生態文明視域下海洋生態環境損害賠償范圍研究

廖兵兵，葉榅平

(上海財經大學 法學院，上海 200433)

近年來，國家提出了生態文明建設戰略，全力推進生態環境保護，進行了建立生態環境損害賠償制度的嘗試。[1]2013年11月，黨的十八屆三中全會對生態文明建設提出明確要求：“建設生態文明，……實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，……”2015年印發的《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》明確提出要加強包括海洋生態環境在內的生態環境保護。2018年《中華人民共和國憲法》(簡稱《憲法》)修正后，“生態文明”被寫入《憲法》。2017年底，中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式印發《生態環境損害賠償制度改革方案》(簡稱《改革方案》)，要求通過在全國范圍內施行生態環境損害賠償制度，逐步建立生態環境損害的修復和賠償制度，加快推進生態文明建設。《改革方案》確立了生態環境損害賠償范圍(1)根據《改革方案》，生態環境賠償范圍包括清除污染費用、生態環境修復費用、生態環境修復期間服務功能的損失等。，并強調其并不適用于海洋生態環境損害賠償。當前中國社會已進入新發展階段。新發展階段要求繼續建構生態文明體系，實現人與自然的和諧共生；要求包括生態文明在內的“五位一體”布局協調發展。黨的二十大報告指出：“……站在人與自然和諧共生的高度謀劃發展。”人類只有與海洋資源協調相處，發展才有源源不斷的動力。要實現人與海洋的和諧相處，需綜合協調海洋資源的開發利用與海洋環境保護。海洋生態環境損害賠償與海洋環境保護息息相關。要實現海洋環境保護必須要有完善的海洋生態環境損害賠償制度，而完善的海洋生態環境損害賠償制度顯然需要一個統一合理的賠償范圍。

環境保護是生態文明建設的關鍵所在，而海洋生態環境損害賠償制度又是環境保護中的重要一環。盡管中國越來越重視海洋生態環境的保護，海洋生態環境保護法治建設也取得了長足進展，但中國海洋生態環境損害賠償制度并不完善。最早提出海洋環境污染損害概念并對海洋生態環境損害賠償予以規定的是1999年修訂的《中華人民共和國海洋環境保護法》(簡稱《海洋環境保護法》)，但僅有第90條一個條款，且規定得較為原則，實踐中可操作性并不強，其中并未明確海洋生態環境損害賠償的范圍。2020年《中華人民共和國民法典》(簡稱《民法典》)頒布，第1235條雖然規定了生態環境損害賠償范圍，但該條是否能直接適用于海洋生態環境損害賠償值得商榷。除了《民法典》規定了生態環境損害賠償范圍之外，其他的如《最高人民法院關于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規定》(簡稱《船舶油污損害賠償規定》)、《最高人民法院關于審理海洋自然資源與生態環境損害賠償糾紛案件若干問題的規定》(簡稱《海洋資源與生態環境損害規定》)、《海洋生態損害國家損失索賠辦法》(簡稱《海洋生態索賠辦法》)以及《中華人民共和國海洋石油勘探開發環境保護管理條例實施辦法》(簡稱《海洋勘探條例實施辦法》)均對海洋生態環境損害賠償范圍有所提及，但內容不完全一致。船舶溢油與鉆井平臺溢油造成的海洋環境損害具有共性，不應由于污染源的不同而不同，因而在損害賠償范圍及其損害價值量化方面具有取得統一的合理性和必要性。[2]綜上，海洋生態環境損害賠償范圍到底包括哪些內容，應以什么理論基礎來支撐這些內容值得研究。

一、海洋生態環境損害賠償的特殊性

目前，中國法律沒有對“海洋生態環境損害”進行定義。在中國相關政策性文件中，《改革方案》對“生態環境損害”有所定義，是指因污染環境、破壞生態造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變。這一定義沒有提到海洋，同時《改革方案》也不適用于海洋。與海洋生態環境損害概念最為接近的是《海洋環境保護法》對“海洋環境污染損害”的定義，為“直接或者間接地把物質或者能量引入海洋環境，產生損害海洋生物資源、危害人體健康、妨害漁業和海上其他合法活動、損害海水使用素質和減損環境質量等有害影響”。可以看出，該定義相比海洋生態環境損害更寬泛，不僅包括對海洋生態環境本身所造成的損害，還包括危害人體健康、妨害漁業等損害。

與陸域生態環境相比，海洋生態環境更為復雜，界定利益相關者并不容易。海洋生態環境損害有狹義和廣義之分。狹義的海洋生態環境損害僅指除天然漁業資源損失之外的海洋生態環境損害，而廣義的海洋生態環境損害包括天然漁業資源損失。筆者論述的是廣義的海洋生態環境損害概念，僅指對海洋生態環境本身所造成的損害，不包括對人身、財產所造成的損害。具體包括海洋生態系統的破壞、海洋生物資源的損失以及海洋環境質量與價值的減損等。海洋生物資源種類繁多，從生物學上，海洋生物資源包括魚類資源、藻類資源、無脊椎動物資源和脊椎動物資源。[3]海洋環境與陸域環境相比有如下特點：一是整體性。世界各地海洋雖然分布在不同的區域，但海洋是相通的，形成了一個整體。二是空間立體性。海洋的表面、上空及海底，特征有所不同。三是復雜性。海水的性質、運動形態，海洋生物的多樣性都極其復雜。與陸域生態環境損害賠償相比，海洋生態環境損害賠償有其特殊性，具體表現為以下幾個方面。

第一，造成海洋生態環境損害的原因行為復雜。船舶碰撞溢油、海上石油鉆井平臺溢油、海岸工程建設及陸源污染等均會對海洋生態造成損害。由于污染原因行為復雜，海洋生態環境損害在責任主體、賠償范圍等的認定上存在復雜性。海洋污染的來源之一是船舶，但船舶油污致海洋生態環境損害的賠償范圍的認定非常復雜。船舶油污損害的體系較為完整，其特殊性體現在損害賠償范圍、責任限制等方面。僅船舶碰撞溢油賠償范圍的認定就涉及《修正1969年國際油污損害民事責任公約的1992年議定書》(簡稱《油污民事責任公約》)、《2001年國際燃油污染損害民事責任公約》(簡稱《燃油污染公約》)、《民法典》侵權責任篇、《海洋環境保護法》、《中華人民共和國海商法》(簡稱《海商法》)、有關司法解釋等，而海上石油鉆井平臺溢油、海岸工程建設及陸源污染還涉及其他諸多法律，認定較為困難。

第二，責任人存在責任限制。船舶碰撞溢油致海洋生態環境損害，船舶所有人享受責任限制。海事賠償責任限制制度是《海商法》的一項古老制度，海洋生態環境損害賠償同樣要適用責任限制制度。陸域生態環境損害賠償不存在責任限制的問題。這一制度致使海洋生態環境損害賠償將不能像陸域生態環境損害賠償一樣獲得充分賠償，從而影響到賠償范圍的確定。

第三，要適用國際公約。在海洋生態環境損害賠償領域，涉及的國際公約包括《油污民事責任公約》《燃油污染公約》等。國際航行船舶以及外輪發生碰撞溢油事故均需要適用國際公約。兩個公約雖然沒有對海洋生態環境損害的賠償范圍進行具體規定，但均對“污染損害”進行了定義。其定義的海洋生態環境損害賠償范圍相對狹窄。上述公約及國內法律法規等均對損害賠償范圍存在不同的規定，需要對海洋生態損害賠償范圍進行統一和明確。對上述問題的司法審判也不盡一致。陸域生態環境損害賠償范圍的認定一般不存在適用國際公約的問題，通常只需適用《民法典》及有關司法解釋，海域生態環境損害與此有很大的不同。

第四，社會化救濟機制健全程度不一。陸域生態環境損害發生后，責任人沒有賠償能力或不能進行充分賠償時，社會化救濟機制存在不足。在個別領域，以土壤為例，盡管《中華人民共和國土壤污染防治法》對建立土壤污染防治基金進行了規定，但這一基金并沒有進入實操層面。而在海洋領域，中國已建立了船舶油污損害賠償基金，可以對海洋生態環境損害賠償獲償不足的部分進行補充賠償。基金雖然可以進行補充賠償，但其賠償范圍和船東賠償范圍不一樣，相對較窄，一定程度上存在無法對油污受害人進行充分賠償的問題。

二、海洋生態環境損害賠償范圍介評

(一)國內法律規定

中國歷史上很長時間存在“九龍治海”的局面，交通運輸部、原國家海洋局都制定過相關規定。這種現象隨著大部制改革及有關司法解釋的頒布雖有所改觀，但各規定之間的關系并未完全厘清。在國內法律方面，一般法主要是《民法典》第1235條，其具體規定了生態環境損害賠償的范圍。其他規定可以按海洋污染源的不同，大致分為三大類。

一是船舶溢油致海洋生態環境損害賠償范圍的相關規定。這方面的規定主要是《船舶油污損害賠償規定》，其中規定船舶油污引起的海洋生態環境損害的賠償范圍主要包括“對受污染環境已實際采取或將要采取的合理恢復措施的費用”。這個賠償范圍來自于《油污民事責任公約》《燃油污染公約》以及國際油污基金組織的《國際油污賠償基金索賠手冊(2016年4月版)》(簡稱《索賠手冊》)。根據國際油污基金組織的《索賠手冊》，船舶油污損害賠償的范圍包括清污和預防措施費用、財產損害、捕撈業、海水養殖業和水產加工業經濟損失、旅游業經濟損失、純經濟損失、環境損害。但《索賠手冊》的前言強調：“本手冊不應被視為對相關國際公約的權威性解釋。”因此，該手冊只是作為國際油污基金組織內部理賠使用，國際油污基金組織也未對賠償范圍為什么包括上述內容作出解釋。此外，財政部、交通運輸部聯合制定的《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》(簡稱《基金使用辦法》)也對海洋生態環境損害賠償范圍進行了規定，僅包括“已采取的恢復海洋生態和天然漁業資源等措施所產生的費用”。

二是石油鉆井平臺溢油致海洋生態環境損害賠償范圍的相關規定，主要是《海洋勘探條例實施辦法》第27條。

三是其他污染源致海洋生態環境損害賠償范圍的相關規定。主要指《海洋資源與生態環境損害規定》第7條，包括預防措施費用、恢復費用、恢復期間損失、調查評估費用四個類別。此外，原國家海洋局制定的《海洋生態索賠辦法》第3條將“海洋生態損害國家損失”范圍明確為五個類別，包括處置措施費用，海洋生物資源和海洋環境容量等恢復費用，監測、評估以及專業咨詢的合理費用，調查研究、制訂修復技術方案等合理費用，其他必要的合理費用。該辦法依據《海洋環境保護法》第90條制定，因此，該辦法也是對《海洋環境保護法》有關賠償范圍的具體細化。

(二)國際公約規定

在國際公約方面，《油污民事責任公約》沒有明確海洋生態環境損害賠償范圍。根據該公約，生態損害本身是不能獲償的，[4]但公約對“污染損害”進行了定義。根據該定義，環境損害屬于污染損害的一種，但僅指已實際采取或將要采取的合理恢復措施的費用。《燃油污染公約》也有類似的規定。其中《油污民事責任公約》適用于涉外油輪，而《燃油污染公約》適用于涉外非油輪。從國際公約的規定來看，對于適用公約的船舶引起的海洋生態環境損害，賠償范圍非常有限，僅限于所采取的合理恢復措施的費用，不包括海洋環境容量損失及海洋生態服務功能損失等，與國內規定相差較大。由于“污染損害”的概念較為抽象，不易操作，國際海事委員會及國際油污賠償基金對此予以了細化。1994年10月國際海事委員會通過的《油污損害指南》將賠償范圍規定為兩部分：一是經濟損失，包括相繼經濟損失和純經濟損失；二是預防措施、清除及恢復費用。此外《索賠手冊》也對賠償范圍作了細致的規定。但這兩個文件不是國際公約，僅可以理解為對國際公約損害賠償范圍的技術性解釋。

(三)對海洋生態環境損害賠償范圍不同觀點的述評

學術界對海洋生態環境損害賠償范圍存在不同觀點。有學者認為海洋生態環境損害賠償范圍包括清污費用、恢復費用、恢復期間的損失及相關調查評估費用，但不包括預防費用。也有學者認為包括以下幾項：合理的預防措施費用和措施造成的進一步滅失和損害；合理恢復措施的費用；與環境密切相關的利潤損失，如捕魚業、漁業和旅游業等行業的利潤損失；環境經濟損失。有專家建議中國應開展海洋生態污染損害賠償類型化研究。為難以量化的短期及中長期漁業資源損失和海洋生態損失確立賠償標準，按照海域的敏感性、溢油泄漏量、污染海域面積等因素考慮海洋生態損失。[5]賠償損失包括直接損失和間接損失。對直接損失的賠償一般應當堅持全部賠償的原則。間接損失是指受害人可得利益的喪失。[6]海洋生態索賠的范圍除了包括海洋生態損害的直接損失以外，還包括清污費用、灘涂修復費和沉積物修復費等生境修復費、生物種群恢復費、調查評估費。[7]其他學者對賠償范圍的表述略有差異。如有的認為應包括：應急處置費用，修復費用，鑒定評估費，海洋資源、海洋環境容量和海洋生態服務功能損失等。[8]

梳理上述關于損害賠償范圍的論述，可以發現各方觀點并不一致。很多學者都提出了海洋生態損害賠償范圍的具體內容，但沒有說明為什么賠償范圍應包括上述內容。此種不統一將給理論界及實務界帶來困擾，不符合新發展階段對保護海洋生態環境的要求，也不符合生態文明的內在要求。

三、海洋生態環境損害賠償范圍問題剖析

(一)國內規定與公約規定不一致

《海洋資源與生態環境損害規定》《海洋生態索賠辦法》《海洋生態損害評估技術指南(試行)》(簡稱《技術指南》)均規定了海洋環境容量損失、海洋生態恢復期間損失，但《民法典》《船舶油污損害賠償規定》以及國際公約均沒有此項規定。《技術指南》規定采用數值模擬方法計算污染物排入、生物降解等變化導致的海洋環境容量損失；《海洋溢油生態損害評估技術導則》(簡稱《技術導則》)對海洋環境容量損失采用影子工程法計算，并非實際產生的費用。《索賠手冊》和1994年通過的《國際海事委員會油污損害指南》均不認可這種按理論模型計算出來的費用。

但無論是法律、司法解釋、部門規章，還是技術性標準，都沒有指出海洋生態環境損害的賠償范圍為什么包括上述內容。從上述有關規定中可以看出，對于不具有涉外性質的船舶所致的海洋生態環境損害，由于只能適用《船舶油污損害賠償規定》，賠償范圍較《海洋資源與生態環境損害規定》要小得多。外輪漏油與國輪漏油污染致海洋生態環境損害的賠償范圍不一致，外輪賠償范圍小而國輪賠償范圍大。這就導致對國輪要求嚴格而對外輪要求寬松，適用標準不統一。這既不利于維護中國船舶所有人的利益，也不利于維護中國國家海洋權益。

(二)國內立法與其他規范性文件規定不一致

1.法律與司法解釋之間規定不一致

《民法典》將生態環境損害賠償范圍分為五個類別，與《船舶油污損害賠償規定》《海洋資源與生態環境損害規定》規定的范圍均不一致。《民法典》在生態環境損害賠償范圍中將清污費用作為單獨的一類進行規定。《船舶油污損害賠償規定》將清污費用及海洋環境損害作為兩個費用類別進行規定。《海洋資源與生態環境損害規定》將賠償范圍分為四類，其中也包含了清污費用這一類別。

2.司法解釋之間規定不一致

從《船舶油污損害賠償規定》《海洋資源與生態環境損害規定》兩個司法解釋可以看出，中國就船舶溢油、石油鉆井平臺溢油及其他污染源致海洋生態環境損害分別規定了賠償范圍，各個規定之間并不一致。比較兩個司法解釋可以看出由船舶載運持久性貨油和船舶燃油引起的海洋生態環境損害賠償應適用《船舶油污損害賠償規定》的規定，而該規定并不包含生態環境服務功能損失以及恢復期間損失如海洋環境容量損失、天然漁業資源損失、調查評估費用，范圍較小。但根據《海洋資源與生態環境損害規定》第12條，船舶載運非持久性貨油、有毒有害物質引起的海洋自然資源與生態環境損害賠償糾紛案件應適用本規定。因此，船舶載運非持久性貨油、有毒有害物質，石油鉆井平臺溢油引起的海洋生態環境損害賠償范圍還包括恢復費用，生態環境服務功能損失和恢復期間損失，如海洋環境容量損失、天然漁業資源損失、調查評估費用。這顯然是不合理的。事實上，船舶載運持久性貨油及船舶燃油引起的海洋生態環境損害并不比其他污染源小，甚至要大的多，比如“佐羅”輪溢油事故(2)根據(2019)浙72民初1318號及(2019)浙72民初613號民事判決書，“佐羅”輪溢油事故海洋生態損害賠償共計4 654.54萬元，清污費用14 602 222元。。換言之，兩個司法解釋對由船舶引起的海洋生態環境損害賠償范圍的規定存在沖突。

3.各部門規章之間規定不一致

比較《海洋生態索賠辦法》《基金使用辦法》與《海洋勘探條例實施辦法》，三者規定也不一致。《海洋勘探條例實施辦法》第28條第(一)項表述并不清楚，其規定“由于作業者的行為造成海洋環境污染損害而引起海水水質、生物資源等損害，致使受害方為清除、治理污染所支付的費用”，該規定是指賠償海水水質、生物資源損害，還是賠償清除、治理污染所支付的費用？對此有兩種不同的解讀。該條與《海洋生態索賠辦法》相比，缺少恢復生態措施費用、海洋環境容量損失費用等。《基金使用辦法》的規定最為狹窄，僅限于船舶油污損害賠償基金對船舶溢油的損害賠償。

《基金使用辦法》第17條還規定了基金賠償或補償的范圍順序，一共有六種。排在第一順位的是應急處置費用，第二順位的是控制或清除污染所產生的費用，第三順位的是漁業、旅游業直接經濟損失，第四順位的是恢復海洋生態和天然漁業資源措施費用。其中第一順位和第二順位均屬于清污費用，區別在于是否受主管機關指令開展應急處置。排位在先的優先于排位在后的受償。恢復海洋生態措施費用排在第四位，因此幾乎沒有受償可能。從中國船舶油污損害賠償基金目前理賠的案件來看，在所有的17起案件中，只有“夏長”輪沉沒溢油事故責任方賠付了恢復海洋生態措施費用。《基金使用辦法》在保護中國海洋生態方面的作用亟待加強。

此外，兩個部門規章規定的賠償范圍與兩個司法解釋的規定也不一致。從法律位階上來看，部門規章的法律位階似乎應低于兩個司法解釋，但司法解釋并非“法律”本身，顯然這種賠償范圍規定得不一致也不合理。

4.各技術標準之間規定不一致

《船舶油污損害賠償規定》將賠償范圍分為四個類別，主要依據的是環保理論、技術規范、司法實踐三個方面。技術規范主要來源于環境保護部發布的《環境損害鑒定評估推薦方法(第II版)》、原國家海洋局發布的《技術導則》和《技術指南》第8.2條之規定；還來源于海事審判系統三十多年的審理經驗，特別是船舶油污損害賠償糾紛案件的審理經驗。

根據《技術導則》對海洋溢油生態損害的定義，海洋溢油生態損害是指因海洋油氣勘探開發、海底輸油管道泄漏、石油運輸、船舶碰撞以及其他突發事故造成的石油或其制品泄露入海，導致海域環境質量下降、海洋生物群落結構破壞、海洋生態系統服務功能喪失或部分喪失等所形成的損害。根據這一定義，海洋油氣勘探開發、海底輸油管道泄漏、石油運輸與船舶碰撞造成的海洋生態損害賠償范圍是相同的。該導則于2007年發布，是國家行業標準。2017年《海洋生態損害評估技術導則》發布，并成為國家強制標準，其中海洋溢油生態損害的定義沒有改變。該導則于2018年2月實施后，《技術導則》失效。海洋生態價值損害計算包括恢復期的海洋生態損失、修復期的費用和調查評估費。其中，恢復期的海洋生態損失為海洋生態直接損失，包括海洋生態系統服務功能損失和海洋環境容量損失；修復期的費用為海洋生境修復費用和生物種群恢復費用。

根據《技術指南》第8.2條之規定，海洋生態損害價值計算內容包括預防措施費用、海洋生物資源和海洋環境容量等恢復期的損失費用、海洋生態修復費用等。其在前言部分明確指出：“依據《中華人民共和國海洋環境保護法》、《中華人民共和國侵權責任法》有關規定，破壞海洋生態、海洋保護區，給國家造成重大損失的，責任者要承擔責任賠償損失。”據此，可以認為該指南所要計算的海洋生態損害價值內容即是賠償損失的范圍。目前，《技術指南》已經被《海洋生態損害評估技術導則》所替代。比較而言，以上兩個技術標準對海洋生態損害賠償范圍的規定也不一致。

(三)海洋生態環境損害賠償范圍司法實踐認定不一致

筆者整理了近年來各海事法院審理的中國沿海發生的溢油事故，其中涉及海洋生態環境損害賠償的案件一共有16件，見表1。

表1 海洋生態環境損害賠償范圍司法審判情況

從表1可以看出，在海洋生態環境損害賠償范圍的認定上，各法院有所不同。以海洋環境容量的認定為例，天津海事法院審理的2002年發生的“塔斯曼海”輪溢油案件認可了海洋環境容量損失，但大連海事法院審理的2005年發生的“阿提哥”輪溢油案件沒有認可海洋環境容量損失，而廣州海事法院和廣東省高級人民法院審理的2010年發生的“世紀之光”輪溢油案件均認可了海洋環境容量損失；寧波海事法院審理的2019年發生的“佐羅”輪溢油案件沒有認可海洋環境容量損失，也沒有認可海洋生態服務功能損失。

在“金盛”輪碰撞油污損害案件中，青島海事法院對海洋生態和漁業資源損失予以了全部認可，認為其屬于已經采取或將要采取的恢復海洋生態措施的費用；而在“佐羅”輪溢油案件中，寧波海事法院只部分認可海洋生態恢復費用。可以看出，各法院的有關判決并不一致。

各法院對于漁業資源損失的判決名稱也不一致，有漁業資源直接損失、漁業資源恢復費用、天然水產品直接經濟損失、國家水產品損失等不同名稱；而關于海洋生態損失，也有海洋生態恢復費用、海洋生態各項損失費用等名稱，可謂五花八門，內涵不盡相同。在蓬萊19-3油田溢油事故中，賠償范圍包括海洋生境修復費用，但在船舶溢油損害中并未出現過這項費用。

四、生態文明視域下海洋生態環境損害賠償范圍的重構

(一)生態文明對海洋生態環境損害賠償范圍的要求

黨的十八屆三中全會強調建設生態文明要實行最嚴格的損害賠償制度，嚴格追究造成生態環境損害的責任者的責任。黨的二十大報告進一步強調要保護海洋生態環境，建設海洋強國。保護海洋生態環境同樣需要實行最嚴格的損害賠償制度。這里的“最嚴格”有以下幾方面的特點：一是這一概念首先是一種政治表達，體現國家的政治意愿。二是在新發展階段，相比以往更加嚴格；或者相比國外歷史上同一發展階段更加嚴格。三是制度設計、執行、考核全過程的嚴格。四是對已經退化到閾值底線的生態環境問題采取更為嚴格的措施，目的是為了守住生態環境閾值底線。五是要以嚴格的法治為基礎，從法律上明確合理的海洋生態環境損害賠償范圍。因而實行最嚴格的損害賠償制度要求對造成的海洋生態環境損害有統一合理明確的賠償范圍，做到應賠盡賠，充分賠償。這也是生態文明的應有之義。

生態文明的直接目標是環境良好、資源永續和生態健康。新發展階段也要求要有良好的生態環境。良好的生態環境是最普惠的民生福祉。保持良好的生態環境不僅在于對于破壞生態行為的懲罰，還在于治理，要治理好就必須賠償到位。資源永續要求及時修復破壞的資源，而修復需要有修復資金，也要求賠償到位。生態健康同樣需要及時修復破壞的生態，同樣需要賠償到位。賠償到位需要統一賠償范圍。海洋生態環境損害賠償范圍的不統一顯然無法實現賠償到位和良好生態環境之目的，也無法滿足新發展階段的要求。

(二)海洋生態環境損害范圍不宜直接適用《民法典》的規定

有學者認為，《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定(試行)》《海洋資源與生態環境損害規定》以及《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》在賠償范圍上應當保持一致，并應根據《民法典》的規定予以統一。如《民法典》第1235條規定了“防止損害的發生和擴大所支出的合理費用”，那么，相關司法解釋中屬于這一類型的費用都應予以相應修改。[9]

《民法典》是由全國人大制定的法律，《海洋環境保護法》是由全國人大常委會制定的法律。與《民法典》相比，《海洋環境保護法》是特別法，根據《民法典》第11條“其他法律對民事關系有特別規定的，依照其規定”之規定，《海洋環境保護法》對海洋生態環境損害賠償范圍有特別規定的，應適用《海洋環境保護法》的規定。《海洋環境保護法》雖然沒有直接規定海洋生態環境損害賠償范圍，但《海洋資源與生態環境損害規定》與《船舶油污損害賠償規定》是根據《海洋環境保護法》制定的司法解釋，其中對海洋生態環境損害賠償范圍有特別規定，相當于《海洋環境保護法》有特別規定，應適用《海洋資源與生態環境損害規定》《船舶油污損害賠償規定》的特別規定，而不應適用《民法典》的規定。考慮到海洋生態環境的特殊性，海洋生態環境損害賠償還存在著海洋環境容量損失、天然漁業資源損失、恢復海洋生態及天然漁業資源措施的費用、海洋生態損失等概念。這些概念《民法典》均無法將其涵蓋。即使《民法典》要適用于船舶污染導致的海洋生態環境損害賠償，也存在以下兩個問題：一是船舶污染損害賠償范圍通常將海洋生態環境損害賠償作為獨立類型，是污染損害的一種形態；清除污染費用也是污染損害的一種形態；海洋生態環境損害賠償范圍包括清除污染費用將使海洋生態環境損害賠償與清除污染費用重疊。[10]二是《民法典》第1235條包括生態服務功能等損失，該范圍要大于《油污民事責任公約》《燃油污染公約》規定的環境損害賠償范圍。綜上，海洋生態環境損害賠償范圍不宜適用《民法典》的規定。

(三)海洋生態環境損害賠償的權利基礎

無論是《燃油污染公約》《油污民事責任公約》《索賠手冊》還是《技術導則》《技術指南》《海洋生態索賠辦法》《基金使用辦法》，均未對其所確定的海洋生態環境損害賠償范圍的法理依據進行闡述分析。按照法理，權利基礎決定賠償范圍。《海洋環境保護法》第89條第2款對行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對破壞海洋生態給國家造成重大損失的責任者提出損害賠償要求作出了規定，但本條規定沒有明確海洋環境監督管理部門提出損害賠償要求的權利基礎。筆者認為，與《民法典》及《改革方案》的內容相比較，《海洋環境保護法》第89條第2款與其都有高度的同質性。[11]要解釋《海洋環境保護法》第89條第2款的權利基礎就要解釋《民法典》第1235條及《改革方案》的權利基礎。

《民法典》第1235條關于生態環境損害賠償的規定是對《改革方案》的回應和升華。筆者認為其權利基礎是自然資源國家所有權。國家之所以具備索賠權是因為國家是自然資源的國家所有權人。《憲法》和《民法典》等法律規定，自然資源屬于國家所有，國家作為索賠主體具有唯一性，國務院代表國家行使索賠權利。根據《中華人民共和國海域使用管理法》，中國海洋資源屬于國家所有。國家具有以自然資源國家所有權為請求權基礎主張漁業資源損失的主體資格，亦具有以國家海域所有權為請求權基礎主張海洋生態損害的主體資格。因此，海洋生態環境損害賠償的權利基礎是海洋自然資源國家所有權，即海洋自然資源國家所有權。

(四)對海洋生態環境損害賠償范圍的具體界定

既然海洋生態環境損害賠償的權利基礎是海洋自然資源國家所有權，筆者將以這一海洋自然資源國家所有權為基礎來論證海洋生態環境損害賠償的范圍。根據民法基本理論，所有權的客體包括物、智力成果等。又根據《民法典》物權編的規定，海域屬于國家所有，海域顯然屬于物。而海域包括海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區等。因此，對海洋生態環境造成損害“有可能是對國家水產資源的損害，也可能是對國家旅游資源的損害，也有可能是對國家生態資源的損害”。[12]就海洋生態環境損害賠償的范圍具體分析如下。

第一，預防措施費用及預防措施造成的進一步損害。預防措施費用即應急處置或清污費用。生態損害一旦發生，必然要開展清污行動，因為清污有助于減少甚至阻止污染損害的繼續擴大。關于預防措施造成的進一步損害，如開展清污行動使用車輛運輸清污物資的過程中，車輛將路面壓壞導致修理路面的費用等，也是清污行動中產生的費用，應予賠償。因此，因預防、治理生態環境產生的費用都屬于海洋生態索賠的范圍。[13]

第二，天然漁業資源損失。天然漁業資源顯然屬于海洋水產資源，屬于自然資源的一種，是物的一種類型，因此天然漁業資源損失應包括在賠償范圍內，且這種損失是直接經濟損失。這類損失也應統一名稱，建議統稱為天然漁業資源損失。其他的如國家水產品損失、天然水產品損失、國家漁業資源損失等稱呼與其內涵一致，為了避免混淆，應予廢除。如此能夠保持司法審判的統一，同時避免由于名稱的不同而對其所包含的內容存在理解上的偏差。

第三，海洋生態服務功能損失。生態系統服務功能是指生態系統與生態過程所形成及所維持的人類賴以生存的自然環境的條件與效用。海洋生態環境的服務功能是指特定海洋生態環境及其組分為人類提供的賴以生存和發展的產品和服務。[14]主要包括供給服務、調節服務、文化服務和支持服務。在供給服務方面，人類可從海洋生態系統獲得豐富多樣的資源，包括海洋魚類食物資源，海洋生物資源，石油、天然氣等能源資源，海島等旅游資源，海洋氣候資源等。在調節服務方面，海洋生態系統能對海洋生態進行調節，影響及改善人類的生存環境，包括調節氣候異常和空氣成分，吸收容納一定的污染排放物，凈化降解海洋環境污染，保持生態平衡。在文化服務方面，人類可以從海洋獲取精神心理上的收益，如對海洋原生態地貌、海洋生物資源的觀光旅游，海上帆船游艇等健身運動，海洋科學研究等。在支持服務方面，主要包括海洋初級生產、海洋營養物質循環等。從海洋生態服務功能的定義和內容來看，其所具備的供給服務、調節服務等都是國家對海洋資源、海域擁有所有權所體現出的特性。因此，海洋生態服務功能損失也應成為賠償范圍中的選項。

第四，海洋生態服務功能永久性損害造成的損失。現有的法律法規未對海洋生態服務功能永久性損害作出規定。海洋環境污染和破壞行為會造成海洋生態服務功能損失，而且這種損失有可能是永久性的，應當進行評估，予以賠償。[15]海洋生態服務功能永久性損害造成的損失與海洋生態服務功能損失具有同質性，如果海洋生態服務功能損失在賠償范圍之列，那么海洋生態服務功能永久性損害造成的損失也應在賠償范圍之列。海洋生態環境損害索賠的內容也應包括海洋生態環境功能的永久性損害，以便獲賠充足資金開展替代性的海洋生態環境修復。[16]

第五，海洋環境容量損失。海洋環境容量，是指為符合國家海水質量標準對維持某一海域特定生態功能所提出的要求，在一定時間范圍內該海域所能容納的污垢量。[17]它是否能成為所有權的客體，或者說它能否被看作民法上的物呢？理論和實務界都有不同的觀點。有學者認為“生態系統”是一個不同于物權法中作為排他性物權的客體的“物”的新概念。[18]筆者認為海洋環境容量是具有物的特點的。從生態理性的角度出發，海洋環境容量作為一種自然資源在很大程度上具備物權客體的特征。首先，海洋環境容量具有可感知性。其次，海洋環境容量具有相對的可支配性。海洋環境容量就能夠通過特定化的方法成為獨立物，從而能夠在一定程度上為人力所支配。再次，海洋環境容量具有可確定性。只要通過科學計算，特定時間、特定地域內的環境容量就能夠以數值的形式確定，海洋環境容量已不再如以往般高深莫測、難以估量。

第六，已采取或將要采取的合理恢復措施的費用。海洋生態遭受損害后必然要采取恢復措施，如采取增殖放流措施，由此產生的費用也應予以賠償。根據《聯合國海洋法公約》有關海洋環境污染的定義以及《海洋環境保護法》關于海洋環境污染損害的定義，漁業資源損失屬于海洋生態環境損害的賠償范疇，應按恢復措施費用賠償。

第七，調查評估等費用。海洋生態環境遭受損害后，需要對損害情況進行調查、勘查、監測污染區域和評估污染，以確定實際損害，所產生的檢驗費、專家評估費等也應在賠償范圍之內。這些費用也是必然產生的費用，應予賠償。

在上述幾種費用中，天然漁業資源損失與已采取或將要采取的合理恢復措施的費用是從不同的角度對海洋生態損失進行彌補，所產生的費用有所重合，應予合并。已采取或將要采取的合理恢復措施的費用除了采取恢復天然漁業資源措施的費用外，還包含恢復海洋生態措施的費用，其費用范圍要大于天然漁業資源損失的費用，二者合并后天然漁業資源損失應被已采取或將要采取的合理恢復措施的費用所吸收。關于天然漁業資源中長期損失，理論和實踐爭議都非常大。如在“海成”輪溢油案件中，一審法院和二審法院對這項損失的觀點就截然相反，前者未予支持(3)參見(1998)廣海法湛字第21號民事判決書。，后者卻予以了支持(4)參見(1999)粵高法經二終字第327號民事判決書。。要確定海洋生態環境損害是否包含這項費用，首先要明確這一損失是否實際存在。根據《漁業污染事故經濟損失計算方法》(GB/T 21678-2018)，天然漁業資源損失恢復費用即中長期損失費用有兩種計算方法，包括增殖恢復法和推算法。增殖恢復法即采取的增殖恢復措施的費用，這部分費用在實際采取或將要采取的恢復措施的費用中已經有所體現，不宜再重復計算。按照推算法，其只簡單地表述為“為天然漁業資源直接損失額的3倍以上”，卻未具體說明為什么是3倍以上。可以看出，這種計算方法緣于理論推算，并不一定具有合理性。國際油污賠償基金在其制定的《索賠手冊》中就明確規定：“對于按照理論模型抽象量化計算得出的環境損害索賠，基金不予賠付。”筆者贊同這一觀點。理論模型推算出來的損失并非實際損失，不應賠償。

綜上，海洋生態環境損害賠償范圍應為：預防措施的費用及預防措施造成的進一步損害、海洋生態服務功能損失、海洋生態服務功能永久性損害造成的損失、海洋環境容量損失、已采取或將要采取的合理恢復措施的費用、調查評估費用。經過以上論述，筆者所界定的海洋生態環境損害賠償范圍與《民法典》規定的生態環境損害賠償范圍對比見表2。從中可以看出，筆者所論證的海洋生態環境損害賠償范圍與《民法典》規定的生態環境損害賠償范圍區別主要在于海洋生態環境損害賠償范圍多了一項“海洋環境容量損失”，這是其特有的損失項目；另外，“已采取或將要采取的合理恢復措施的費用”與“修復生態環境費用”也有所不同，“已采取或將要采取的合理恢復措施的費用”包含恢復天然漁業資源措施的費用，這也是海洋生態所特有的費用。其他項目如“預防措施的費用及預防措施造成的進一步損害”與“清除污染”“防止損害的發生和擴大所支出的合理費用”意思較為接近，只是表述上略有差異。

表2 賠償范圍對比表

五、生態文明視域下重構海洋生態環境損害賠償范圍的路徑

新發展階段從法律上統一海洋生態環境損害賠償范圍是生態文明的必然要求。雖然中國就海洋生態環境損害賠償范圍作出了一些規定，包括司法解釋及部門規章等，但司法解釋本身并非法律，而部門規章又存在法律位階較低的問題，同時鑒于這些規定之間的相互矛盾，有必要從生態文明的高度提高立法的體系性、協調性，結束這種法律規定極不統一的現狀。中國應通過制定或者修改法律統一海洋生態損害賠償范圍，可能的重構路徑如下。

(一)制定海洋生態環境損害賠償專門立法

2015年，中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》強調要“健全環境損害賠償方面的法律制度”。近年來，中國先后發生多起海上重特大油污事故，如2002年發生的“塔斯曼海”輪碰撞溢油事故、2011年的蓬萊19-3油田溢油事故，上述事故中受害人都不同程度地存在索賠困難的問題，其中一個重要的原因是無法可依，中國有關海洋生態環境損害賠償的法律存在不足。盡管中國先后出臺了《船舶油污損害賠償規定》《海洋資源與生態環境損害規定》兩個司法解釋，但兩個司法解釋本身存在一定的沖突，當前也無法起到統一海洋生態環境損害賠償范圍的作用。[19]司法實踐中對賠償范圍認定不一致的現象仍然存在，理論界對此問題的爭議仍然不斷。

從國際視角來看，多國已經制定有關環境損害賠償的專門法律，這值得借鑒。芬蘭于1994年8月頒布《環境損害賠償法》，規定環境損害包括人身損害、物質損害、純經濟損失及預防和恢復措施費用。[20]韓國于2014年12月制定《環境損害賠償責任與救濟法》，賠償范圍包括因大氣、水、海洋等污染引起的損害。[21]德國制定了《環境責任法》《避免和修復環境損害法》《水平衡法》，其中《避免和修復環境損害法》定義的“環境損害”范圍包括種群和自然生活空間、水體的損害等。[22]西班牙制定了《環境責任法》，瑞典制定了《環境損害賠償法》。日本則相繼頒布了《日本民法典》《環境基本法》《公害對策基本法》《自然環境保全法》等法律，具體規定公害造成的民事賠償問題。其中《環境基本法》中定義的公害包括因大氣污染、土壤污染、水體污染等污染源造成的人身健康及生活環境的損害，即人為造成的公害都在賠償范圍內。[23]美國頒布了《1990年油污法》《超級基金法》《清潔水法》《清潔空氣法》《美國國家環境政策法》等。《1990年油污法》確定的損害賠償范圍包括清污費用，自然資源、不動產或個人財產、生活用途、總收入、利潤和贏利能力及公共服務等的損害(5)參見《1990年油污法》第2702條(a)(b)。。歐盟頒布了《關于預防和補救環境損害的環境責任指令》，其中明確的賠償范圍包括修復環境損害的費用，自然資源服務功能的損害如物種和自然棲息地、水、土地等。各國有關生態環境損害賠償的專門法律名稱雖然有所不同，但均是為了專門解決生態環境損害賠償問題，其中美國、歐盟等對賠償范圍的表述如“清污費用”“自然資源服務功能的損害”等與筆者的論述較為接近。

《民法典》雖然以專章對環境污染和生態破壞責任進行了規定，包括歸責原則、舉證責任、共同侵權、生態環境損害賠償范圍等，但由于海洋的特殊性，其并不能很好地解決如船舶溢油導致的責任主體認定問題，[24]也不能解決海洋生態環境損害賠償范圍等問題。

為了嚴格貫徹損害擔責、全面賠償原則，有學者建議中國盡快出臺海洋生態損害賠償的專門立法，明確海洋生態損害賠償的范圍、損失及賠償金額等；[25]還有學者主張在未來時機成熟時制定一部“生態環境損害賠償與恢復法”，[26]具體規定生態環境損害賠償的責任問題；或者制定“生態環境損害賠償法”“生態環境損害救濟法”。[27]從中可以看出，多數學者主張應對生態環境損害賠償專門立法。由于海洋生態環境損害賠償具有特殊性，筆者建議制定海洋生態環境損害賠償的專門立法，在其中對實體及程序問題作出統一規定，明確立法目的、宗旨、海洋生態環境損害賠償索賠主體、責任主體、賠償范圍、責任方式、賠償基金、海洋生態修復效果、磋商制度、訴訟管轄及與海洋環境公益訴訟的銜接等問題。專門立法作為特別法，一方面可以滿足海洋生態環境損害賠償的常態化需求，彌補《民法典》的不足，起到統領海洋生態環境損害賠償范圍的作用，方便受害人提起訴訟，從而為海洋生態環境保護提供法制保障；另一方面能從立法上對海洋生態環境損害賠償作出整體性布局，有利于完善中國環境損害賠償法律體系，是建立完備的海洋生態環境損害賠償制度的最優方案。[28]

(二)修訂《海洋環境保護法》

中國1979年就制定了《中華人民共和國環境保護法(試行)》，1989年正式頒布《中華人民共和國環境保護法》(簡稱《環境保護法》)，但該法存在重陸地、輕海洋的情況。由于海洋環境的特殊性，僅通過《環境保護法》無法實現對海洋環境的保護，為了遏制海洋環境污染，維護國家海洋權益，建設生態文明和實施海洋強國戰略，中國又制定了《海洋環境保護法》這部特別法。《海洋環境保護法》是一部保護海洋生態環境的專門法律，其在保護和改善海洋生態環境、保護海洋資源、防治污染損害、維護海洋生態平衡等方面發揮了重要作用。但在中國大力推進生態文明建設、促進海洋資源可持續利用、實現人與自然和諧共生的今天，這部法律在保護海洋生態方面又顯現出了一定的滯后性。《海洋環境保護法》雖幾經修訂，但從未對海洋生態環境損害賠償范圍予以規定，在統一海洋生態環境損害賠償方面沒有發揮一部海洋領域專門法的作用。

根據《海洋環境保護法》第96條有關國際條約優先適用的規定，中國是《油污民事責任公約》及《燃油污染公約》的締約國，因此，對于外輪、國際航行船舶應優先適用公約的規定。對于不適用公約的船舶，應適用國內法律的規定。而根據前述有關司法解釋的規定，就會得出船舶載運非持久性貨油、有毒有害物質造成的海洋生態環境損害賠償范圍要大于船舶載運散裝持久性貨油及船舶燃油造成的海洋環境損害賠償范圍的結論，顯然是不合理的。

通過修訂《海洋環境保護法》，統一各司法解釋、行政法規、部門規章及其他標準的規定，可以對賠償范圍予以具體明確并實現統一。例如可在《海洋環境保護法》第89條中增加一款，或在其后增加一條關于海洋生態環境損害賠償范圍的條款。盡管《海洋環境保護法》被看作是一部行政法律，但其第89條已經對海洋行政監督管理部門提出民事賠償問題作出了規定，不妨再增加一條關于海洋生態環境損害賠償范圍的民事規定。之所以如此考慮，原因有以下幾點：一是對不符合生態文明建設要求的法律條文應予修改。[29]而當前海洋生態環境損害賠償范圍存在的不足正是不符合生態文明建設要求的表現。二是現有的法律規定位階相對較低。現有的司法解釋、部門規章雖然對海洋生態環境損害賠償范圍問題有所規定，但位階較低；且各司法解釋、部門規章之間還存在沖突。三是有關司法解釋雖然對此有所規定，但仍無法起到統一司法審判的作用。如最高人民法院于2017年發布《海洋資源與生態環境損害規定》后，司法審判中仍然有對海洋環境容量損失不予認可的案例。四是第89條第2款與海洋生態環境損害賠償范圍是緊密相連的一個整體。現行《海洋環境保護法》雖然對海洋行政監督部門提出海洋生態環境損害賠償請求作出了規定，但沒有具體規定海洋生態環境損害賠償范圍，對于實現其正當訴求仍然存在障礙。應在《海洋環境保護法》中明確賠償責任范圍、責任主體和救濟途徑，建立賠償范圍、賠付程序的具體規則。通過以上路徑，可以為海洋行政主管部門索賠實踐提供法律支撐，以便提出符合實際的訴訟請求和賠償金額，從而促進海洋生態修復工作的開展。2022年，《海洋環境保護法》的修訂稿已開始在全國人大進行審議，已經有專家建議增加海洋生態環境損害賠償范圍條款，并就生態環境管理部門、農業農村管理部門以及自然資源管理部門提出相關賠償請求作出詳細規定。在作出以上規定后，根據特別法優于一般法的原則，對于海洋領域的生態環境損害賠償范圍應優先適用《海洋環境保護法》的規定。與《海洋環境保護法》規定相抵觸的各部門規章將沒有法律效力。具體的賠償范圍建議按照筆者前述已經論證的范圍進行明確。相信不久之后，從法律上統一海洋生態環境損害賠償范圍將成為現實。

六、結語

在生態文明納入到國家“五位一體”總體戰略布局之后，黨的二十大報告對推進生態文明建設提出了更高的要求。在新發展階段，國家對包括海洋生態環境損害賠償在內的生態文明愈加重視。現行海洋生態環境損害賠償范圍與生態文明的要求還有不少差距。以自然資源國家所有權即海域國家所有權為權利基礎，按照所有權的基本理論進行論證，才能得出海洋生態環境損害賠償真正的范圍。藉此，需對現行法律法規進行整合修訂，統一法律規定和用語，以更好地指導司法實踐。