榮斌 謝 凱/文

耕地占用稅是國家稅收的重要組成部分，以納稅人實際占用的耕地面積作為計稅依據。實踐中，由于稅務部門和相關行政機關信息不對稱，導致未經批準占用的耕地漏征耕地占用稅的現象普遍存在，造成國有財產損失。筆者所在的T縣人民檢察院（以下簡稱“T縣檢察院”）以非法占地未征收耕地占用稅的個案線索為切入點，依托數字賦能，搭建數據模型，延展類案監督，并在制發檢察建議督促追繳稅款的同時，推動稅收征收閉環監管和案涉耕地復墾，實現了從個案辦理式監督到類案治理式監督的路徑迭代，取得了數據賦能法律監督的示范效應。

一、基本案情

2021年上半年，T縣檢察院在開展H市人民檢察院部署的“國土智護”公益訴訟專項行動時，發現某生態農業開發有限公司（以下簡稱“某生態公司”）非法占用耕地但未繳納耕地占用稅的線索。經進一步調查發現：2016年2月，某生態公司未經縣級以上國土部門審批，擅自占用某村集體土地3258平方米建造旅游設施和其他景觀設施，勘測的項目占地不符合規劃面積。T縣國土資源局于2017年5月2日對某生態公司非法占地行為作出土地違法行政處罰決定。但T縣稅務局一直未對某生態公司非法占地產生的耕地占用稅進行依法征收，造成國有財產流失。

二、監督過程

（一）數字辦案

T縣檢察院發現前述某生態公司未被征收耕地占用稅的問題并非個案，遂引入數字化辦案方式，在個案線索基礎上，借助T縣政府門戶網站政府信息公開平臺、裁判文書網、釘釘企典、稅務部門稅收征收系統等數據載體平臺，以“非法占地”為關鍵詞，篩選出相關行政處罰決定書、行政裁定書、企業基本信息等案涉所需相關電子數據，并導入數據監督分析模型，通過關鍵詞篩查、數據分析比對碰撞、人工二次梳理等步驟環節，剔除當事人為自然人的案件、名稱不一致的案件以及企業已注銷、破產的案件，鎖定未繳納耕地占用稅的違法行為，發現案件線索12條，初步查明12家企業約3.2萬平方米耕地存在未經批準占用、稅收部門未依法征收相應耕地占用稅的事實。2021年7月22日，T縣檢察院向T縣稅務局發出訴前檢察建議，建議其依法履行征收職責，開展專項整治，堵塞監管漏洞。此后，T縣檢察院進一步擴大監督視角，對全縣近5年來非法占地情況進行梳理排摸，精準發現2017年以來涉耕地占用稅案件監督線索134條，并同步移送稅務部門，實現了從“數量驅動、個案為主、案卷審查”個案辦理式監督向“質效導向、類案為主、數據賦能”類案治理式監督轉型。

T縣稅務局收到檢察建議后，高度重視，召開專題會議研究，同步組建專項整治工作小組，著手制定專項整治工作方案，并根據工作難易程度分階段推進整治工作，先行對檢察建議書中涉及的12家企業和2021年被行政處罰的19戶納稅主體展開追繳工作，再對2017年以來的非法占地未繳耕地占用稅情況進行核查，梳理出應繳納耕地占用稅企業210戶，涉及應征未征稅款2500余萬元、滯納金2600余萬元。

（二）爭議焦點

本案的爭議焦點在于如何計算耕地占用稅滯納金的征收期限。稅務部門認為，根據《稅收征管法》第32條規定，納稅人應從滯納稅款之日起，按日加收滯納稅款萬分之五的滯納金，且應當適用第52條第3款無期限追征的規定，即對偷稅、抗稅、騙稅的，稅務機關追征期限不受前款規定期限的限制。

對此，筆者認為，本案并不屬于偷稅、抗稅、騙稅的情形，不能適用無限期追征的規定。那么是否屬于第52條第1款之規定或者是否屬于第52條第2款之規定，即因稅務機關的責任或者因納稅人、扣繳義務人計算錯誤等失誤，造成未繳或者少繳稅款的。經對本案進一步梳理研判，本案是由于規劃和自然資源部門在行政處罰時未告知當事人需繳納耕地占用稅、處罰后也未將行政處罰決定書移送稅務機關，稅務機關亦未主動向規劃和自然資源部門索要非法占地行政處罰信息，當事人對非法占地需要繳納耕地占用稅的規定不知情等多重因素導致，既不屬于稅務機關的直接責任，亦不屬于納稅人計算錯誤的情形。且究其背后原因有兩個：一方面，耕地占用稅以前屬地方稅，由地方財政部門征收，征管相對而言不夠嚴格，而國地稅合并后，涉耕地占用稅征收相關工作未能妥善銜接；另一方面，《耕地占用稅法》雖自2019年9月實施，但實踐中部分行政機關并不了解相關規定，亦未建立起協作配合機制，導致《耕地占用稅法》落地實效大打折扣。

在此基礎上，筆者認為本案中納稅人的行為應當屬于《稅收征管法》）第64條第2款規定的情形，即“納稅人不進行納稅申報，不繳或者少繳應納稅款的情形”，同時，根據國家稅務總局《關于未申報稅款追繳期限問題的批復》之規定，即前述第64條第2款規定的情形，其追征期按照《稅收征管法》第52條規定的精神，一般為3年。故本案中，對于納稅人不進行納稅申報的，稅務機關應當依法追繳納稅人稅款及滯納金，并按3年的追征期追征滯納金。上述觀點亦最終被稅務機關采納，成為推動其依法履職的規范根據。

（三）監督成效

1.同步推進依法追繳與耕地復墾。截至目前，T縣稅務局已督促72戶納稅主體整改完畢，完成追繳稅款及滯納金500余萬元。在此基礎上，T縣檢察院持續強化跟進監督，推動規劃和自然資源部門開展非法占地專項整治“回頭看”，對應拆未拆、應退未退、應復墾未復墾等違法行為進行再梳理、再整治，督促拆除違法建筑1萬余平方米，收回被占用耕地3萬余平方米，復墾耕地3.5萬余平方米。

2.同步推動建章立制與閉環監管。T縣檢察院跳出就案辦案，牽頭組織稅務、規資、林水、農業農村、綜合行政執法等部門召開座談磋商，會簽耕地占用稅部門協作和信息共享機制，明確涉稅信息共享內容、方式、周期等，有效串起臨時占地審批、農用地轉用、土地復墾、耕地占用稅等信息傳遞鏈條，實現信息及時共享、線索互通有無。

3.同步推介經驗做法與專項開展。及時向上級檢察院報送經驗做法，推動在全市范圍內開展耕地占用稅征收專項監督行動，發現類似案件線索23條，向稅務等相關職能部門制發檢察建議7份，其中，Y區已追繳耕地占用稅稅款及滯納金4840萬元。此外，本案亦入選全省數字檢察“一本賬S1”、全省檢察機關數字化辦案指引、第一批全省數字檢察監督模型、全市檢察機關十大法律監督案例和大數據法律監督案例，并被納入2022年度全省公益訴訟工作要點，初步實現了“一域突破、全省共享”的規模效應。

三、辦案啟示

身處大數據發展洪流的當下，檢察辦案尚需樹立大數據思維，強化大數據方法在辦案中的實際運用。［1］參見秦志松、汪勇專：《從形式到實質：大數據下檢察辦案的優化路徑》，《東南法學》2016年第1期。耕地占用稅征收行政公益訴訟類案監督亦需融貫于“檢察大數據戰略”中，以能動履職為支撐，以數字思維為牽引，以剛性監督為落腳，全力筑牢耕地和國有財產“雙重保護”。

（一）緊盯稅收“漏洞”，強化依法能動履職

司法實踐中，由于《耕地占用稅法》普及成效不顯，相關行政機關或者納稅人對該稅種“全然不知”，加之職能部門間信息不暢，導致該稅種易成為稅收監管的“盲區”。基層檢察機關在落實上級檢察院關于加強國有財產保護、國有土地使用權出讓領域公益訴訟檢察工作部署時，應立足基層實際，重點聚焦“隱秘角落”，依托檢察職能，推動及時止損，聚力守護國有財產。具體要以耕地占用稅應繳未繳、應征未征為切入點，既要錨定稅務機關未依法征收未經批準占用耕地產生的耕地占用稅情形，充分發揮公益訴訟檢察職能，主動開展專項監督，依法制發檢察建議，督促相關職能部門堵塞耕地占用稅征收“漏洞”“盲點”；又要立足雙贏多贏共贏，及時回應執法爭議焦點，通過對耕地占用稅相關法條、批復等整體復盤，統籌考量對納稅人“秋后算賬”可能遇到的現實阻礙，合理劃定征收范疇，助推依法追繳。

（二）深化數字思維，推動全域系統治理

檢察機關在辦理耕地占用稅征收行政公益訴訟案件時，要精準把握檢察大數據戰略中的法律監督脈絡［2］參見葉偉忠：《檢察工作高質量發展示范窗口的能動創建——以浙江杭州檢察工作為觀察視角》，《人民檢察》2022年第10期。，結合辦案實際，積極擘畫耕地占用稅數字監督藍圖，努力實現法律監督從“量”的積累邁向“質”的嬗變。具體要以大數據思維為牽引，穩步提升數據運用和線索研判能力，并以數字化融合監督工作機制為突破口，打破部門壁壘，成立工作小組，進而通過個案解析、梳理數據分析研判要素、搭建數據監督模型等，達到高效精準摸排類案線索的目的，推動解決當前存在的碎片治理、被動治理等問題，持續輸出數字檢察實戰實效成果。［3］參見翁躍強：《以數字化賦能檢察機關參與和服務市域社會治理現代化》，《人民檢察》2021年第14期。重點要充分借助政府門戶網站信息公開平臺、裁判文書網等已有數據載體平臺進行案涉相關數據抓取，進而通過數據篩查、比對、碰撞等方式，精準發現類案監督線索。在此基礎上，注重跟進監督，推動稅收和耕地領域整體智治。此外，還可以耕地占用稅數字辦案為基準，推動建立數字檢察“總分總”工作機制，第一個“總”就是數字專班、案管部門加強前端統籌，成立線索征集、研判、管理處置工作小組；第二個“分”就是分流處置線索，組成辦案單元，逐一推進落地；第三個“總”就是要打造數字底座，建立數據池、駕駛艙，實現數據歸集，切實為數字辦案提供數據支撐。

（三）注重舉一反三，釋放監督連鎖效應